法治政府建设任重道远

徐卫

近年来，江苏深化重大涉法改革，切实提高建设质量和制度执行力，加强行政复议应诉和仲裁，强化政府法治能力建设，进一步提高了政府工作法治化水平，使法治成为江苏核心竞争力的重要标志。但纵观2013～2015年江苏行政复议纠错、行政诉讼败诉案件，可以发现，江苏法治政府建设仍存在不少问题，法治政府建设任重而道远。

一、江苏行政复议、行政诉讼败诉案件特点

败诉案件总量和败诉率呈“双增长”态势。据统计，行政复议2013年全省案件总数6715件，纠错163件，直接纠错率3%；2014年总数7410件，纠错240件，纠错率4.08%；2015年总数9315件，纠错505件，纠错率6.59%；2016年上半年，江苏省政府直接办理的复议案件，纠错率达14.4%。行政诉讼2013年案件总数8344件，一审败诉262件，败诉率4.53%；2014年总数14319件，一审败诉520件，败诉率6.13%；2015年总数23791件，一审败诉951件，败诉率7.15%。

土地、城建领域败诉率较高。2014年，江苏全年一审行政机关城建类败诉158件，加上拆迁管理、国有土地上房屋征收补偿等与城建关联案件，占一审败诉案件总数的47.30%。2013、2014、2015年，全省行政复议纠错案件中土地、房屋拆迁领域纠错案件分别为69件、86件、115件，分别占当年纠错案件的61.06%、35.83%、22.72%。

信息公开、行政强制和行政登记案件败诉增多。2014年，信息公开、行政登记、行政强制占一审败诉案件前三位，分别占26.63%、16.95%和13.97%。2015年，全省法院判决政府信息公开、行政强制和行政登记败诉案件共计577件，占全部败诉案件总数的60.67%；2013年、2014年、2015年，全省行政复议纠错案件中政府信息公开纠错案件分别达24件、46件、85件。

行政不作为案件败诉率不断上升。2013年，全省行政复议机关共收到行政不作为类案件891件，责令行政机关履行55件，败诉率达6.17%；2014年不作为类案件595件，责令行政机关履行56件，败诉率达9.41%；2015年不作为类案件538件，责令行政机关履行102件，败诉率达18.96%。

县乡两级行政机关败诉案件占比较高。2014年，全省一审行政机关败诉案件中，县级政府和县级政府职能部门败诉361件，乡镇政府败诉95件，县乡两级行政机关败诉案件占全部败诉案件的84.91%。

二、存在问题及原因分析

依法履职能力欠缺。依法履职是法治政府建设最基本的要求，也是最重要的内容。但复议诉讼实践中，因行政机关违反职权法定原则导致案件败诉成为最主要原因。2014年，行政机关因违反职权法定原则被法院判决败诉196件，占败诉案件总数的36.56%；因违反职权法定原则被复议纠错68件，占总数的28.33%。不作为、懒政庸政现象严重。同样以2014年为例，行政机关因违反职权法定原则被法院判决败诉196件，其中因不作为而败诉的案件高达160件，占81.63%。主要表现形式有：第一，怠于履行法定职责。如政府信息公开领域，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对部分信息规定政府及其部门应当主动公开。但《条例》实施至今，依然有些部门不予公开，一些政府网站公布的信息陈旧，甚至有“僵尸”网站或者“睡眠”网站。再如，部分行政机关拒不履行应诉义务，2015年全省法院一审行政案件中，行政机关拒不出庭应诉的有17件，因未举证或逾期举证被判决败诉33件。第二，对行政相对人的请求置之不理。主要在一些投诉举报领域，法律规定了相对人有投诉举报的权利，也规定了具体的处理程序。但部分行政机关收到相对人投诉举报申请后，置之不理或简单当成信访处理，导致案件败诉。第三，拖延、逾期履行。乱作为现象依然普遍。主要表现形式有：一方面，超越职权。最为典型的就是《江苏省经济开发区管理条例》只规定了开发区管委会享有十项管理职权，且主体为经国务院批准的国家级开发区，但实践中既存在未经批准的开发区行使行政管理职权问题，也存在经批准的开发区超出管理权限作为问题。行政机关越权实施行政强制行为较为普遍。另一方面，滥用职权。部分地方和部门为了创收，存在乱罚款、乱收费，部分执法人员为了私利乱执法等。

