加快完善江苏主体功能区建设“五大机制”

当前和今后一段时期，江苏应突出工作重点，强化资源整合，狠抓关键环节，加快完善统筹协调、生态治理、动态调整、要素保障、考核评价“五大机制”，形成更具引导性、更有操作性和更强管控性的推进体系，逐一落实各项工作任务，有力推动江苏主体功能区建设继续走在全国前列。

完善统筹协调机制

健全组织协调机制。加强省级层面统筹协调。主体功能区规划明确“发展改革部门负责规划实施的组织协调”，但从规划实施的具体情况看，有必要在更高层面加大统筹力度。建议围绕主体功能区规划实施，建立部门联席会议制度，由江苏省政府分管领导召集，每年召开一次工作推进会，对规划实施和机制建设中的重大事项、重要工程进行集中研究推动。及时跟踪了解国家推进主体功能区规划的政策导向和工作部署，主动向国家有关部委对接，在规划实施、项目建设、体制机制创新等方面争取支持。把国家新型城镇化综合试点、国家生态保护红线管控试点等重点改革载体与加强主体功能区实施机制建设有机结合起来，努力形成更多可复制、可推广的做法和经验，为规划实施提供有力保障。定期开展督促检查。编制主体功能区规划年度推进方案，将重点任务细化分解到各地、各有关部门，确保每项工作都有明确目标、具体责任人和完成时限。由省发展改革委牵头，针对省主体功能区规划推进实施情况进行年度专题督查，重点督查推进方案落实情况、体制机制创新进展情况，及时通报督查结果，并作为各地、各部门领导干部政绩考核的重要依据。

强化法治保障机制。严格执行国家关于实施主体功能区规划的相关法律法规，加强法律法规间的衔接。全面清理现行地方性法规与推进主体功能区建设不相适应的内容，结合江苏实际，在多规合一、节能减排、生态补偿等领域，进一步修订完善相关地方性法规。加快推进综合执法体制改革，加强部门联动配合，加大规划、环保、节能、节水、海洋、林业、国土、水资源管理等方面的执法监督力度，严厉打击浪费资源、污染环境、破坏生态等影响主体功能区规划实施的违法行为。

创新公众参与机制。完善公众参与制度，及时准确披露主体功能区信息，扩大公开范围，保障公众知情权。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系，有序增强公众参与程度。引导主体功能区建设领域各类社会组织健康有序发展，积极发挥民间组织和志愿者的作用。

探索国际交流合作机制。坚持以国际视野和全球思维推进江苏主体功能区建设，加强与世界先进国家在空间规划、生态文明、城镇化等领域的对话交流和务实合作，积极引进先进技术装备和管理经验，加强管理人才和专业技术人才培训交流，不断提升江苏主体功能区规划实施水平。

完善生态保护机制

健全资源环境保护机制。严格落实生态红线。将主体功能区规划确定的禁止开发区和江苏省重要生态功能保护区纳入生态红线进行严格管理，严格监管执法和责任追究。推进重要生态功能区域整治修复，促进生态空间集中连片。建立负面清单制度，逐步将准入要求具体化、清单化，规范生态红线管理。严格保护重要水源、湿地、森林等自然生态资源，动态调整优化，适度增加生态红线区域，确保生态红线区域占陆域国土面积不低于22%。实行最严格的水资源管理制度。推行以水定产、以水定城，强化用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理制度，实行水资源消耗总量和强度双控行动。全面实行节水管理，加强高耗水行业节水改造，严格取水许可、水资源有偿使用等制度。节约能源的政策。重点开发区域要根据国内领先的能效利用目标，分别制定节能标准，确定节能任务，积极发展循环经济和清洁生产，实施重点节能减排工程。积极推进农业规模化、产业化，合理利用农业相关物质能源，控制农业农村温室气体排放。禁止开发区域要实施强制性保护，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，根据环境生态保护需要科学调整各类自然保护区的功能区，逐步实现零排放。

构建低碳发展机制。一是形成节能低碳的产业体系。严控高耗能、高排放行业扩张，加快淘汰落后产能。推进工业低碳发展，制定重点行业碳排放控制目标和行动方案，制定排放标准，有效控制重点行业排放，加强新建项目碳排放管理。推进农业低碳发展，构建循环型农业体系，推动秸秆综合利用、农林废弃物资源化利用和畜禽粪便综合利用。推进服务业低碳发展，积极发展低碳商业、低碳旅游、低碳餐饮，大力推动服务业节能降碳。二是努力增加碳汇。大力开展造林绿化，将林业建设与发展碳汇经济有机结合起来，促进森林等各类生态系统碳汇功能的稳步提高和长期保存。三是倡导低碳生活方式。控制煤炭消费总量，加强煤炭清洁利用，提高煤炭集中高效发电比例，加快发展风电、太阳能等低碳能源，发展低碳建筑和低碳交通。倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费模式，推动全社会形成低碳消费理念，鼓励使用节能低碳产品。

