基于中共“八项规定”的纠风机制与腐败治理机制创新探究

2016-12-20李斌雄兰洁

河南社会科学 2016年10期

关键词：八项规定腐败机制

李斌雄，兰洁

（1.武汉大学党内法规研究中心和廉政研究中心，湖北武汉430072；2.武汉大学马克思主义学院，湖北武汉430072）

基于中共“八项规定”的纠风机制与腐败治理机制创新探究

李斌雄1,2，兰洁2

（1.武汉大学党内法规研究中心和廉政研究中心，湖北武汉430072；2.武汉大学马克思主义学院，湖北武汉430072）

实践表明，执政党内外的不良风气是一个国家腐败现象滋生蔓延的温床。自2012年12月中共中央政治局制定并模范践行“八项规定”3年多以来，“八项规定”在事实上改变了当代中国的党风、政风和民风，赢得海内外舆论和人民群众的广泛好评[1]。中共中央政治局模范践行“八项规定”为何能够在党内乃至全社会产生强大的示范效应，为何能够改变当代中国的政治生态？这些看似简单的问题却蕴含着深刻的理论逻辑和历史依据，既体现了中国共产党这样的老党、大党从严治党的特点和规律，又吸取了世界其他执政党治理不正之风和腐败现象的经验教训，体现了政党政治的一般规律。当前学界对于中共“八项规定”的研究主要限于践行的措施和具体经验的研究以及其政治效应、经济效应、社会效应的研究。学界研究了其可行性和有效性，却很少探究其必然性和规律性。应该看到，党的十八大以来，治理不正之风和反腐败以及净化政治生态的“中国经验”的价值不可低估。因此，当前持续践行“八项规定”精神，仍然需要深入挖掘党的十八大以来贯彻落实“八项规定”精神的丰富实践经验，从学理层次深入探究其背后的理论逻辑，探究在党内外净化和重构政治生态的规律性，并针对“四风”问题和腐败现象的变异特征创新腐败治理机制，推动党风廉政建设和反腐败斗争持久地走向深入，落实全面从严治党、严肃党内政治生活和加强党内监督的战略部署。

一、中共以“八项规定”为切入口顶层设计纠风机制与腐败治理机制的理论逻辑

中共中央“八项规定”及其相关措施（包括群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育以及相关制度规定的贯彻落实）既遵循了现代文明国家政党政治运行的一般规律，也是治理腐败一般规律的体现，实现了纠风机制和反腐败机制的理论创新。机制原本是指机器的构造和动作原理。腐败治理机制则是指在社会领域治理腐败现象的各种要素之间的相互关系及其运作原理，它包括预防腐败机制和惩治腐败机制两个方面及其相互关系。

（一）以“八项规定”为切入口治理不正之风和腐败现象是对现代文明国家中政党政治一般规律的遵循

从性质上看，中共“八项规定”属于执政党用以规范领袖集团工作和生活行为的党内法规。列宁曾经就现代文明国家的政党政治现象指出：“群众是划分为阶级的，阶级通常是由政党来领导的；政党通常是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出来担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”[2]这就阐述了领袖集团、政党、阶级和群众之间相互关系的原理，揭示了现代文明国家政党政治的一般规律。党是阶级的先进觉悟阶层，是阶级的先锋队，而革命领袖集团在政党组织体系中发挥着领导和示范作用。在马克思主义政党的组织体系中，领袖集团的作风状况具有决定性的影响力。正如邓小平同志所说的：“党是整个社会的表率，党的各级领导同志又是全党的表率。”[3]有的学者认为：“八项规定”顶层示范是一种魅力型领导方式的开始，可以为新一届党和政府赢得合法性[4]。从国际共产主义运动的历史来看，马克思主义执政党的影响力主要依靠真理力量和人格力量。习近平同志指出：“我们党作为马克思主义执政党，不但要有强大的真理力量，而且要有强大的人格力量；真理力量集中体现为我们党的正确理论，人格力量集中体现为我们党的优良作风”[5]。因此，习近平同志针对中共党内存在的作风问题要求：“全党看着中央政治局，要求全党做到的，中央政治局首先要做到。”[5]从党内外查处的大量腐败案例表明，党员干部腐败行为的发生普遍遵循由量变到质变的规律。习近平同志指出：“‘千里之堤，溃于蚁穴’。一个人腐败堕落，往往是从贪占‘小便宜’开始的。分析近年来查处的典型腐败案件，都有一个量变到质变、小节到大错的过程。”[5]正是基于现代文明国家中政党政治的一般原理和马克思主义政党自身建设和实施领导的原理以及腐败行为发生的规律，新一届中共中央政治局把模范践行“八项规定”作为加强党的作风建设和防治腐败现象的切入口。习近平同志指出：“改进工作作风的任务非常繁重，中央八项规定是一个切入口和动员令。中央八项规定既不是最高标准，更不是最终目的，只是我们改进作风的第一步，是我们作为共产党人应该做到的基本要求。”[5]这就表明了新一届中共中央领导集体治理不正之风和腐败现象的顶层设计思路。

