“镀金时代”美国政治腐败及反腐败的论述

郑 秀 才

(鲁东大学 历史文化学院，山东 烟台 264025)



“镀金时代”美国政治腐败及反腐败的论述

郑 秀 才

(鲁东大学 历史文化学院，山东 烟台 264025)

“镀金时代”是美国政治腐败最严重的时期。这一时期的政治腐败集中表现于联邦政府和城市腐败这两点上。当时腐败之所以如此严重与这一时期国会与总统之间权利失衡，工业化、城市化导致寻租空间增大以及公民政治意识的淡薄息息相关。为解决政治腐败问题，联邦政府实行了文官制度改革；州和地方政府为了实现以民制权，改革了选举制度，实行创制权、复决权和罢免权。

美国；镀金时代；政治腐败；城市腐败；文官制度

根据透明国际的报告，2015年美国的清廉指数为76，全球排名第16，应该算是全球最清廉国家之一了。据此报告，当今美国并不存在严重的腐败问题，但是在美国历史上曾经存在一个政治腐败高发期，这一时期又被马克·吐温戏讽为“镀金时代”。这一时代指从内战结束到1900年这一阶段。关于什么是腐败，由于学者研究的角度不同也就对腐败给出了不同的解释。本文所讲的政治腐败,是指政府职员以公共权力为资本，违反法律或道德，背离公共利益目标，为个人或小集团谋取物质或非物质利益。虽然政治腐败不论在何时、何国都存在，但是政治腐败的发生及其特征往往由于不同的国家、不同历史阶段而呈现出不同。“镀金时代”美国社会创造了巨大的财富，然而财富的背后也滋生了大量贪污腐败活动。从联邦政府到地方市镇政府腐败已成为一种普遍现象，甚至法院也是如此。

一、腐败乱象

19世纪后半叶美国经过南北战争扫清了资本主义发展的障碍，在经历了工业化、城市化的洗礼之后，美国实现了由农业国向工业国的转变。虽然“镀金时代”美国经济实现了质的飞跃，然而这一时期美国社会也经历了有史以来最严重的政治腐败。而这一时期的政治腐败又集中表现在联邦政府的腐败和城市腐败这两方面。

镀金时代美国政治腐败源于政党对政府的操控，具体表现就是“政党分赃制”。分赃制在美国由来已久，从有政府起就有政党分肥的迹象[1]151。杰克逊总统时期分赃制成为了一种正式的政治制度，杰克逊是第一个公开倡导官职轮流、政党分肥的总统。杰克逊总统公开倡导官职轮流是有一定缘由与进步意义的，因为在杰克逊之前官职往往由上层社会垄断，一般平民无法染指。平民出身的杰克逊为打破这种局面，才倡导官职轮流制。只是杰克逊没有想到随着时间的推移官职轮流制竟演变成了政党分赃制，并为以后政党发展带来如此严重的后果。政党分赃制的基本要求是政党忠诚。在这种制度下官员任命往往看中的是候选人对政党的忠诚度，而不是他们的才干和品格。在该制度下官职成为政党奖励其忠诚党员的奖品，随着时间的发展政党分赃制的积弊日深。政党分赃制发展到“镀金时代”带来的最严重的后果就是政治腐败。尤其在格兰特总统任期内，政治腐败成了该政府特有的东西[2]15。格兰特任职期间任人唯亲，内阁中与其沾亲带故的就有几十人。他选任的三位财政部长，一任不合法，一任是贪污犯，一任是行贿受贿能手。他的私人秘书奥维尔·E·巴布科克被牵扯到偷税漏税、贪污公款达数百万美元的“威士忌集团案”中，最后竟然能够逍遥法外。