强化环境准入机制。实行更加严格的产业准入环境标准，重点发展现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业。新建项目清洁生产应达到国际先进水平，新建产业园区应按生态工业园区标准进行规划建设，现有园区要逐步达到省绿色升级示范工业园区要求。重点开发区域根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。按照“产业向园区集中”的原则，以园区为载体，有序承接产业转移，项目清洁生产应达到国内先进水平。着力建设沿海、沿江和沿东陇海线产业带，沿海产业带加快发展港口物流、船舶及海洋工程、风电装备及应用、海洋生物、核电等产业；沿江产业带积极发展具有先发优势的战略性新兴产业，严格限制新建中重度化工项目；沿东陇海线重点发展具有比较优势的机械装备、新医药、资源型非金属材料、优质无公害农产品加工等产业，控制发展高耗水产业。限制开发区域以县城为依托，适度发展低消耗、可循环、少排放的生态工业园区；现有产业园区因地制宜适度发展资源开发利用、农林牧渔产品生产和加工、观光休闲农业等产业，积极发展旅游等服务业，农产品主产区加快发展现代农业，大力推进标准化规模养殖和发展农产品深加工。禁止开发区域按照强制保护原则，禁止一切与主体功能定位不符的产业发展，建立国家公园体制，解决多头管理问题。

健全污染治理机制。全面提高污染物排放标准，增加实施总量控制的污染物种类，实现增产的同时较大幅度减少污染物排放总量。重点开发区域要根据环境容量，大力推行清洁生产，做到增产减污或增产不增污。限制开发区域要通过治理、限制或关闭污染物排放企业等手段，实现污染物排放总量持续下降。禁止开发区域要依法关闭或限期迁出所有排放污染物企业，实现零排放。加强城市环境管理，优化城市生产、生活、生态空间，划定城市发展边界，控制城市蔓延扩张，促进形成有利于污染控制和降低居民健康风险的城市空间格局。开展农村环境综合整治，加大村镇供水和污水、垃圾处理设施建设，推进农业清洁生产，加强面源污染控制和养殖污染防治力度，切实改善农村人居环境。确保农村土壤环境质量安全，针对可能造成农产品污染的区域，开展生态修复，确保农产品质量。大力实施大气污染防治、水环境综合整治、近岸海域污染防治、土壤污染防治、重金属污染防治等环境保护工程。

创新生态补偿机制。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，明确补偿责任主体。建立自然资源资产核算制度，对各类生态空间生态价值、经济价值进行量化测算。建立生态保护绩效评估制度，对各地政府实施的生态保护活动进行定期评估。针对各类生态空间生态资产和变化，明确补偿标准，大幅提高生态补偿额度，逐步平衡生态补偿收益与开发建设收益水平。建立健全排污许可证制度。优化开发区要严格限制排污许可证的发放，率先开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点，制定较高的排污权有偿取得价格。重点开发区要合理控制排污许可证的发放，逐步开展排污权有偿使用和交易，制定合理的排污权有偿取得价格。限制开发区原则上不发放排污许可证，区域内的排污企业不得从其他区域购买各类主要污染物排放指标。禁止开发区一律不发放排污许可证。增强市场在资源配置中的决定性作用，推进碳排放权交易市场建设，逐步实现优化开发和重点开发区域的碳排放需求与限制开发和禁止开发区域的碳汇能力的有机对接。推广太湖流域和通榆河环境质量区域补偿经验，按照“谁达标、谁受益，谁超标、谁补偿”的原则，严格落实上下游“双向补偿”制度。

完善动态调整机制

健全多规合一机制。首先，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划。将不同类型规划有效整合于空间规划下，真正实现“一本规划、一张蓝图”绘到底。其次，以生态资源底线约束规划与发展。遵循分级施策原则，以环境质量底线作为刚性约束，守住永久基本农田与生态保护红线及水体保护线、绿地系统线和历史文化保护线所框定的生态安全格局。最后，以治理能力提升促进精准规划。科学划定空间发展边界与生态红线界限，强化问题导向、系统规划和源头治理，建立空间规划协同管理议事机制，注重规划管理综合信息平台建设，探索以规划代立项，实行建设项目准入清单制度，优化管理模式，提高治理效率。