（二）“八项规定”的出台与实施契合国际治理腐败的一般规律

“八项规定”及相关措施的制定与实施有着两个十分显著的特点：一是其行为规范要求简明具体、着眼于“小”，运用抓常、抓细、抓长的纠风机制；二是其贯彻落实采取“自上而下”的示范传导机制开展纠风工作。

首先，着眼小处、以具体事项为突破口，运用抓常、抓细、抓长的纠风机制契合当前国际治理腐败的方式。“八项规定”及相关措施实际上是党的各级组织和全体党员在工作、生活中必须遵守的行为准则，属于中国共产党的政治领导工作纪律和生活规矩，属于政党政治学的政治规范和道德规范范畴。通过3年多地不断贯彻落实，逐渐探索将其固化为基本的领导工作制度和生活制度，从而作为中国共产党展开党风廉政建设和反腐败斗争的一种长效化机制。究其原因，“八项规定”及其相关措施最大的特点就是规范领导工作行为的要求简洁而具体，着眼小处，以小见大。考察分析国际中廉洁度较高的国家治理腐败的体制机制，最为明显的共性是这些国家都有十分完备的公务员行为规范，防治腐败的方式与配套规定都呈现出明显的细致性与具体性。始终处于腐败治理效果明显的“第一集团”的北欧，其反腐败机制的细致性、具体性主要表现在规范公务员行为的完善规范和制度翔实上。例如瑞典，对政府行政和公务员行为都做出了明确规定，政府和公务员该做什么、不该做什么，能做什么、不能做什么，都有明确、具体、严格的规定[6]。西欧国家中，廉洁程度较高的德国有针对公务员行为方式的行政条例，对公务员行为出现的腐败信号设立具体化的指标，并详细列举了指标所包含的细致入微的具体事项。美洲各国最有代表性的公务员行为规范是基于美国政府颁布的“政府道德准则”和《政府道德法》。“政府道德准则”七项规定构成了美国现代公共道德管理的基本要素[7]。与“八项规定”类似的是，它作为一种政令，也是以非常具体的小事为切入口对公务员的行为进行约束。《政府道德法》则是它的“升级版”，通过法律的形式将这一政令固化，使其适用的范围更广，对越界行为的惩处更严苛。以上种种，足以说明当前世界上廉洁程度评估较高的国家，防治腐败的制度机制呈现出具体化和细化的一般趋势，而“八项规定”是既符合世界一些国家规范公务员行为具体细化的一般趋势，又符合当代中国实际的腐败治理机制。

其次，运用“自上而下”示范传导机制开展腐败治理是执政党主导型治理腐败规律的体现。依据反腐败主导机构的归属来划分，全球各国的反腐败体制可以分为议会主导型反腐败体制、行政主导型反腐败体制和执政党主导型反腐败体制[8]。中国属于执政党主导型的反腐败体制，也就是说中国共产党处于反腐败体制的主导地位。通常类似中国这种执政党主导型的反腐败体制集中体现在社会主义国家，例如越南、古巴等。而一些两党制或者多党制的资本主义国家若长时间处于“一党独大”的局面时，也会推行这种反腐败体制，这类国家尤以新加坡表现最为突出。

观察透明国际的全球清廉指数排行发现，新加坡连续数年清廉分值均高于亚洲其他国家。究其经验，领导人以及领导层以身作则和身先垂范效应仍然是现阶段新加坡推动反腐败工作中的重要因素。自人民行动党执政以来，李光耀在领导所有党员打击腐败的行动中，以整顿高层领导的贪腐行为为抓手，实行“反贪没有例外”“不容漏网”的立法执法从严政策，以达到“上梁正才能下梁不歪”的肃贪效果。同时，李光耀廉洁自律的政治作风和生活作风也起到了极好的表率作用，现任总理李显龙也继承了其父“清廉、奉公、为民”的政治素养。得益于此，整个社会自上而下形成了一种廉洁的社会风气和社会环境。新加坡取得如此成就也与其“家长式”的集权统治密不可分。中国作为兼具集权型与制约型权力结构模式的国家，以自上而下改进工作作风的“八项规定”为切入口的治理腐败机制显然契合了国际腐败治理模式的成功经验。