这一时期不只是联邦政府这一级出现严重的政治腐败，城市政治腐败同样令人触目惊心。美国宪法在建国伊始就把建立和监督地方政府的权力授予州政府,联邦政府不能直接干涉州内纯地方性事务。“镀金时代”联邦政府奉行自由放任的政策，对城市事务更是疏于过问。结果造成城市事务落入“城市老板”之手。这些人都是些职业政客，平日浪迹于街头巷尾，熟悉城市事务。他们结党营私，以投靠某一政党来获得官职与晋升，通过操纵党派之间的竞选、恩赐官职、安插亲信，构成党派机器把持市政。“他们大都是流氓，抢劫城市的财富，像买卖铁路股票一样买卖选票”[3]776。“城市老板”通过操纵市议会，明目张胆地出售特许权和承包合同，肆行房地产投机和共用事业股票投机。如臭名昭著的纽约市“城市老板”特威德·M·威廉。特威德通过伪造选民名册、谎报选举结果等不正当手段千方百计的将其同伙拉入市政部门。他还通过虚报账目，变相贪污市政资金。他的手下更是各个善于勒索贿赂，只要某家企业或商人向他们奉送一笔可观的酬金，就可得到市政房地产交易的情报，甚至获得开设赌场或妓院的特权。特威德不是城市老板中的一个特例，“镀金时代”这种臭名远扬的“城市老板”比比皆是。安德鲁·D·怀特1890年曾批评美国城市政府是“基督教国家中最糟糕的城市政府，它们都极为糜费、低能和腐败，少有例外”[4]176。

二、政治腐败多发的原因

政治腐败问题是全世界普遍存在的现象，这一问题很早就已引起学者的注意，并且很多学者都对此问题做了深入研究。对于腐败屡屡爆发的原因，学者基本上已达成共识，认为腐败与人性的贪婪，利益与权力的诱惑密不可分。然而具体到某个国家的某一时段来说，腐败问题又与当时该国的经济、政治及社会思潮的发展具有千丝万缕的关系。以此来看“镀金时代”的美国，政治制度上，国会权力高于总统，导致政府首脑无法有效遏制下级官员的腐败；经济上，工业化、城市化的迅速发展使美国政府职能扩张，寻租空间加大；社会思想上，无论是老居民还是新移民，都把更多的经历放在了对财富的追求上了，对政治表现冷漠。

(一)国会权力至上，行政权力式微

20世纪之前，美国大多数总统在任内都沦为国会制定法律的执行者。因为在这段时期内，国会被看做是“美国的传统权威，被认为是民族政治的基石，而行政部门被认为是专制主义”[5]39。基于这种认识宪法将立法权和其它广泛的权力授予了国会。内战时林肯总统的权力曾一度凌驾于国会之上，但是林肯遇刺之后国会又马上掌握了大多数联邦政策的决策权。国会千方百计排斥行政部门，从官员任免到政策制订，无一不凌驾于总统之上。不仅如此这一时期的大多数总统也甘心让权，甘愿做国会命令的执行者。格兰特总统就曾表，“决策是国会的事情，国会立法，而总统只管执行”[6]286。从格兰特总统一直到麦金利总统，行政首脑的权力和影响一直萎靡不振。很多时候总统都处在一种尴尬的境地，在制定年度预算时他们没有发言权，当他们想发挥一下行政首脑的作用时却又受到政党和经费的掣肘。“在整整一代人中，国会至高无上和总统唯命是从，仍为通例。”[7]107然而国会虽然整体上拥有很大权力，但在结构上国会是由多个分散的权力中心构成。“镀金时代”的国会本身就是各种地方利益团体和党魁势力的组合体。在党魁制度下产生的国会议员，大多是地方势力的代表。他们既没有全局观念，又缺乏必要的政治素质。在讨论全国性问题时，大多数议员操纵他们的党魁俯首听命，或者根本不负责任，随意表决。更有甚者，国会议员为了垄断资本的利益，收受贿赂，为垄断资本家谋取私利。 由于国会权力的分散、强势行政领导人的缺位，导致这一时期未能形成一个强有力的政治权威。政治权威的缺失造成这一时期联邦政府结构失调、行政管理涣散，最终无法对官员的政治腐败形成有效遏制。这一时期不仅联邦政府权力式微，城市政府同样如此。“镀金时代”的城市政府大多实行权力分散的弱市长——议会制。议会把持了所有大权，市长连任免官员的权力也没有。这使他对其下属官员缺乏约束力，造成城市腐败比之联邦政府有过之而无不及。

