公共财政领域的思想交锋<br/>———读《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》

公共财政领域的思想交锋
———读《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》

2016-12-28蒋艳玲

当代经济 2016年25期

关键词：财政学马斯公共财政

蒋艳玲

（东北师范大学，吉林长春 130117）

公共财政领域的思想交锋
———读《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》

蒋艳玲

（东北师范大学，吉林长春 130117）

马斯格雷夫，堪称战后西方财政学的创始人，他认为市场存在失灵，主张政府对市场进行干预，马斯格雷夫财政学思想的逻辑起点即政府是善的。而布坎南是公共选择学派的代表人物，其将经济学分析方法引入政治决策过程，以经济人假设为前提，论证政治过程也是一种复杂的交易过程，从而得出政府失败的结论，主张对政府干预市场进行约束和限制，其与马斯格雷夫政府是善良的观点形成对比，认为政府是恶的。二者从各自的逻辑出发点围绕财政学的几个核心问题展开了讨论，为我国的财政理论和实践发展提供了借鉴。

市场失灵；政府失灵；公共财政；公共选择

虽然马斯格雷夫和布坎南都承袭维克赛尔的经济学思想，而且在经济学某些领域都堪称是创立者，但是二者由于出身环境的不同以及思想哲学起点的不同，在财政学思想上走出了两条不同的道路。马斯格雷夫奠定了战后公共经济学的基础，布坎南则是公共选择学派的主要创立者。马斯格雷夫认为市场存在失灵，主张政府对市场进行干预来提高社会福利水平，将政府职能分为配置、分配和稳定，在税收上主张横向公平，提倡累进税率，在论证有效需求不足后提出政府应该供给公共物品从而提出公共产品理论。而布坎南则是自由市场经济的坚定拥护者，认为政治人与经济人一样都有着追求自身利益最大化的动机，他把经济学分析方法引入政治决策过程得出政府是不被信任的，并从公平观入手注重规则和结果公平，认为个人的偏好和效用只有他们自己知道，从而反对政府的干预，面对市场失灵和外部性问题要求建立新规则对政府进行宪法限制。二者从政府是“好”还是“坏”的逻辑起点出发在财政学的诸多方面进行了讨论。

一、二者的思想源泉

布坎南和马斯格雷夫的财政思想都来源于维克赛尔初期对财政学的一些思考，只不过二者承袭了维克赛尔思想的不同方面。

1、出身的不同

布坎南1919年出身于美国，从遗传角度讲他是苏格兰人和爱尔兰人的混血，在美国东南部的大部分地区最早定居的就是这些吃苦耐劳的苏格兰—爱尔兰人，具有强烈的独立精神，为其自由主义立场奠定了基础。布坎南经历过美国内战，作为内战中战败方的一员长大成人，性格方面很大因素受到这场战争的影响。同时布坎南出身在平民主义盛行的家族，早期阅读过很多宣传平民主义的小册子。

布坎南的治学之路更是跌宕起伏，1946年作为一名“自由社会主义者”进入芝加哥大学研究生院，坚信对于个人自由的政治性约束应该降到最低。在师从奈特的学习期间，他认识到了市场的作用，这为其成为坚实的自由市场经济的拥护者做了铺垫。也正是在读研究生的早期，他发现了意大利财政学家马可的财政学原理，这些早期的思想和态度正好反映了布坎南不愿意接受常规的假设即政府是与人为善的。布坎南在思考怎样使集体行动获得集体利益的同时又使自己免受他人的剥削时，遇到了对其思想影响深远的维克赛尔，维克赛尔发现考察集体决策形成的制度结构即一致同意原则是必要的，这与布坎南的努力是一致的。布坎南后来的思想深受维克赛尔思想的启发。

马斯格雷夫1910年出身于德国，他的学术生涯从慕尼黑和海登堡开始。马斯格雷夫深受魏玛共和国政治思想的影响具有社会民主思想，其在德国传统财政学的耳濡目染中长大，瓦格纳等前人的思想对其影响深远。马斯格雷夫运用私人市场行为的实证模型为政府干预在采用相机决策的政策，特别是在设计税收和指出法则等方面提供了能导致帕累托改进的规则。

2、思想的逻辑起点不同

布坎南是坚实的自由市场经济的拥护者，其立场即政府是恶的。他将交易经济学分析方法引入政治决策过程，指出政治决策过程是一项群体成员之间的复杂交易和协定过程。布坎南以政治人与经济人同样具有追求自身利益最大化的动机为基础论证政府存在失灵，公共选择理论首次将经济人假设延伸至投票人或国家机构代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为上，得出人们在政治生活中行为与在市场上的行为并没有什么差别，从而进一步论证了需要对政府和公共决策过程进行限制，以引导个人利益去促进整个社会利益的制度化和规范化。