如同中国共产党提出迎战所面临的“四大考验”和“四种危险”，提高党的拒腐防变的能力；越南作为转型中的社会主义国家，腐败问题也被其当作面临的“四大危机”之一①，甚至逐渐成为国难，治理腐败成为其当前十分紧迫的政治任务。越南共产党十一大报告中指出：“从中央到基层的每一位党员，尤其是机关首长，都必须带头执行和直接参加到防止贪污、腐败和浪费的工作中来。”[9]其后，越南在全国掀起了大规模的整党运动，首当其冲地从越共中央政治局开始逐级进行总结和自我检讨，发现问题并查处。群众认为此次整党“反映了党的意志和群众的心愿”“是一个历史性的决议”[7]。越南作为社会主义制度下执政党主导型反腐败体制的一种类型，采取“自上而下”的党的建设和腐败治理机制，目前取得了一些成效。足以见得，中国共产党出台的“八项规定”体现了执政党主导型治理腐败的一般规律。

（三）“八项规定”的出台与实施符合预防腐败机制的理论逻辑

公职人员产生腐败行为有三个必要条件：社会资源（包括公共权力）、腐败动机、腐败机会。对腐败行为的治理主要包括两大机制：预防机制与惩治机制。中国共产党出台的“八项规定”最主要的目的是为了改进党的工作作风，其针对的公职人员主要是党员干部。从“八项规定”的具体规范要求分析，它更像是一条“基准线”，将置身于权力职位上的党员干部分成两个部分：一部分党员干部能够严格遵守“八项规定”所要求的规范内容，从而进入腐败治理的预防机制，减少腐败行为的发生；另一部分党员干部违背“八项规定”的行为规范要求，也就是违反了党的纪律，从形式上说则会进入腐败治理的惩治机制。然而，一个人发生了违纪行为并不能完全等同于腐败行为的发生，这其中存在一个程度的递增。因此，对于惩治机制也就分成以党规党纪来惩治违纪行为和以国家法律来惩治违反国家法律的行为（见图1）。

图1 “八项规定”与腐败治理机制的关系

新一届中共中央政治局提出的“八项规定”的规范要求，归纳起来即：改进调查研究、精简会议活动、精简文件简报、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约。具体分析可以发现其与预防腐败行为产生的三个必要条件是相互联系的。其一，“八项规定”的具体规范要求一定程度上能够遏制腐败动机。原本“八项规定”的出台是为了遏制日趋严重的“四风”问题，其内容中“厉行勤俭节约，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”就是为了反对当前面临的享乐主义与奢侈之风，着眼于使党员干部能够克服“利己”的思想意图，达到“廉洁清正”的目标宗旨。影响腐败动机的因素主要有官德因素、腐败成本因素和社会文化因素。而反对享乐主义与奢侈之风有利于党员干部克服官德缺失，提高官德修养，从而达到遏制腐败动机的效果。其二，“八项规定”的具体规范要求对腐败机会有一定程度的缩减。而所谓腐败机会，就是指连接腐败行为的主观因素与客观因素，使得腐败从潜在可能变为现实的机会与条件[10]。官僚行为理论认为，公共利益是否在事实上得到提供，主要取决于能否运用制度机制设计来达到这些社会制度的效率[11]。也就可以理解成当效率提高时，连接腐败行为的客观因素在一定程度上得到了限制，从而使得腐败从潜在可能变为现实机会的可能性缩减，这就使公共利益能够更好地得到提供，也就是腐败发生的概率会更低。这样说来，“八项规定”中的“精简会议活动，切实改进会风，提高实效”“精简文件简报，改进文风，不发没有实质内容的文件”等规定，是为了改造党内存在的违背实事求是、求真务实思想路线的形式主义作风和官僚主义作风，使党员干部在工作中真正能够办实事、解民忧、注重解决实际问题，提高效率，其体现的“为民”“务实”“高效”的精神能够从一定程度上缩减腐败机会。其三，“八项规定”的具体规范要求减少社会公共资源的浪费。腐败行为的发生与公共权力、社会公共资源、现实利益之间的不合理配置息息相关。当公职人员所掌握的社会公共资源过多时，最直接的结果便是造成社会公共资源的浪费，而这些社会公共资源既可能表现为无形资产，也可能表现为有形资产，都可以转化为现实经济利益，从而导致腐败现象。“八项规定”及其相关措施中对党员干部能够支配的社会公共资源作出诸多限定，如对会议活动、公务用车、公务接待、办公用房、国内外差旅费等方面的规定和控制，都能体现出对公权力的约束，有效减少了社会公共资源的浪费，从而达到预防腐败行为发生的目标。