(二)行政机构的扩张，寻租空间的增加

“镀金时代”也是美国迅速城市化的时代。1800年美国“八千人以上的城市只有六座；到1890年增加到四百四十八座，其中二十六座城市人口均超过十万”[7]67。1900年美国“人口为75，996，575，其中城市人口为30，583，411，占40%”[1]178。城市化迅速发展的同时也对政府职责产生了新的需求。城市化的发展带来对基础设施和社会公共事业的需求，交通运输的发展引致人们对大型运输企业进行监管的呼吁，

2016年第5期 郑秀才：“镀金时代”美国政治腐败及反腐败的论述

工人与企业主之间的劳资纠纷需要政府去调解。总之“镀金时代”，在社会的各个领域内都可以听到民众要求政府加强管制的呼声。最终结果就是政府职能部门的增加。以纽约州为例，“1882年它为了进行管理收费成立了铁路委员会，同年又成立了劳工统计局，1886年成立调解仲裁委员会和工厂检查委员会，1890年成立矿井检查委员会，1892年到1895年则成立了血汗工厂和面包工厂检查委员会”[8]198。政府职能部门的增加，导致政府文官职员增加(表1)。从中可以看出从1861年至1901年美国文职人员增加了4倍多。政府职能增加意味着政府对社会经济生活干预加强，也意味着政府掌握的公共资金、采购合同、各种公共工程、公用事业建设合同日益增多。一方面为公职人员创造了大量以权谋私的机会；另一方面为了得到这些合同，投资者不惜重金贿赂政府官员。于是以权钱交易为特点的寻租活动泛滥成灾。“镀金时代”财富所有者用金钱收买和腐蚀官员，用金钱操纵政客，使得政府机器变成他们攫取财富的工具。总之，“镀金时代”产生的巨大财富成为了政府官员腐败的沃土。

表1 镀金时代美国联邦政府文职官员人数

数据来源：U. S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United Stales, 1789-1945, Washington, D. C, 1949.p.294.

(三)公众政治意识淡薄

经过内战美国扫清了阻碍资本主义发展的绊脚石，工业化、城市化在美国迅速展开。社会经济的巨大发展也为美国民众提供了许多新的发展机遇。“镀金时代”自由放任主义与社会达尔文主义思想最活跃时期，在这种思想的鼓舞下从大企业主到普通小商人、从农民到工人，他们都沉迷于追寻属于自己的那一块“最后的边疆”。社会达尔文主义将腐败现象看做社会不可避免的问题，所以政府无需对腐败采取特别措施。受此思想影响这一时期企业主“关心的只是利润，追求的只是时髦的享乐方式，他们不在乎社会的整体利益”[9]50。而普通民众“为了获取、占有、享受自由和机遇，他们可以出卖灵魂”[3]776。因此“镀金时代”在美国社会内部到处充斥着一种金钱至上的思潮，以至于人们除了关心口袋里的金钱之外，对其他一切事物都表现出一种超乎寻常的冷漠包括政治。对物质、金钱的追逐致使这一时期民众对政治的参与和监督都降到了历史最低点。

镀金时代政治腐败高发还与移民对官员腐败的放纵有关。内战后的40年，有1400多万移民涌入美国[10]153，这些移民大多数最终选择留在城市。由于刚刚踏入美国他们举目无亲、无依无靠，面对新的生活方式，他们的内心既充满这期盼又夹杂着丝丝恐惧。“城市老板”利用新移民急于寻找住所和工作的需求，通过为新移民找寻住处、办理简化快捷的归化手续、提供工作机会等，在移民中树立了为民服务的形象，通过这些小恩小惠来拉拢新移民。同时很多城市老板自身就是移民或其后裔，出身卑微，与移民有千丝万缕的联系。这一特定身份，使移民对他们抱有很大幻想。这些新移民刚到美国对美国政党政治不甚了解，出于对城市老板恩惠的回报，在市政选举时往往支持城市老板，而很少考虑他们的个人品质和政治意图。“凭借移民的选票与支持，这些城市老板麾下的帮派势力得以跻身于市或州一级政府，进而结党营私，把持市政大权。”[10]306