程序意识薄弱。2015年1月6日，江苏省政府颁发《江苏省行政程序规定》，对全省范围内重大行政决策、行政执法、行政指导、行政合同、行政调解等行为的程序做出了统一规定。总体而言，程序违法的情况有了一定转变，但在行政强制、重大决策程序的执行，以及土地征收、房屋拆迁、政府信息公开等领域程序违法现象还较严重。2014年，行政机关因程序违法被判决败诉89件，占败诉案件总数的16.57%。2015年，行政机关因程序违法被复议纠错119件，占纠错案件总数的23.56%。主要表现在：一是不遵守法定程序。如土地征收领域，老百姓对省政府的征收批文不服申请行政复议，在被复议纠错的案件中，一半以上为程序违法。有的是征地前的告知确认程序不到位，侵犯被征地农民的知情权，有的是征地补偿程序不到位，即实施强制征地行为，违反先补偿后征地的原则。二是程序缺失。如有些行政机关实施行政强制执行前未依法履行催告程序，一些地方对违法建筑未进行查处认定即直接实施强制拆除。还如按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》规定，地、市级工商局收到消费者的投诉举报后，应当将投诉分送有权处理的工商行政管理部门处理，同时告知消费者分送情况。但个别工商机关接到投诉举报后，没有告知消费者投诉的分送情况，导致被确认违法等。三是未依法保障相对人的参与权、救济权。许多行政机关在做出对相对人权利义务产生重大影响的行政行为前未依法告知相对人享有陈述申辩权、听证权，做出后也未依法告知相对人救济权。四是违反法定期限。许多行政机关做出具体行政行为超出法律规定的期限。如《政府信息公开条例》规定，行政机关收到政府信息公开申请后15个工作日应当做出答复，特殊情况延长不得超过30个工作日。但实践中，行政机关超期答复或不答复的情况时常发生。2015年，因政府信息超期答复被复议确认违法案件6件。

法律适用水平不够。由于法律适用错误导致行政诉讼案件败诉占有相当比重。2014年，行政机关因法律适用错误而被判决败诉的案件74件，占败诉案件总数的13.78%；2015年82件，占总数的8.62%。在行政复议案件办理中，因法律适用错误而被复议机关纠错的案件也普遍存在，如某县土地部门做出的《国有土地使用权收回决定》援引已失效的地方性法规作为法律依据；某区在拆除违法建筑专项活动中向申请人发出《自行拆除违法建筑告知书》，认为申请人的建筑“未取得合法手续，违反有关法律法规”，但不具体释明违反哪一部法律的哪一个条款，而被复议机关认定法律适用不明确，确认该行政行为违法。

政府决策与实践脱节。决策权是行政权的中心，实现行政决策的科学化、民主化、法治化是法治政府建设的核心环节。从江苏省败诉案件看，行政决策与实践脱节是引发行政纠纷及行政行为败诉的一个重要原因。一方面，一些行政决策本身不符合广大公众的利益，有些是面子工程，有些甚至是为了个人私利，而得不到群众的拥护。江苏省政府近三年直接办理的行政复议案件中有1/3案件为群体性案件，一些案件甚至引发整个村子几百户老百姓集体申请行政复议，说明决策没有得到绝对多数群众的认可。另一方面，在道路建设、环境整治、违章拆除、保障房建设等领域，其政策本身对老百姓有益，但由于政府决策事先的宣传征求意见不够，或者执行过于急躁，而导致公众的不满或不信任，从而引发争议。

依法化解社会矛盾能力不够。一方面，法治在矛盾化解中作用发挥不充分。相当一部分行政争议的处理仍然游离于法定渠道之外，一些案件在处理时只强调维稳、摆平事态，严重削弱了法定机制在矛盾纠纷解决中的主渠道作用。另一方面，依法化解社会矛盾的力量不适应当前需要。如基层行政复议人少案多矛盾长期存在。许多地方达不到《行政复议法》规定“行政复议两人以上办案”的要求。据统计，全省目前县级政府法制机构单独设置的只有31家，其余为合署办公或挂牌。全省专职复议人员626人，其中，县级政府只有117人，平均每家1人，34家没有专职复议人员。机构人员的问题严重掣肘了行政复议功能的发挥。

产生以上问题的主要原因有以下几方面：

相当一部分基层领导法律意识淡薄，没有形成法治思维。从政府角度来说，部分政府官员没有形成法律意识、法治思维，官本位、特权思想严重，对民众基本权利的诉求缺乏足够尊重和重视，同时又乐于行使手中的权力。契约精神缺乏，在土地、规划等与民生密切相关的领域，依然朝令夕改、随意用权。做决定不依据法律而是领导批示，遇到问题不是找法律，而是习惯使用行政权力，简单粗暴。