二、以“八项规定”为切入口顶层设计纠风机制与腐败治理机制的国情党情依据

“八项规定”的出台是在新一届中共中央领导集体的领导下符合中国国情党情发展历史规律的智慧选择。习近平同志指出：“面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党内脱离群众的现象大量存在，一些问题还相当严重，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这‘四风’上。”[12]而“八项规定”及其相关措施正是中共中央根据对当前国情党情的科学判断，通过坚决反对“四风”、改进党的工作作风，达到密切联系群众之目的而出台的，是当前党风廉政建设和反腐败斗争机制不断推进过程中的关键切入点。

第一，制定和实施“八项规定”及其相关措施是从中国国情特别是从历史传统文化的特点出发，也就是从治理腐败的社会历史文化环境的特点出发的正确抉择。习近平同志谈道，“‘四风’问题积习甚深，可谓冰冻三尺非一日之寒”[4]。解决“四风”问题，对其历史渊源的探究不可废。同理，治理腐败问题也应寻其根、溯其源。中共中央制定和实施“八项规定”及其相关措施也正是建立在对中国国情具体的、历史的、判断的基础上，以能够实现其贯彻落实机制的科学性、有效性。

首先，中国历史深厚的官场传统文化影响了当代中国的从政为官环境。新形势下官场环境的变化最容易直接反映出当前政治生态的变化。一是因为官场环境联系着党内生态，主要表现为处于不同层级党组织的党员干部工作作风状况并不相同；二是官场环境联系着政府生态，主要表现为国家层面的权力运行方式是体现正向官场文化的“明规则”，还是体现负面官场文化的“潜规则”；三是官场环境联系着社会生态，最直接的表现即为政商关系的“亲清”程度。

官场文化，即社会环境中官员在发生政治行为的过程中，对政治现象的认知、情感、态度和行为方式，并通过互动传递后逐渐形成为约束、引导、规范官员从政倾向和从政行为的思想意识、价值评价及心理习俗[13]。中国历史上深厚的官场传统文化对当前国内的政治生态有着根深蒂固的影响，比较典型的有封建社会遗留下来的“官本位文化”“朋党文化”“庸吏文化”等。官本位指的是以官为本，把做官看作人生目标和价值追求，并以官职大小、官阶高低来衡量人们的社会地位和人生价值[14]。“官本位文化”是官本位思想逐步发展成为社会主流的思想和价值观并经过时间沉淀而形成的一种消极文化，主要表现为对官员的敬畏和对权力的崇拜。其延续至今，则使当前为官环境易于产生官僚主义作风。在整个封建社会的官场中，“拉帮结派、朋党丛生”的现象一直存在，屡禁不止。唐文宗曾无奈感慨“朋党兴，政事乱”，以此警示朋党文化对于政治统治的危害。朋党文化的盛行指向的是集团性的聚敛财富、权力扩张，对社会政治、经济资源的垄断和控制，必然导致腐败丛生的结果。朋党文化遗留、演变至今，主要表现为个别地区暴露出来的“圈子文化”。在封建社会官场文化糟粕中，庸吏文化可以称得上贯穿始终。清朝大学士曹振镛曾揭露其为官奥秘，“为官之诀窍，多磕头少说话，可至官运亨通”。可从中窥得中国历史上长期存在的庸吏文化。这种文化奉行“中庸之道”“明哲保身”“枪打出头鸟”等，看似危害不大，实则严重浪费社会公共资源，造成行政效率低下，发生腐败。