三、联邦政府治理腐败的措施

面对镀金时代如此严重的政治腐败，联邦政府和州政府都开始着手治理腐败问题。联邦政府主要是通过文官制度改革提高政府工作人员的素质。为此1883年联邦政府颁布了《彭德尔顿法》，该法标志着文官制度改革的正式开始。州或市政府主要是通过以民制权，加强公民对政府的监督，从而抑制腐败的发生。具体措施有改革选举制度，实行创制权、复决权和罢免权等。

(一)文官制度改革

政党分赃制导致政府用人任人唯亲，一些真正有才能的人被排除在政府之外，结果影响了政府行政效率和国家机器的高效运转。政党分赃制的这种弊端早在内战前就已引致民众的怨声载道。19世纪50年代一些有识之士开始寻求改革文官制度，1851年众议院的一些议员建议通过分级考试来选拔政府雇员。在50年代联邦政府效仿英国文官制度，先后通过两个法案，提出政府雇员的选拔需经过考试。但由于这两个法案内容过于简单，法案的实行又流于形式，最终法案没能坚持下去。到19世纪60年代，文官制度改革领袖托马斯·詹克斯多次在国会提出改革文官制度的议案。议案的核心内容是：以公开的竞争性的考试的方法做为选拔文官的基本方式；设立一个管理委员会来专门负责文官考试，委员会的3名成员由总统提名经参议院批准而任命，委员会的主要任务是制定文官考试的细则。詹克斯认为“如果采用这种新制度，现有文官数目可以减少三分之一，而政府工作效率则可提高一半，由此既可减轻税收，又可使国会议员和行政官员摆脱求职者的纠缠”。[11]28遗憾的是詹克斯的议案未能成为法律，但是该议案历史作用却是不可忽视的。1882年标志着美国文官制度正式建立的《彭德尔顿法》，就是以詹克斯议案为蓝本而制定的。

19世纪70年代文官制度改革依然是联邦政府、国会的重要的讨论议题。但是70年代文官制度除了在某些细微之处取得些许进展之外，并未取得什么重大突破。1881年加菲尔德总统被一名求职未遂者刺杀身亡，这一事件使政党分赃制的弊端暴露得更加触目惊心，也进一步激发了文官制度改革的浪潮。1883年《彭德尔顿法》的问世，标志着美国政府真正着手革除政党分赃制这一毒瘤。该法的主要内容包括：第一，在原有的分类规则基础上, 对文官分类作了更明确的规定；规定文官不得进行政治性捐款和参与任何政治活动。第二，确定了举行公开竞争性考试，择优录取的原则。第三，成立一个由3人组成的文官委员会，协助总统制订有关文官制度的规则。3名委员不得来自同一党派，并由总统提名经参议院批准而任命。

《彭德尔顿法》的通过促进了“功绩制”的发展，使文官队伍的成分发生了重大变化,也缓解了由来已久的政治腐败问题。但该法作为一项联邦立法，“仅适用于联邦政府文官和各大城市海关与邮局职员，对州以下各级政府文官并无效力，因而地方上分脏制盛行的时间更长”。[1]170因此要想真正清除因政党分赃制而导致的政治腐败，美国人民依然是任重而道远。

(二) 以民制权

在文官制度的改革进程中一批中产阶级改革者也发挥巨大的作用。如1881年创立的全国文官制度改革联盟，该联盟提倡的首要目标既是“对城市雇佣人员实行用人唯才的功绩制度”[7]80。不仅如此这些改革者还积极推动州或地方政府的改革，为了消除政党政治引致的政治腐败，尤其是消除城市老板对市政的控制。一些改革者开始呼吁改革选举制度，建立直接预选制度，实施创制权、复决权和罢免权。19世纪末期进步主义运动兴起，进步主义运动的领袖们发动人民为建立直接预选制而斗争。进步派认为以往的代议制制度为党魁永远占据统治地位提供便利，而在直接预选制下候选官员只有在通过规定数量选民的认可的前提下，才能参加正式选举。这就削弱了党魁在选举中的作用，“通过建立由选民直接提名候选人的制度，选民将较易而党魁则较难控制政党”。[12]294在直接预选制下选举出的官员更能代表民意，更能体现公众对政府的监督权利。威斯康星州在1901年制定了美国第一部州内预选的法律，之后其他各州纷纷仿照该州颁布了了类似的预选法律。