创新主体功能转换机制。着重建立健全两个机制：一是强化区域合作机制。不断加强政府与市场之间、政府各部门之间、各级政府之间的沟通和协调，规范各类空间性功能开发的协商程序，设立专门的协商机构或协商制度，建立专门的技术监测和协调平台，明确领导责任和主体责任。积极培育发展权流动和交易市场，建立反映区域功能定位、市场供求和政府引导相结合的发展权定价体系。二是协调利益分享机制。提升公共服务供给能力，优化公共服务供给结构，构建与主体功能区建设相适应的区域公共服务供给网络，是解决不同功能区域社会矛盾的关键。可以选择部分条件成熟的区域进行试点，通过开征特定税种、发行公债等手段，并辅以财政专项补贴和转移性支付等方式，支持限制开发区公共服务供给投入，实现区域开发共建共享。

构建主体功能区调整机制。着重强化三项工作任务：一是加快主体功能区的数据库建设。主体功能区规划应着眼于以乡镇作为基本空间单元，应从现在开始尽快完善乡镇级相关数据的收集整理工作。要建立基础数据库，内容包括自然资源、环境生态、开发密度、经济社会发展水平等方面，并在此基础上形成全省层面的功能区基础数据平台。在数据库建设过程中，要分类管理数据信息，将每个主体功能区的位置、范围、国土空间开发和经济社会发展的综合情况纳入其中，从而实现主体功能区管理的全覆盖。二是开展主体功能区监测评估。依托技术手段，构建航天遥感、航空遥感和地理调查相结合的一体化对地观测体系，建立互联互通的国土空间监测管理基础平台。持续跟踪主体功能区发展情况，定期编制监测评估报告，重点评价各类功能区关键指标的达标情况及变化态势，阐述存在的主要问题，并分析问题产生的原因，提出修订政策措施或区划方案的建议。三是细化主体功能区调整的指标要求。主体功能区划应保持相对稳定性，不能过于频繁地调整和变动。但随着国土空间开发格局的不断变化，主体功能区划的边界、范围、单元等基本特性也要保持不断变化和动态调整。

完善要素保障机制

健全财政金融支持机制。进一步健全省级财政一般性转移支付制度。优化调整一般性转移支付机制，结合新一轮“一市一策”政策实施，根据市县财政经济状况，对市县财政保障能力分类分档，分类分档结果与财政转移支付资金分配挂钩。重点结合各县（市）限制开发区域的比例等情况，合理确定转移支付系数，增加一般性转移支付规模比重，加强对限制开发区域的支持。加大各级财政对农业生产和生态保护的支持力度。认真落实财政奖补政策，重点支持粮食和主要农产品功能区、高标准农田、适度规模经营等。加大对自然保护区的投入力度，保障机构正常运转。对禁止开发区域，加大生态保护投入，完善生态补偿转移支付机制，用好省财政生态补偿专项资金，支持市县开展生态红线区域环境保护、生态修复和生态补偿。各市县也要相应建立健全生态补偿转移支付制度，根据财力状况稳步加大对生态保护修复的投入。有效发挥环境税的调节作用。征收环保税，有利于增加地方财政收入、提高空间规划治理的能力，是促进主体功能区建设的有效举措。下一步，江苏应按照国家统一部署，发挥好环境税调控调节作用，更好地引导主体功能区建设，加强生态环境保护。提升金融对实施主体功能区规划的支持保障能力。引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款。鼓励省级金融机构为不同类型功能区提供有针对性的金融服务。建立实施主体功能区间的横向援助机制。推动各地制定优化开发和重点开发区域对限制开发和禁止开发区域的援助机制，采取多种形式，确保限制开发和禁止开发区域的基本公共服务提供能力和生活水平与优化开发和重点开发区域基本相当。