其次，现阶段社会腐败亚文化盛行和价值观的扭曲造成党内外腐败现象多发。“腐败亚文化”一词是由社会学中“亚文化”概念衍生而来，指腐败群体乃至整个社会对待腐败现象所形成的一系列畸形、扭曲、反主流的认识和判断[15]。习近平在中共第十八届三中全会第一次会议上指出，当前的腐败现象多发，是因为滋生腐败的土壤存在。而腐败亚文化作为一种与主流的廉洁文化相悖的价值判断，无疑是滋生腐败的土壤。它主要有如下几种表现形式：根深蒂固的官僚思想、泛滥的人情观念、畸形的圈子文化，个人主义、享乐主义盛行。如同处于主流地位的廉洁文化一样，腐败亚文化一样历史悠久，而当前根深蒂固的官僚思想的主要来源便是中国历史上的“官本位”文化。在新时期主要表现为党员干部特权思想严重，对待人民群众时自觉“高人一等”，不利于党的群众路线的贯彻落实；等级观念森严，对待下级颐指气使，不利于党员队伍团结与党组织建设；过分崇拜权力，对待上级阿谀奉承，不利于领导干部作风建设，总的来说，其最终指向即官僚主义。习近平谈道：“我国是个人情社会，人们的社会联系广泛，上下级、亲戚朋友、老战友、老同事、老同学关系比较融洽，逢事喜欢讲个熟门熟道，但如果人情介入了法律和权力领域，就会带来问题，甚至带来严重问题。”[12]人情观念对从党内到政府乃至整个社会的政治生态建设都有极为深刻的消极影响，身处人情观念、人情文化环境内的党员领导干部或普通党员容易丧失独立的政治人格和政治立场。当前很多行政效率低下、执纪执法不严、监督问责不彻底等问题与泛滥的人情观念有很直接的关系，这些都是官僚主义和形式主义的体现。“圈子文化”的历史来源是封建社会盛行的“朋党文化”，又与人情文化有着密不可分的关系，事实上它是一种党内关系的异化，不符合严肃的党内政治生活和正常的组织关系。习近平同志在十八届中央纪委三次全会上的讲话中特别提出并警告党员领导干部要远离拉帮结派的“圈子文化”。“圈子文化”所奉行的错误理念对党内关系规范性的破坏主要体现就是滋生宗派主义、山头主义，产生各种形式的团伙帮派，甚或演化为地方保护主义、部门保护主义[16]。窝案、串案的多发和“塌方式腐败”的出现就是受这种畸形的圈子文化影响的具体体现。改革开放以来，随着与西方社会的交流越来越深入，一些西方的腐朽思想文化也随之影响了个别党员干部，个人主义与享乐主义的“歪风”来势很猛。中国历史上的“庸吏文化”就是以个人主义为诱因，新形势下与之类似的“为官不为”现象就是个人主义、利己主义与功利主义等的集中体现。享乐主义使党员干部理想信念动摇、价值观念扭曲，贪图安逸不思进取，损害党和国家形象，更有甚者，通过以权谋私来满足自己腐朽庸俗的生活，对党、国家和社会政治生态造成严重破坏。纵观形形色色的腐败案例不难发现，究其本质而言，一些党员干部腐败行为发生的思想根源在于其价值观的迷失和裂变；而社会歪风邪气滋长和“潜规则”发生作用的精神根源则在于社会价值观的被扭曲[17]。

第二，制定和实施“八项规定”及其相关措施符合中国共产党自身建设特别是党内的历史和现实情况。中国共产党自建党起就将作风建设视为净化党内外政治生态的抓手。早在大革命时期，中国共产党就十分注重党的作风建设。1926年，中共中央发出《坚决清洗贪污腐化分子》的通告，成为中共最早制定的反腐倡廉的文件。当时，中国共产党已经认识到作风建设对于治理贪污腐化、涵养良好政治生态的重要性。1929年，毛泽东同志在古田会议决议中明确提出，要解决党内和红军中存在的非无产阶级思想，纠正不良作风。同一时期，他还指出了主观主义的危害，要求用实际调查取代主观分析，避免了对当时党内政治形势与政治生态的判断堕入盲动的深坑。延安时期是中共廉政建设史上成绩彪炳的一个时期，“成为我国政治生态建设的标杆”[18]。1942年的延安整风运动对中共党内存在的主观主义、宗派主义和党八股这三种不良作风进行整顿，妥善解决了历史遗留问题，涤荡了党内不正之风，对中共党内生态的净化有着里程碑式的意义。其后召开的中共七大形成了中国共产党的三大优良作风：理论和实践相结合、密切联系群众以及批评与自我批评，也确立了实事求是与密切联系群众的路线。新中国即将成立之际，毛泽东同志在党的七届二中全会上要求全党始终做到“两个务必”，并及时告诫全党要防止执政后的腐化现象，对执政后即将面临的政府生态的建设起到了警示作用。

新中国成立初期，中共中央下发了《关于整风运动的指示》，要求在全党展开普遍的、深入的整风运动。与延安时期的内容不同的是，此次整风用反对官僚主义替代了反对党八股。此次整风在经济、政治、思想、文化等各个方面均卓有成效。刘少奇同志对当时的社会政治生态（原话为政治空气）②予以极大肯定。党的十一届三中全会后，邓小平同志深刻指出：“只有搞好党风，才能转变社会风气，才能坚持四项基本原则”“为了促进社会风气的进步，首先必须搞好党风，特别是要求党的各级领导同志以身作则。党是整个社会的表率，党的各级领导同志又是全党的表率。”[3]肯定了党的作风建设对全党乃至整个社会优化政治生态的巨大作用。党的十三届四中全会后，江泽民同志指出“党的作风是党的形象”，中共中央在全国开展了“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育活动，制定了《关于加强党同人民群众联系的决定》《关于加强和改进党的作风建设的决定》，把对党的思想作风、工作作风、领导作风和生活作风建设的认识提升到一个新水平。党的十六大结束后不久，胡锦涛即带领中央书记处的同志到西柏坡，重温“两个务必”，在全党开展保持共产党员先进性教育活动，把党的作风建设列为重要内容，从而为中国特色社会主义事业提供了强大动力，营造了良好的社会氛围与政治生态。党的十八大闭幕不久，以习近平为总书记的新一代中央领导集体针对人民群众长期反映强烈的问题，制定了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，并以此为切入口，改善党内生态从而带动政府生态和社会生态的改善。