马斯格雷夫具有社会民主思想，其出发点即政府是好的，与人为善的。面对市场失灵，政府可以进行干预以获得整体福利水平的提高，由政府具备配置、分配和稳定的职能延伸至政府应该供给公共物品。

二、关于财政任务的讨论

基于不同的出发点和思想体系，马斯格雷夫和布坎南首先在财政任务上进行了各自观点的交流。

1、政府的扩张

马斯格雷夫认为公共部门的扩张是合理的、必要的，他同意阿道夫·瓦格纳对政府规模的预言即瓦格纳法则。瓦格纳关于政府支出增长的三大因素是经济中的结构性变革、社会的民主化和对社会正义的日益增长的关注。而马斯格雷夫则认为政府扩张有以下三大原因：多数裁定原则的谬论，权力被自我服务的政治家和官僚篡夺以及财政幻觉；经济变量；政治权力分配和制度的变化。马斯格雷夫为20世纪后半叶公共部门的扩张进行了辩护。

布坎南则认为公民作为个人是否想采取联合行动集体花费他们的资源应该由人们自己决定，他不否认政府的某些作用，但是他主张必须建立合法的框架，为财产和契约提供保护，同时保证货币价值的可预测性以及维持市场秩序，也即布坎南赞成保护性国家或保护性政府的存在，但是他反对保护性国家向福利性国家和生产性国家的扩张。他认为集体行动也会过度地侵犯个人按照自己意愿行事的自由。

2、公共物品供应

马斯格雷夫认为政府不仅是支出者同时也是投资者，政府在一个项目无法准确衡量成本收益的时候，在供给与否的决策上起到了很大的作用，也即政府能够生产和提供公共物品。当然也不排除公共物品的私人供给，政府在公共物品的私人供给上则发挥着监管的作用。更重要的是马斯格雷夫论证了为什么政府要提供私人产品，他以“教育”这样一种具有明显外溢性的私人产品为例，提出在政治的决策选择过程中，政府应该给予考量和提供，也即马斯格雷夫主张的是政府应该具备“父爱主义”，即政府应该为人们提供政府觉得对人们有好处，但是人们自己不知道的有益物品。

而布坎南认为真正意义上的非竞争性的公共物品很少，当从公共物品转到在技术的意义上可分割的物品和私人物品的公共供应时会出现问题。

3、转移支付

马斯格雷夫思想中政府具有三大职能，其中之一是分配。财政的分配即转移支付，马斯格雷夫从救济穷人和社会保险两种形式来考察财政的转移支付。

马斯格雷夫用计算公式简单论证了救济穷人的政策必须是选择性的，而不是普遍性的，他指出向全社会的人提供等额的补助不仅会导致税率的增长，而且会出现不需要帮扶的对象也得到了补助的结果。

在社会保险上，马斯格雷夫强调实施强制性的公共保险的必要性，指出了社会保险规避风险和不确定性的功能。他认为公共保险可以避免在强制性私人保险体制下的低效率的管制，当然他也指出了社会保险的风险性主要在于社会保险基金的运营上，并指出医保中人口老龄化的加深正在进一步加大医保的成本，所以政府在医疗方面的支出是有待解决的财政问题之一。

4、税收

马斯格雷夫在税收上持税收公平理论，主张横向公平，即境况相同的人受到相同的待遇，他认为按照消费征税比按照收入征税更加公平。他在税收分配调节上更加关注低收入者，主张通过累进税率将收入从高收入阶层转移到低收入阶层。

而布坎南则认为累进税率会引起阶级间的冲突或混乱，不会得到将财富从富人转向穷人的分配结果。他认为公平应该是在政府机构行动的合法性中得到保证，同时提倡支持统一税率。他认为国会榨干租金，政府会通过税收漏洞去获得自己的收入，而且政府会清除漏洞削减税率然后在更宽的税基上立即开始再次提高税率，这样国会就会有更多的机会增加自己的收入。

总之，在财政任务上，马斯格雷夫认为公平适当的财政体制是市场和社会的有益补充，相信政府是好的政府，考虑的问题是需要什么，政府能够做些什么。而布坎南则认为税收会为政府获得自己的收益提供寻租机会。

三、关于对政治行动约束的讨论

马斯格雷夫和布坎南在评价集体行动的效率方面存在着差异，前者认为集体行动能够做“好事”，而布坎南则更多地看到集体行动可能做的“坏事”。二者对政府实行立宪约束即在选举的约束上是不存在差异的，但是在具体的集体行动或者是政府决策上表现出了不同的约束要求。

1、布坎南的程序限制和范围限制

布坎南主张对政府决策进行约束，他提出限制集体行动的两大原因：从个人选择受约束出发引出集体选择中的限制，是为了限制别人来保护自己不受他人侵害；多数裁定原则下会出现歧视行为，会形成为了获取自身利益和反对他人获取这部分利益的两大利益集团，这两大利益集团的纷争容易引发寻租活动，消耗掉社会资源。鉴于此，布坎南提出了对政治权力程序和范围的约束。