从19世纪末期开始，一些州政府为使公民更多的参与政府决策过程，开始实行创制权、复决权和罢免权。创制权实际上就是扩大一般公民对立法权的分享，只要公民达到规定的最低人数时就有权提出议案和主张，交由立法机关审议，经多数选民通过后即可付诸实施。这使得选民可以直接参与政府决策。复决权则是宪法、法令及城市特许状的颁布与修改，需经过一定数量选民的正式投票来表决。 只有通过选民投票表决通过的法令才是有效的，也只有这种方式下产生的法律才能更符合民众的利益与意愿。这是选民对政府决策监督、制约的方式，是对政府决策的被动参与。1898年南达科州率先试行创制权和复决权。罢免权即一旦官员出现贪污腐化的不良作风，违背民意，公民就有权将其罢免。罢免权在1903年的洛杉矶首先实行。通过这些改革提高了公民的政治参与度，加强了对官员的社会监督，削弱了党魁对市政的控制。

然而选举制度的改革，创制权、复决权和罢免权的实行，开始于“镀金时代”末期并且在这一时期发挥的作用也是非常有限的。上述这些改革运动只有到20世纪初在进步主义运动的推动下才真正发挥出其作用，进步主义运动改革的首要目标就是“消除政治腐败，提高政府效率，扩大公民的政治参与，促进民主制度进一步适应工业化以来社会发生的巨大变化”[1]191。但是不管怎样，“镀金时代”末期民众对政治腐败问题不再冷漠，他们正在觉醒并开始积极参与到腐败治理运动中。

小结

政治腐败乃是社会普遍存在的现象，任何时代、任何国家都很难根除。“镀金时代”的美国正处在社会转型时期，各种新生事物层出不穷。这些新事物对政府的社会治理及政府本身都提出了巨大的挑战。面对严重的政治腐败问题，联邦和州政府的积极应对是值得称赞的，也表明了政府扼制腐败问题的决心。“镀金时代”政府采取的治理政治腐败的措施是符合实际需要的，但是我们也要看到无论是文官制度改革还是以民制权都还尚待完善。美国要想真正治理政治腐败还有很长一段路要走，但这一时期美国政府治理腐败的过程至少告诉我们，完善的法制与公民强有力监督是扼制腐败必不可少的元素。当前我国也算是一个腐败高发的国家，自从“十二五”以来新一届政府加大了对腐败问题的治理力度，一些“老虎”和“苍蝇”相继被挖出。但是要想真正革除腐败这一“毒瘤”，还公众一个清正廉明的社会，显然政府做的还不够。“镀金时代”的美国通过完善法律制度和加强公众的监督来治理腐败之疾的做法是当前中国政府需要学习和借鉴的。

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(责任编辑：刘学伟)

The Gilded Age of the American Political Corruption and Anti-corruption

ZHENG Xiu-cai

( School of History and Culture，Ludong University，Yantai Shandong 264025)

Gilded Age was the most serious period of American political corruption.The corruption concentrated in two points of Federal government corruption and city corruption in this period.The reason that corruption was so serious was that it had a close relationship with the imbalance of power between the Congress and the President,with the increases of rent-seeking led by industrialization and urbanization,and with the weak civil political consciousness.To resolve political corruption,Federal Government reformed the Civil Service System.In order to restrict power by the people,state and local governments reformed the electoral system, implementing initiatives, referendum, and recalled right.

American;Gilded Age;political corruption;city corruption;Civil Service System

10.3969/j.issn.1009-2080.2016.05.011

2016-09-18

郑秀才(1989-)，男，山东枣庄人，鲁东大学历史文化学院2014级硕士研究生。

D771.2

A

1009-2080(2016)05-0044-05