第三，落实“八项规定”及其相关措施的实践进程符合新形势下党风廉政建设与反腐败斗争工作所面临的客观形势，遵循了新形势下党风建设和治理腐败的客观规律。2012年年底至今，贯彻落实中央“八项规定”及相关措施历时三年多，一共经历了三个阶段，围绕坚决反对“四风”、密切联系群众、改进党的作风建设进行。根据每个阶段的具体实际和形势发展需要，在工作任务重点上各有侧重，体现了以德治党和依规治党有机结合的客观规律。习近平同志指出：“解决‘四风’问题没有休止符，一直是进行时，没有完成时。这是我们加强党的自身建设的规律，若干年搞一次全党性活动，就像一个肌体需要不断修复、康复、治疗、锻炼一样，一间房间需要经常打扫一样，党内政治生活和教育活动也需要经常性、长期性开展。”[5]这种有效的纠风机制和治理腐败机制体现在如下三个阶段的系统性措施:

第一阶段以贯彻落实中共中央政治局“八项规定”起步，以上率下发挥示范效应。2012年12月开始至2013年6月基本结束，是贯彻落实“八项规定”及相关措施的起步阶段。2012年12月4日，中共中央政治局通过了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，这是新一届中央政治局为改进党的工作作风下的第一剂猛药。该阶段由中共中央政治局率先垂范，全国各级党组织随之全面展开相关落实工作。随后的两个月内，中共中央政治局召开了两次会议都提出要将“不折不扣地落实八项规定”作为工作重点，突出相关监督执纪问责的执行工作，要体现经常性，要见实效。2013年4月19日，中国共产党中央政治局决定从下半年开始，用1年左右时间，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动，亦明确要以落实“八项规定”精神为这次活动的切入口，显示了新一届中共中央政治局以身作则，下大力气转变工作作风的决心和意志，同时也形成了密切优化党群关系，进一步夯实执政基础的良好开局。

第二阶段与党的群众教育路线紧密结合，思想建党与制度治党有机统一，逐步建构防治“四风”和腐败现象的基本行为规则体系。这个阶段起于2013年6月止于2014年年底，分两大步骤有序进行。主要特点是将落实“八项规定”及相关措施与党的群众路线教育实践活动紧密结合。2013年6月18日，习近平同志发表的《在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话》是这个阶段开始的标志。此次实践活动以贯彻落实“八项规定”精神为切入口，主要教育对象为县处级以上领导机关、领导班子和领导干部。随后中共中央政治局召开会议，一方面肯定了上一阶段贯彻“八项规定”及相关措施取得的成效，同时面向全党对具体工作落实进行了部署。该阶段还审议通过了《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一系列廉政新规，对“八项规定”中所涉及内容作出了明确规定，力图做到以刚性的制度约束切实遏制公务支出和公款消费中的各种违纪违规违法现象，是该阶段取得的重要成果。直至2014年1月20日，群众路线教育实践活动第一大步骤的相关工作基本结束，习近平在对其总结时指出，第一批活动的顺利展开刹住了“四风”蔓延势头，带动了社会风气整体好转。至此，“八项规定”精神的贯彻落实开始从把重点对象从领导干部向基层延伸，中共中央的具体工作部署也开始从第一个步骤向第二个步骤过渡转变。2014年1月24日，中共中央政治局召开会议就群众路线教育实践活动第二批工作进行部署。各地区各部门把贯彻落实“八项规定”精神作为一项重要政治任务来抓，注重以党风带政风促民风的理念，更加重视群众路线教育实践活动的基层工作开展情况。2014年10月8日，在北京召开的党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平同志总结了为时近一年半的党的群众路线教育实践活动经验，特别提出必须严字当头、从严从实。这一年半以来，贯彻落实中共中央“八项规定”及其相关措施取得了更为明显的成效，大量“四风”问题得到了有效遏制，净化了党内政治生态，并将成果逐步推向全社会。

