完善党内法规制度 夯实依规治党根基

顾俊

党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，既是建设社会主义法治国家的有力保障，又是管党治党的重要依据。江苏省第十三次党代会明确提出：“要突出务实管用，坚持一手抓制度完善、一手抓制度执行，真正用制度管人管权管事，使思想建党和制度治党相互贯通、相互促进，形成最大合力。”这是贯彻习近平总书记关于依规治党重要论述的重大举措，是推进全面从严治党的重大部署，为江苏省党内法规工作开创新局面指明了方向，勾画了蓝图。

深入学习贯彻习近平总书记关于全面从严治党、依规治党的重要思想，牢牢把握党内法规工作正确方向

党的十八大以来，习近平总书记从管党治党、执政兴国的战略高度，对新形势下全面从严治党、依规治党提出了一系列重要思想和论述，深刻回答了新形势下党内法规制度建设的一系列重大理论和现实问题，为我们在新的历史条件下加强党内法规制度建设提供了科学指南和基本遵循。我们一定要结合实际，深刻理解、准确把握、自觉践行，切实把习近平总书记重要讲话精神转化为推动工作的强大动力。一是深刻理解习近平总书记指出的“法规制度带有根本性、全局性、稳定性，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”这个重要论述，充分认识加强党内法规制度建设的重要意义，切实增强做好党内法规工作的自觉性和坚定性。二是深刻理解习近平总书记指出的“要构建以党章为根本、若干党内法规为支撑的党内法规制度体系”的重要思想，准确把握党内法规制度建设的总体目标，本着于法周延、于事有效的原则，坚持宏观思考、总体规划，注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。三是深刻理解习近平总书记指出的“法规制度不在多、而在精”、“确保每项法规制度都立得住、行得通、管得了”的内涵要求，坚持精细化立制，把握问题导向，把实体性规范与程序性规范、原则要求与细化量化、约束性规定与惩戒性规定有机结合起来，切实提高党内法规制定质量。四是深刻理解习近平总书记指出的“加大党内法规制度执行力度，坚决防止破窗效应”的明确要求，加强宣传教育，坚持以上率下，强化监督检查，做到制度出台一个就执行好一个，防止制度成为“稻草人”、“橡皮泥”。我们要按照中央要求和省委部署，进一步增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，切实把习近平总书记关于全面从严治党、依规治党的重要思想和论述贯彻落实到党内法规工作全过程和各方面，确保党内法规制度建设始终沿着正确方向前进。

全面贯彻《党内法规制定条例》，不断提高党内法规制定质量

党内法规工作是由计划规划、草案起草、合法性审核、审议批准、公开发布、备案审查、实施后评估、法规解释、定期清理等环节组成的一个完善程序链条。党的十八大以来，省委立足党的建设五位一体总体布局，注重把党内法规制度建设和党的建设制度改革有机衔接起来，坚持立改废释多管齐下，加快完善内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度，按照统筹不同领域、不同层级、不同功能的党内法规制度建设的要求，制定出台了改进作风十项规定、落实从严管理干部“五个要”的《若干规定》，出台强化干部管理严防“带病提拔”五项规定、厉行节约反对浪费规定、落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任有关规定等40部党内法规、203件规范性文件，各市委和省委各部门制定党内规范性文件超过2600件，有力促进了党的建设制度化规范化。下一步，一要坚持统筹谋划，增强制定工作计划性。编制五年规划和年度计划，是加强统筹谋划、推进党内法规制度科学性系统性的重要途径。按照中央办公厅部署安排，江苏省委办公厅将着手做好研究编制省委党内法规和重要规范性文件制定工作五年规划纲要（2018～2022年）的前期准备工作，并将启动我省党内法规制度年度计划编制工作，对省委党内法规和规范性文件制定工作做出年度统筹安排。二要进一步提升起草工作水平。坚持问题导向，紧紧围绕解决实际问题，设计务实管用的制度安排，真正做到内容翔实、程序严密、责任明确，针对性、指导性、操作性强，能够立得住、行得通、效果好。深入调查研究，总结实践中的好做法好经验，及时上升为制度规定。广泛征求意见，创新方式方法，根据法规制度内容，充分征求党员干部和广大群众意见建议，最大限度凝聚社会共识。坚持协商一致原则，对于文件中规定的原则规则、制度安排、政策措施以及涉及多个部门和单位职责范围的事项，必须加强协商，达成一致意见。切实改进文风，努力做到简洁凝练、准确规范。三要加大合法性审查工作力度。认真执行《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》，推动各级党委科学设置审查程序，明确合法性审查介入节点，严格按照中央有关规定，把合法性审查置于草案形成之后提交审议批准之前，并且要保证足够审查时间。严格审查标准，切实把好政治政策关、法律法规关、文风文字关。既审查党内法规制度的合法性，包括主体、权限、内容、程序等是否合法，又审查法规制度的合理性，包括党内法规制度的必要性、可行性、适当性、协调性等。强化审查结论应用，对审查机构做出的审查通过、不予通过、退回补充修改、建议暂缓制定等结论，给予高度重视、充分尊重，该修改的及时修改完善，不合法合规的坚决不能上会或批准，防止法规制度“带病出台”。