奖惩机制作用缺失，起不到引领和警示效果。许多地方和部门至今尚未建立有效的行政执法奖惩制度，干多干少一个样，干好干坏一个样，干对干错一个样，直接影响执法人员的工作积极性和责任心，导致懒政庸政，能不做则不做，甚至有部分行政机关因为害怕被诉或者被复议而放弃监管职责，无原则地改变行政行为换取当事人的“满意”撤诉，“懒得管，害怕管”的心态极其明显。即使有奖惩制度，但未实际执行，流于形式，以至于行政复议、诉讼产生屡败屡诉、屡诉屡败的情形，严重影响行政执法的权威性和执行力。

一线执法人员水平不适应法治政府建设的要求。第一，基层执法力量不足。县、乡两级行政执法机关承担了大部分的行政执法任务，但由于基层执法任务重、福利偏低等原因，人员流向选择机关工作，不愿意下基层，导致一线执法人员偏紧。第二，专业人才紧缺。随着经济社会的发展，行政执法也早已由过去粗犷式执法转向精细化执法，食品安全、环境资源、规划建设等领域都要求专业型执法人员，但目前专业型执法人员紧缺，现有的选拔机制也无法满足专业人才的引进。第三，执法方式简单粗暴，执法动机不正确。行政执法的目的应当是通过对违法行为的查处，规范经济社会管理秩序，实现全社会的公平公正。但从败诉案件看，选择性执法、钓鱼式执法，甚至暴力执法时有存在，不仅不能有效实现执法的目的，甚至会造成矛盾升级，影响政府形象。

行政决策程序执行不到位。一是将重大决策当成一般决策，拒绝履行决策程序。二是对涉及相对人权利义务的决策不执行公众参与程序，即使有公众参与也是走过场，拒绝听取相对人意见。三是专家论证、风险评估流于形式，听证会变为通气会。四是合法性审查缺失。基层政府由于政府法制力量薄弱，部分地方政府法律顾问制度尚未建立，合法性审查工作无法正常开展。

多元化矛盾纠纷解决机制衔接不顺畅。十八届三中全会明确提出要建立包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等机制相互衔接、相互协调的“多元化社会矛盾纠纷解决机制”。目前，江苏各项制度已基本建立，但缺乏有效衔接，尚未形成完善的体系，影响了矛盾化解的效率。

三、提高江苏法治政府建设水平

持续开展领导干部法治意识的培育。重点是提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。要严格执行“领导干部任职前法律考试”、“向宪法宣誓就职”、“年终述职述廉述法”三项制度。对法律知识不过关的不予任职或暂缓任职。要宣誓忠于宪法，并自觉维护宪法权威，保证宪法实施。要彻底摒弃人治思想和长官意识，决不搞以言代法、以权压法，对非法干预正常的执法活动、案件办理的行为要坚决予以查处。

加强政府工作人员特别是一线执法人员的法治意识培养。各地政府要承担起本地区执法人员法律教育的第一责任，制定系统的培训计划，以提升法律适用能力为重点，科学设定培训内容，注重培训实效。省政府法制部门要注意搜集研究行政执法典型案例，并组织执法人员学习讨论，统一执法标准、执法尺度。各执法部门要建立机制支持鼓励执法人员对法律知识的学习，为学法活动提供便利。

加强制度建设，确保法制统一。法律的滞后性是产生行政争议的一个重要原因，实现法治政府目标，首先要建立优良的依法行政制度体系。第一，加强重点领域立法。要加快保障和改善民生、强化生态环境保护、创新社会治理、保障民主政治权利等领域立法，从制度层面体现法律的公平正义。第二，建立法律适时修订制度。各部门对一些过时和与上位法或改革相冲突的地方性法规、规章要及时提出修改意见，各级人大及法制部门要及时审核修订，确保重大改革于法有据，从源头减少行政争议的发生。第三，全面清理规范性文件。规范性文件是行政机关履行职能的重要手段，也是对公众权益产生影响的重要措施。但江苏长期以来一直未能对规范性文件进行系统清理，既导致规范性文件自身混乱，也导致规范性文件适用混乱。因此，要根据《法治政府建设实施纲要》要求，抓紧开展规范性文件清理工作，各级政府及部门要组织精干力量，系统对本地区本部门的规范性文件进行清理，并向社会公布清理结果，特别是对清理后继续有效和废止失效的规范性文件目录主动向社会公布。