第三阶段逐步建立健全改进作风常态化机制和腐败治理的系统配套规范，实现由“全面从严治吏”向“全面从严治党”转变。这个阶段一直持续至今。这是以贯彻落实中共中央“八项规定”及其相关措施为契机，以结合“三严三实”专题教育活动和“两学一做”学习教育为线索，逐步建立健全纠风和治腐机制，贯彻全面从严治党方针的阶段，也是当前必须紧紧盯住的新阶段。2014年12月29日，中共中央政治局在对2015年党风廉政建设和反腐败工作进行部署时，提出了要持之以恒落实中央“八项规定”精神，保持常抓的韧劲和长抓的耐心，坚决把腐败现象蔓延势头遏制住的要求。这是逐步建立健全改进作风建设常态化机制的一个信号，“八项规定”及其相关措施的落实进程进入第三个阶段。2015年4月10日，中共中央印发了《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》并将其作为2015年的工作重点。同年6月26日，习近平同志在中共中央政治局第二十四次集体学习时，特别强调各级党委要结合正在开展的“三严三实”专题教育，继续落实中央“八项规定”精神，继续查处各种腐败问题。4个月后，中共中央重新制定《中国共产党廉洁自律准则》并修改完善了《中国共产党纪律处分条例》，该条例被称为“改革开放以来最严党纪”，它意味着对违规者“零容忍”的高压态势将持续进行，以制度的形式落实党风建设的常态化。继同年年底研究2016年党风廉政建设工作部署会议后，逐步将重点转移到“两学一做”学习教育活动上来，同时保持紧抓深化标本兼治，锲而不舍落实中央“八项规定”精神的工作不放松。2016年2月28日《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》颁行，表明了党的作风建设和反腐败斗争的着力点又一次从以领导干部为主的“关键少数”拓展至全体党支部和全体党员的“绝大多数”，真正实现向全面从严治党过渡。随后颁布实施《中国共产党问责条例》和制定《新形势下党内政治生活若干准则》、修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，中共全面从严治党以及系统性纠风机制、腐败治理机制的建构和运行走向实质性阶段。

三、针对“四风”的变异特征中共依然需要推进纠风机制与腐败治理机制的创新

如同人类社会历史进程充满了历史的辩证法，社会历史总是在进步力量同反动力量的斗争和博弈中前进一样，在当代中国探索和创新纠风机制和腐败治理机制也需要充分估计腐败力量和反腐败力量之间的较量和博弈。当前，全社会的反腐败力量已经压倒腐败力量。正如习近平同志于2016年1月作出判断：“3年来，我们着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。”[19]同时，我们也要清醒看到，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。一方面腐败现象依然客观存在并表现出新的特征。习近平同志指出：“当前，腐败问题依然存在。有的仍心存侥幸，搞迂回战术，卖官帽、批土地、抢项目、收红包，变着花样收钱敛财，动辄几百万、几千万甚至数以亿计；有的欺瞒组织、对抗组织，藏匿赃款赃物，与相关人员订立攻守同盟，企图逃避党纪国法惩处。他们故意制造一些噪音杂音，企图混淆视听，自己好从中脱身。”[19]另一方面“四风”问题不仅没有绝迹，而且出现了隐形变异特征。习近平强调：“‘四风’在面上有所收敛，但并没有绝迹。党的十八大之后查处的领导干部，很多在享乐主义和奢靡之风上没有收手，贪图享乐，大吃大喝，花天酒地，骄奢淫逸，依然我行我素。有的‘四风’问题改头换面、花样翻新，出现了各种变异。”[19]种种现实表明，全面从严治党任务依然艰巨。针对“四风”问题和腐败现象的变异特征，中共仍然需要在正风反腐的实践进程中不断推进纠风机制和腐败治理机制的创新。

第一，针对“四风”问题和腐败行为的生成、蔓延和变异机制，推进纠风机制和腐败治理机制的创新。“四风问题”和腐败行为的共同特征就是逃避正式规则的约束而按照“潜规则”办事。有学者揭示，“腐败潜规则本质上是在党纪国法之外的一种隐蔽性行为交换原则”[20]，是一种黑色的权权交换、权钱交换、权情交换秩序。社会文化在本质上是一个文化规范场，其核心是价值理念。也就是说，价值规范是文化的核心，而文化是制度之母体。“四风”问题与正风肃纪之间的力量博弈、腐败与反腐败之间的力量博弈，在实质上是“潜规则”与明规则之间的力量博弈，是腐败价值理念和廉洁价值理念之间的力量博弈。而非正式的、不合理的乃至不合法的“潜规则”之所以能够在政治领域、经济领域和社会领域中的一些人群中不断地生长、复制、传递、循环和变异，其动力机制在于非正式的、不合理的乃至不合法的“潜规则”存在一定的规范贴现率和失范赢利率[20]。因此，加大“四风问题”和腐败行为的查处力度，增加失范行为的经济成本、政治成本和社会成本，就是破腐败“潜规则”，立清廉明规则的基本策略。这就需要科学系统地研究“四风”问题和腐败行为的生成、蔓延和变异机制，科学系统地研究“潜规则”运行的特点和机制——包括其负面的自我复制机制、强化机制和同化机制；科学研究明规则运行的特点和机制——包括其正面的透明机制、问责机制、动力机制、自我复制机制、强化机制和同化机制，由此推进纠风机制和腐败治理机制的创新。