（1）程序约束。在集体决策的程序规则上，维克赛尔主张多数裁定应该向超多数原则转变，布坎南同样呼吁决定性的集体行动应该遵循超多数规则。更多数原则肯定会减少可能受到歧视性集体行为伤害的少数人集团的规模。

（2）范围约束。普遍性的约束消除了针对特定对象的转移支付和针对特定对象的税收。具体体现为确保每人等额的支付或者转移支付，更具体来说是按能支付，普遍性原则不允许任何个人或者集团享有免税和免征额待遇。对所有人实行单一税率，可以大大减少为了获得有利财政待遇或避免不利财政待遇而进行投资的动机，从而能大大降低对社会资源的消耗。

2、马斯格雷夫的约束规则

在何种程度上对国家和政府进行约束，马斯格雷夫的思考是对政府和个人进行双重约束。在布坎南指出多数裁定原则有可能导致歧视引发寻租行为的缺陷后，马斯格雷夫为多数裁定原则作出了辩护，他认为多数票原则有利也有弊，但是没有布坎南说的那么糟糕。马斯格雷夫还指出互投赞成票，不仅会出现布坎南指出的预算过度的结果，还有可能出现预算不足，公共物品无法供给的现象。

四、财政联邦制的讨论

在财政是否应该竞争上二者所持观点相反，马斯格雷夫认为中央政府应该履行稳定职能、分配职能和执行宏观经济政策。同时公共物品的有效供给要求这种供应与这些产品的受益范围一致。财政上的集权有利于削减税收带来的扭曲效应。而布坎南则认为财政之间应该充分竞争以提高效率，政府间的有效竞争必然会对政府施加限制。布坎南认为只有一个联邦化的政治结构才能有效地以类似于市场过程的方式利用竞争的力量。马斯格雷夫则反对这一点，他认为竞争会带来税基的侵蚀、效率的损失。

五、问题的发现和解决

对于政府和社会存在的问题，布坎南认为是政府规模过度膨胀，政府面临着无穷无尽的被人们认为是应该得到的福利要求，而政府无法获得足够的税收收入去满足这些福利，政府甚至不能满足最低水平的建设基础设施的需要。政治机构和政治官员不能获得公众的尊敬和信任，尊敬和信任的缺乏，在政治权力的代理机构和代理人中产生了道德堕落现象，这种现象既是内在动机也是自我选择的过程。布坎南认为我们观察到的大量道德败坏现象，究其根源就是相对于整个经济公共部门规模过度膨胀，如果公共部门的比重能比压缩至大约与中世纪描绘的国家规模相等的适当份额，就是削减政府规模，他认为这是解决目前问题的根本解决之道。

马斯格雷夫则对此进行了反驳，他认为将所有的问题全部归咎于政府规模的过大有些牵强，他指出公共部门的扩张正是由于广大民众的民主意识提高导致了人们需要的改变。

以上即二位大师在财政学领域的一些真知灼见，结合我国公共财政制度的发展现状，有一些问题值得深思。

六、对二位学者财政学思想的评价

马斯格雷夫和布坎南都堪称是经济学某领域的开创者，二者从不同的逻辑起点出发论证了财政核心问题，各自形成了自己的思想体系。可以说二者的思想给现在的政治生活提供了充分的借鉴。

1、对政府的认识

布坎南的思想在指导我们客观认识政府上起到了很大的指引作用，他的政府失灵理论打破了常规的政府是市场失灵的有效补充的认识，从经济学角度给人们提供了一个全新的客观认识政府的方法。政府的低效率、腐败现象正是布坎南所指的政府失灵的重要表现。而现实生活中也确实存在这些现象，布坎南的政府失灵理论为我们看待和理解这些现象提供了坚实的理论基础和切入点。

2、公共财政理论正是现今广泛适用的理论

目前我国的财政理论思想和实践很大一部分都是和马斯格雷夫所倡导的公共财政思想贴近的。马斯格雷夫理论下的政府具有分配、配置和稳定的职能，政府是公共产品供应的主体。现实中我国政府正在做大量的工作充分利用财政政策和财政职能实行分配公平。在税收上累进税也被大多数国家所采用，我国对个人所得税实行超额累进，目的也是实现社会公平。

3、兼收并蓄、指引发展

马斯格雷夫和布坎南看到的是政府的不同点，所以在我国现实的政治生活中更应该结合中国实际去借鉴二者理论的合理部分，我们既要坚持公共财政理论方面的适用思想，也要看到政府的失灵，在承认政府的作用的同时主张借鉴布坎南设计的有利的手段去避免政府失灵所带来的危害。