严格执行重大决策程序，确保决策科学、合理。确定重大决策的范围。推行重大决策清单制度，各级政府及部门年初要确定全年重大决策事项并公布，且不得随意增减。严格执行重大决策程序。行政机关做出重大决策要严格按照行政程序规定，履行“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”的程序，切忌走过场。要通过公开听证、网上信箱、实地走访等形式，真实听取公众和专家的意见建议，对公众反映较多的意见要及时反馈，不采纳的要说明理由。推行文化教育、医疗卫生、社会保障、公用事业、征地拆迁等重大民生决策事项民意调查制度。有序引入社会组织和专业机构对行政决策的风险评估，客观公正地评估风险。要按照中共中央办公厅《意见》全面实行政府法律顾问和公职律师制度，并真正发挥其作用，对法律顾问意见除非正当理由要予以采纳。决策公开透明。涉及公众重大权益的决策，除涉密事项，决策前要将决策内容向社会公开，决策过程要规范透明，决策结果及时向社会发布，方便群众监督。严格决策责任追究。完善细化并切实落实重大决策责任追究制度，实施重大决策后评估，由第三方对决策实施效果、社会影响客观评价。对违反法律规定或决策程序并造成较大损失的决策要严肃追究决策者及相关人员的法律责任。

以规范基层行政执法为重点，切实提升行政执法水平。第一，以实施相对集中行政处罚权、行政许可权的综合执法体制改革为载体，大力推进行政执法职能和行政执法力量同步下移。省级部门原则上不设立独立的执法队伍，市、县要深入推进综合执法，减少执法队伍，认真总结常熟镇域相对集中行政处罚权的试点经验，有步骤地向乡镇、街道延伸，加大对镇、街综合执法保障力度。按照中央编办、国务院法制办《关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》，积极争取试点，省编办、省法制办认真总结试点经验，及时研究解决试点问题，出台指导意见。第二，严格行政执法程序。行政执法除履行国家规定的执法程序外，要严格执行《江苏省行政程序规定》中的执法程序。细化、量化行政执法自由裁量权，全面推行行政裁量基准制度。第三，加强行政执法保障。严格执行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，从事行政执法活动一律领取统一的行政执法证件，持证执法。初次领证人员或换证人员一律参加执法资格考试，考试未通过不得发证。改善行政执法条件，特别是加强基层执法经费、执法车辆及合理执法设备的保障。严禁任何人、任何形式对执法活动干预，严禁下达执法指标或将执法行为与部门利益或个人奖金挂钩。建立统一的行政执法信息平台，实现执法信息资源共享，增强执法合力。第四，全面落实行政执法责任制。强化执法监督和过错责任追究，完善以行政首长为重点的行政问责制度。实施行政执法绩效考核制度，考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。

注重运用法律途径化解争议，构建合理的行政纠纷解决机制。充分运用复议、诉讼等法律手段来解决各类行政争议。在此基础上，实现各层次纠纷解决机制的合理协调与衔接，形成一个功能互补的纠纷解决系统。充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。改革行政复议体制，县级以上政府全面建立行政复议委员会，条件成熟的地方实行相对集中行政复议权，有效整合复议资源。健全行政复议审理机制，大力推行行政复议听证方式审理案件，加大证据质证力度，保持和司法审判同一标准。推进行政复议规范化建设，规范行政复议案件受理、审理、决定和宣传、培训、统计、档案管理等各项基础工作，落实行政复议经费和办案人员、场所、条件等各项保障措施。2018年底前，全省行政复议规范达标率100%。加强和改进行政应诉工作。全面落实《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》，明确各行政机关的应诉责任，加强行政应诉队伍建设，严格执行行政机关负责人出庭应诉制度，积极履行人民法院生效判决。规范行政应诉程序，制定行政应诉工作规则。规范信访秩序。把信访纳入法治化轨道，引导群众正确履行公民权利和义务，以理性合法的形式表达利益诉求，对信访活动中的违法行为要依法处理。要提高依法解决问题的能力，坚持依法按政策办事，不能突破法律法规和政策规定，不能为求得一时一事的解决而引起攀比和新的矛盾。严格实行诉访分离，对依法应当通过复议、诉讼等法定途径解决的事项引导群众通过法定途径解决，完善涉诉涉法依法终结制度。

（作者系江苏省人民政府法制办副主任）

责任编辑：戴群英