优化产业和投资引导机制。加强政府投资的导向作用，按照形成主体功能区的要求引导投资决策，控制投资规模，确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。加强对主体功能区域投资方向的引导。引导各主体功能区域推进供给侧结构性改革，落实去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板五大任务，发挥有效投入对主体功能区规划建设的重要支撑作用。一是支持优化开发区域落实长江经济带、苏南现代化建设示范区、苏南国家自主创新示范区等重大战略，率先转变经济发展方式，提升参与全球分工与竞争的层次。加强城市空间开发利用管制，在各类功能区中率先确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。鼓励城市政府加大对农业转移人口市民化的投入。二是支持重点开发区域优化发展环境，增强产业配套能力，促进产业和人口集聚，推进新型工业化和新型城镇化进程。政府投资侧重于改善基础设施和对产业结构调整的引导。引导重点开发区域吸纳限制开发区域和禁止开发区域人口转移，支持加大教育、医疗、保障性住房等基本公共服务设施建设力度，使基本公共服务设施布局、供给规模与吸纳人口规模相适应。三是鼓励限制开发的农产品主产区加强耕地保护，稳定粮食生产，发展现代农业，增强农业综合生产能力，加大社会主义新农村建设投入力度。四是加强禁止开发区域监管，严禁开展不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。在不损害主体功能的前提下，允许保持适度的旅游和农牧业等活动，支持在旅游、林业等领域推行循环型生产方式。按主体功能定位加大产业引导力度。坚持存量优化和增量提升相结合，制定出台更具针对性的产业政策，推动产业按照区域主体功能布局。一方面，编制实施《主体功能区产业发展指导目录》（以下简称《目录》）。坚持“分类指导、有扶有控”的原则，对各主体功能区制造业发展项目设定单位面积投资强度、产值综合能耗、人均投资、技术装备工艺水平等准入标准，严控增量，优化存量。各地各部门要把《目录》作为制定和实施投资管理、财税、土地、环保、信贷、外贸等配套政策的重要依据。另一方面，按主体功能定位引导重大项目合理布局。认真实施《关于全省制造业布局调整优化的指导意见》，优化调整现有产能，科学布点新建项目。重大工业项目原则上布局在优化和重点开发区域，并优先在重点开发区域布局。引导重点开发区域加大产业配套能力建设，鼓励优化开发区域劳动密集型产业向重点开发区域转移。建立健全与主体功能区相适应的投资管理体制。对企业投资项目实施清单管理，并通过及时调整进行分类调控。公布企业投资项目准入负面清单，放宽企业投资准入，按照“非禁止即可行”原则，进一步落实企业投资决策自主权。负面清单以外项目区别不同情况实行承诺准入和告知性备案。五是拓宽社会投资的领域和范围。进一步放宽各类企业尤其是民营企业投资准入，鼓励社会资本参与各功能区基础设施建设。创新投融资机制，推广运用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本参与农林水利、生态环保、公共服务、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等重点领域建设，激发社会投资活力。参与政府和社会资本合作项目的民间资本实行和国有企业同样的价格政策和政府补贴政策，从机制上保障项目对投资者的合理回报。

强化土地科学利用机制。深入实施节地水平和产出效益“双提升”计划，科学控制土地供应数量和土地供应结构，严格管控开发强度，实现对土地资源的科学管理和集约节约利用。一是健全土地开发强度管控机制。首先，以严控全省国土开发强度为目标，分解开发指标。围绕省主体功能区规划提出的“全省开发强度不超过22%，建设空间控制在2.35万平方公里以内”的目标，在县市级层层分解落实任务，严格控制国土开发强度。其次，以区域资源环境承载力为基础，分区明确最大开发容量。通过对区域资源环境承载力的评价，明确除去用于保护生态环境、提供生态服务功能、保障基本粮食安全以外的国土空间比例，确定国土开发强度的最大容量。在此基础上统筹国土开发布局，划定生产、生活、生态空间开发管制界线，进行分区控制。最后，以主体功能定位为原则，分类引导开发强度。优化开发区域实施促进转变经济发展方式的土地政策，调整各类土地开发利用的结构比例，严格控制建设用地总量增加，减量供应新增建设用地，加强存量建设用地的二次开发，提高建设用地产出效率。重点开发区域实施保障集聚人口和经济社会发展的用地政策，适当增加建设用地规模和新增建设用地指标，合理安排城镇建设用地，统筹安排基础设施建设用地，优先保障承接优化开发区域产业转移的用地需求，积极引导产业集群发展和用地的集中布局。限制开发区域（农产品主产区）实施着力保障粮食安全的土地政策，严格控制非农建设占用耕地，优化农用地结构，严禁擅自实施生态退耕，保证耕地保有量的稳定；严格划定基本农田，落实到地块和农户，稳定基本农田数量和质量。禁止开发区域不得开工与主导功能不符的各项建设。二是提升节约集约用地成效。到2020年，全省单位GDP占用建设用地占用率较“十二五”末下降27%，建设用地地均GDP产出增长38%。一方面，要提高项目用地准入门槛。严把新增工业用地供应门槛，制定发布建设项目用地准入负面清单，严格实施和动态调整江苏省限制用地项目目录和禁止用地项目目录，确保建设用地增量逐年下降直至零增长。鼓励各地制定新增工业用地亩均固定资产投资强度、建设强度、工业项目达产后的产出效益标准。另一方面，要提高土地利用效率。推进土地复合利用、立体利用、综合利用，鼓励利用地下空间。严格执行闲置土地处置规定，推广企业用地回购制度，建立依市场主体申请收购储备和依政府职能收购储备相结合的土地储备管理新机制。积极推进旧城镇、旧工矿和“城中村”改造，加大城镇低效用地再开发。三是严格保护耕地资源。实现数量管控、质量管理和生态管护目标，确保耕地保有量不低于457.9万公顷，基本农田不低于390.7万公顷。全面推进农村土地综合整治，大力开展高标准农田建设，统筹安排城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等试点，有序开展宜耕后备土地资源开发，落实耕地保护目标和占补平衡任务，实施粮食主产区基本农田建设、沿海滩涂围垦、黄河故道区土地综合整治等重点工程。