有序推进备案工作，及时纠正党委文件违法违规问题

坚持对上备案和下备一级两手抓，创新方法举措，完善工作机制，向中央备案常态开展，下备一级逐步推进。一方面，认真执行中央《备案规定》，做到应备尽备、报备及时。2012年报备工作开展以来，江苏省委和省委办公厅出台的党内法规和规范性文件向中央报备243件。另一方面，积极抓好下备一级工作，严格备案审查，定期通报备案情况，将报备率、及时率、规范率纳入法治江苏建设指标体系，纳入省级机关绩效考核指标体系，建立备案审查衔接联动机制，发现纠正存在问题，备案纠错功能得到有效发挥。2014年至2015年，各市各部门应向省委报送备案1629件，实报1597件，报备率为98%，及时率为73.2%，合法合规率为96.7%，省委办公厅纠正提醒存在违法违规问题的文件79件。13个设区市下备一级工作全面启动，部分县（市、区）备案工作已延伸至乡镇一级。下一步，坚持把备案审查作为提高法规制度质量的重要抓手，按照有备必审、有错必纠原则，在“严”字上下功夫，以严谨的态度审查，以严格的精神纠错，该纠正的绝不手软。健全备案审查工作机制，借鉴中办审查做法，认真落实备案审查衔接联动工作机制，加大与人大法工委备案审查机构、政府法制机构协作配合力度，充分调动职能部门工作优势，切实提高备案审查工作水平。加强备案通报工作，在开展定期通报的同时，针对备案中的突出问题或反复出现的问题开展定向通报。

认真抓好集中清理工作，有力维护党内制度的协调统一

按照中央统一部署，江苏省自2012年10月开始，历时两年多，连续开展两轮清理工作，对新中国成立以来到2012年6月出台的省委文件进行全面筛查，对梳理出的1020件党内法规和规范性文件进行了集中处理，废止395件、宣布失效188件、继续有效437件，其中36件需要修改。在开展省级清理的同时，13个设区市也相继开展清理工作，2016年年底前绝大部分市可以完成清理任务。部分设区市坚持上下联动，强化工作指导，加强督促检查，推动所辖县（市、区）开展清理工作。通过集中清理，摸清了我省党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的问题，有力维护了党内法规制度统一性和权威性。下一步，要积极推进清理工作制度化、常态化，健全完善即时清理机制，把即时清理作为制定文件的必经程序，制定文件时必须考虑即时清理的问题，对规范同一事项的原有文件进行清理。

着力加强能力建设，进一步夯实党内法规工作基础

把加强能力建设作为提高党内法规工作水平的关键举措，明确工作要求，落实具体举措，全面提升党内法规工作水平。健全工作机构，加大协调推进力度，全省所有设区市党委成立专门法规工作机构，有条件的县（市、区）成立法规科。完善工作机制，坚持边实践边探索、边总结边提高，建立党内法规工作各项规章制度，把党内法规工作的原则、标准和要求，转化为具体可操作的工作规范。按照中办提出的政治坚定、业务精通、素质过硬、作风优良的标准，落实《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》有关人员配备要求，充实专门力量，重点引进法律、党建方面的优秀人才。注重借助外脑，建立省委党内法规专家库，根据中央要求设立省委法律顾问团，充分发挥专家学者作用。积极开展党内法规工作业务培训，提高党内法规队伍整体素质。

坚持综合施策，提高党内法规制度执行力。党内法规制度的生命力在于有效执行和落实。要加强宣传教育，做到宣传引导到位、教育培训到位、理解把握到位，切实强化党员干部对党内法规制度的认同感，做到内化于心、外化于行，增强执行党内法规制度的行动自觉。要坚持以上率下，抓住领导干部这个“关键少数”，把党内法规制度执行情况纳入领导干部述职述廉的内容，促进领导干部带头执行制度，维护党内法规权威。要强化检查监督，综合发挥党内监督、群众监督和舆论监督的作用，定期对落实党内法规制度的情况进行检查分析，及时发现和纠正执行法规制度中的问题和偏差，用监督制度的刚性保障党内法规制度落实。要加强执纪问责，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，对执行不力、执行打折扣、搞变通执行的坚决追究相关责任，切实维护党规党纪的严肃性，确保各项制度规定成为必须遵守的硬约束。

（作者系中共江苏省委办公厅副主任）

责任编辑：张功杭