基于SWOT模型下的政府审计制度创新探讨

潘航

[摘要]政府审计对国民安定及经济的发展具有重要意义。运用SWOT分析模型对政府审计进行分析显示，治理导向审计具有较强的独立性、明显的数据融合性和高度的权威性优势。也有审计制度环境有待完善，复合型人员短缺劣势。伴随经济体制的变革，我国政府审计正处在机遇期，但也面临着披露成本过高的挑战。我国应加快提高政府审计人员的水平，完善审计公告体制，协调审计法与法律间的矛盾冲突，实施多阶段综合审计，健全审计质量管理机制，强化审计问责机制。提升强化问责机制的效用，提高政府审计的绩效。

[关键词]SWOT模型；政府审计制度；审计职能；经济新常态创新探讨

[中图分类号]F230 [文献标识码]B

SWOT分析模型，又称为态势分析法，EMBA及MBA等主流商管教育均将SWOT分析法作为一种常用的战略规划工具包含在内。它是用来确定企业自身的竞争优势、竞争劣势、机会和威胁，从而将公司的战略与公司内部资源、外部环境有机地结合起来的一种科学的分析方法。其中，S是strength，优势的意思，W是weakness，劣势的意思，O是oportunity，机会的意思，T是threat，威胁的意思。审计是经济发展到一定阶段的产物，它的发展变化受着不同的历史发展阶段，不同的经济环境变化的影响。一方面，在不同的经济环境中，政府审计职能发挥作用的广度和力度也就有所不同；另一方面，也应认识到，在影响一国监督制度运行的诸多环境因素中，起决定性作用的因素是经济环境。一国的经济体制决定了政府在经济生活中的作用，也决定了政府审计在经济生活中发挥作用的范围和程度。随着十八大的召开，我国经济体制中也提出了一个新的名词——经济新常态。随着我国经济进入新常态，我国的发展既面临大有作为的重大战略机遇期，也面临诸多矛盾相互叠加的严峻挑战。伴随经济体制的变革，我国的审计体制也应随着有着一定的创新性变革，审计不仅局限于监督对财政资金预算分配，执行情况以及政府工作的效率性和效果性的评价，而是应该延伸到以治理的过程，效果评价为核心，在实施审计调查，收集审计证据的同时，进一步提出建设性审计建议的治理导向审计。

一、在SWOT模式下分析政府审计

（一）S优势分析

1.治理导向审计具有较强的独立性。治理导向的国家审计通过独立、公正地对国家治理各领域经济社会活动的真实性、合法性及有效性进行核查，揭示风险隐患，反映重点问题，并分析体制机制障碍和制度缺陷，进而提出改革体制、完善制度的建议，有效提升国家宏观治理绩效。政府审计机关作为行政执法的重要部门，不受其他行政机关、社会团体及个人的干涉与约束。同时，政府审计的经费直接列入财政预算，不受任何被审计组织影响，这就保证了政府审计执法上的独立性。这就保证了政府审计能够直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违法乱纪的行为，提出纠正性审计建议。

2.治理导向审计具有明显的数据融合性。有我国政府审计机关作为行政执法的重要部门，其经济监督活动和其结果可以通过政治、经济措施得到落实与执行。治理导向审计在审计的监督职能上传承了现有审计的模式与方法，但它更融合了治理评价中的大数据，云系统等概念。它提高了现有的计算机审计的认识，实现了技术和手段上的突破，更有利于国家治理的绩效进行评价。

3.治理导向审计具有高度的权威性。相对于内部审计以及注册会计师审计，政府审计是设立在于政府机构下的，政府审计的职能与政府机构的融合，突显了政府审计的权威性。这种权威性有利于政府审计职能作用的发挥，促进政府高效的达成预期目标以及宏观调控措施的落实，有助于提出全局性的建设性意见。

（二）W劣势分析

1.审计制度环境有待完善。外部环境中，我国社会的经济管理体制还不完善，财政预算的管理体制还不算完善，绩效管理的水平还处于自发、半自发的状态，没有一个标准的绩效评价体系。内部环境中，被审单位有很大部分，仍旧认为审计只是账务的监督者，不把审计人员的建议当作能帮助企业增加价值的忠言。

2.政府审计复合型人员稀少。虽然政府机关每年都会通过专项培训的方式来提高政府审计的专业知识与技能，但是只单单弥补专业上的知识远远不能满足新常态下的经济会计问题。审计队伍人员的知识结构单一、信息化应用能力水平低、创新意识不足等诸多问题，审计复合型人才，尤其是既精通财务审计又熟悉数据式审计的复合型人才尤为短缺。