完善考核评价机制

分类考评指标。优化开发区域评价考核指标。优化开发区域实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化对经济结构、质量效益、资源消耗、环境保护及公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口规模等的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，优化开发区域评价考核指标体系包含：全员劳动生产率、服务业增加值占GDP比重、单位土地产出率、科技进步贡献率、城乡基本社会保险覆盖率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。重点开发区域评价考核指标。重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等，突出承接产业和人口转移方面的考核。根据规划要求，结合指标设计原则，重点开发区域评价考核指标体系包含：人均地区生产总值、工业增加值占GDP比重、增量土地产出率、一般公共预算收入占GDP比重、城镇化率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。限制开发区域评价考核指标。限制开发区域实行农业发展优先的绩效评价。要强化对农产品保障能力的评价，适度考虑生态保护能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，限制开发区域评价考核指标体系包含：现代农业发展水平、农林牧渔业增加值、农产品加工产值与农业产值之比、高效设施农业（渔业）面积比重、农业科技进步贡献率、农业废弃物综合利用率、林木覆盖率、耕地保有量等八个指标。禁止开发区域评价考核指标。禁止开发区域根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源的原真性和完整性保护情况的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，禁止开发区域评价考核指标体系包含：生态红线区域占国土面积比例、自然湿地保护率、生态恢复治理率、污染土壤修复率、林木覆盖率、空气质量达到二级标准以上天数的比例、地表水优于Ⅲ类水质的比例等七个指标。

考核评价方法。江苏主体功能区考核评价依据对应的指标体系，采用综合指数法，分别计算水平指数和发展指数。根据各指标的当年实际完成情况计算水平指数，主要反映各地主体功能区建设工作的现实水平；根据各指标比上年的增减情况计算发展指数，主要反映各地过去一年主体功能区建设工作的成效进展情况。计算方法：将各指标作无量纲化处理，分别计算出水平指数和发展指数。具体方法如下：一是水平指数。各指标水平指数=（实际值-最小值）/极差×40+60，上式中，极差=某指标最大值-最小值。对逆向指标，采用取相反数的方法加以处理。本类水平指数=各指标水平指数之和/本类指标个数。二是发展指数。先计算各指标发展速度，再按照上述方法计算各指标发展指数和大类发展指数。

考评结果运用。一是建立规范的监测评价制度。建立主体功能区监测考核评价制度，由省委、省政府发文实施，每年开展评价监测，将考核结果纳入地方各级人民政府绩效考核，作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用的重要依据。二是建立督查问责机制。细化主体功能区建设主体的相关责任，开展定期督查，建立督查目标责任制度、通报制度、工作联系制度等，加快推进督查工作规范化、程序化进程。建立主体功能区建设问责制度，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序的制度化、程序化。三是建立生态审计和责任追究机制。生态环境建设是主体功能区建设的核心内容之一。实施主体功能区生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件，任期内主体功能区环境质量明显恶化，造成严重后果的，依法依纪追究有关领导和责任人的责任。

（调研组组长：沈和，江苏省人民政府研究室副主任；调研组成员：金世斌、樊徐斌、李宝会、古晶、许刚、吴江）

责任编辑：戴群英