（三）O机会分析

中国政府审计面临新的机遇和宏观环境。习近平总书记提出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。刘家义审计长强调“国家审计是国家治理体系的基石和保障，是捍卫人民利益和国家安全、促进政令畅通和廉洁高效、推动民主法治和公开透明、促进深化改革和科学发展的制度保障”。这些新的思想为准确把握国家审计的发展规律和推动国家治理体系与能力现代化提供了更宽广的视野和更好的研究视角，这在宏观层面上为发展和完善中国特色社会主义审计制度和审计理论体系，更好地为推动审计事业科学发展服务提供了有利环境，为治理导向审计能够提出切实可行的建议提供了肥沃的土壤。

（四）T挑战分析

披露的成本过高。当前经济形势的不断转变，要使目前的政府审计的核算内容更加复杂多样。政府审计要对被审计单位的对生态环境的责任，对社会的贡献程度，产品的质量责任等等都做出一个恰当的评价。由于这些事项的复杂性和广泛性，当收集这些内容的审计证据时，就大大的加大了政府审计的成本。

二、政府审计制度的新思考

（一）提高政府审计人员的职业水平

对于政府审计人员，建立知识管理系统。政府审计可以以俱乐部方式组成小型学习团队，在俱乐部中分享审计经验，方法，知识等，促进政府审计之间的知识共享，建立起一个系统的知识管理体系。同时，为了提高政府审计的职业水平，改进岗位管理制度。岗位轮换有助于预防腐败，但轮换过于频繁不利于专业化。因此，可以对于一些特殊的工作领域指派一个长期的岗位，岗位责任人针对所涉及的领域需要经过专门系统的教育和培训，并且安排第三方不定期进行审计检查。

（二）完善审计公告体制

随着我国经济体制进入新常态，审计公告制度必将发挥越来越重要的作用，重要的不是发现问题，而是发现问题之后怎么解决问题，以及防范问题的再度发生。充分完善审计公告制度能使国家政府审计的监督职能达到有效发挥。从整体上构建相关的法律法规体系，使被审计单位明确审计公告的具体法律内容，并且做到因地制宜，积极探索基层地方政府的基本组织建设，规范审计公告的内容，强化公告的及时性。同时，加强审计公告的渠道。网络迅猛发展的今天，我们不仅局限于只有在互联网上搜索到审计公告，还可以用微博，微信等等其他APP公开看到想看到的各种审计公告。同时，考虑审计公告发布的效果对社会稳定影响，在审计公告渠道上要做到合理选择。

（三）协调审计法与法律间的矛盾冲突

随着社会现代化进程的不断推进，社会经济、技术以及价值观念都发生了翻天覆地的变化，从而，审计法律规则和其他法律规则的矛盾日益明晰。随着经济进入新常态，政府审计的审查效果显得日益重要，但是当一个问题出现时，法律与审计法律规则的相互冲突与衔接问题就让我们变得无所适从。因而，需要遵照《立法》的相关规定，通过对审计法律规则的全面清理，既要解决审计法律规则体系与国际法及其相关惯例的冲突与衔接问题，又要解决审计法律规则体系与民法、刑法、程序法等部门法律规则体系之间的冲突与衔接问题，还要解决审计法律规则体系内部的冲突与衔接问题。

（四）实施多阶段综合审计

我国的政府审计还是更偏向于事后审计，缺少事前控制和事中控制环节，审计出问题时，大多数时候已经造成了实质性损失。因此，可以增加中期抽查审计环节，随机选取部分国有企业，对发现的审计问题及时以中期审计报告的形式报告给市委，市政府的主要领导，定期召开审计、纪委、组织、财政等多部门联合督查会议，对其重大问题进行整改，披露。同时，通过审计交流会，审计专题报告等形式，提升被审计单位的审计人员的素质，促进被审计单位整体能力的增强。

（五）健全审计质量管理机制

审计质量是审计工作的生命线，审计治理功能的强弱取完全决于审计质量的高低。在新常态下，企业财务审计数量减少，政府部门财务管理水平提高的条件下，审计机关应更加关注有关经济活动的有效性，并有步骤地开始探索绩效审计，对于审计项目按照重点程度进行梯度审查，将审计工作做的更有实质性作用，而不是一种外在的走形式主义。编制科学的审计计划，增加中期审计步骤，运用抽查的方式，严格按照审计计划执行，遵守审计准则，保证审计质量。并且，增加审计复合的次数，以获得充分的审计证据，得出适当的审计结论，提出有效的审计建议。

（六）强化审计问责机制

审计是受托责任制的产物，而问责机制则是所有权与经营权相分离所必须考虑的关键问题。建立有效的问责机制框架，制定相关的标准对职责进行划分，提高问责机制的公开性，透明性，权威性。对于重大案件，重要项目以及重要人士的任免，都要进行评估，监督是否有异常情况发生。并且，配合审计准则，提升强化问责机制的效用，提高政府审计的绩效。