第二，针对“作风问题本质上是党性问题”，推进执政党党员干部的党性修炼机制的创新。习近平同志指出：“作风问题本质上是党性问题。”[19]党员干部的党性问题是一个政治角色问题，也是一个社会角色和家庭角色问题。要按照党的十八大以来纠风机制和腐败治理机制中“抓小、抓细、抓常、抓长”的思路，首先从党员干部的家风抓起。习近平同志指出：“从近年来查处的腐败案件看，家风败坏往往是领导干部走向严重违纪违法的重要原因。”[19]不少领导干部不仅在前台大搞权钱交易，还纵容家属在幕后收钱敛财，子女等也利用父母影响经商谋利、大发不义之财。有的干部将自己从政多年积累的“人脉”“面子”，用在为子女非法牟利上，其危害不可低估。古人说，“将教天下，必定其家，必正其身”“莫用三爷，废职亡家”“心术不可得罪于天地，言行要留好样与儿孙”。党员干部在培育良好家风方面必须以老一辈革命家为榜样。其次，要结合中华民族优秀传统文化加强党员干部的党性修养。习近平同志提出：“抓作风建设要返璞归真、固本培元，在加强党性修养的同时，弘扬中华优秀传统文化。”[19]刘少奇同志在《论共产党员的修养》时正确地继承和弘扬了中华民族优秀传统文化中道德修养的元素，影响了整整一代共产党人。今天的党员干部应该重温《论共产党员的修养》。再次，把加强理想信念教育与纪律规范结合起来。习近平同志强调：“对我们共产党人来讲，能不能解决好作风问题，是衡量对马克思主义信仰、对社会主义和共产主义信念、对党和人民忠诚的一把十分重要的尺子。我们既要用铁的纪律整治各种面上的顶风违纪行为，更要睁大火眼金睛，任凭不正之风‘七十二变’，也要把它们揪出来，有多少就处理多少。”[19]加强群众监督、媒体曝光和持续从严监督执纪问责是遏制“四风”变异的基本路径。

第三，针对修复政治生态的综合性、系统性和长期性特征，推进净化政治生态标本兼治机制的创新。政治生态好，人心就顺、正气就足；政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生。2014年查处的湖南衡阳发生的以贿赂手段破坏选举案件，给予党纪政纪处分467人，移送司法机关处理69人。2015年对四川南充拉票贿选案进行彻底调查，对全部477名涉案人员严肃处理。2016年查处的辽宁人大代表拉票贿选案件，102名十二届全国人大代表中有45人拉票贿选，占比44.12%；辽宁十二届省级人大代表共619人，有523人涉案，占比84.49%；辽宁省十二届人大常委会共有组成人员62名，其中有38名因代表资格终止，其常委会组成人员的职务也相应终止，占比61.29%。这些案例表明，一些地方的政治生态已经被污染到了非常严重的程度。习近平同志提出：“当前，有的地方和部门正气不彰、邪气不祛；‘明规矩’名存实亡，‘潜规则’大行其道；求真务实、埋头苦干的受到排挤，好大喜功、急功近利的如鱼得水。这种风气不纠正、不扭转，对干部队伍杀伤力很大。‘浇风易渐，淳化难归。’净化政治生态同修复自然生态一样，绝非一朝一夕之功，需要综合施策、协同推进。”[19]因此，针对修复政治生态的综合性、系统性和长期性特征，需要推进净化政治生态标本兼治机制的创新。

修复和净化政治生态的标本兼治机制必须以全面从严治党问责机制倒逼全面从严治党责任机制的落实。从中共历史经验教训尤其是党的十八大以来的实践来看，一些地方主官的作风问题和腐败问题是带坏一个地方政治生态的深刻教训，修复和净化政治生态的标本兼治机制，首先要抓地方和部门党委主要负责人作为全面从严治党第一责任人的责任及其问责机制的落实，由此带动地方和部门党委主体责任和问责机制的落实。尤其要以党内问责机制倒逼全面从严治党责任制的落实。地方党委在全面从严治党方面的失责主要是山西出现系统性、塌方式腐败的主体原因。2013年年底，中共中央巡视组进驻山西，由此揭开了山西“系统性、塌方式腐败”的盖子，随后的一系列反腐举措震动山西。省部级干部就有7人落马，省会城市太原连续三任市委书记、三任公安局长被调查，山西省各级纪检监察机关2014年处分违纪党员干部15450人，其中市厅级干部45人，县处级干部545人[21]。

修复和净化政治生态标本兼治机制的关键是健全党员干部优选劣汰机制。只有健全党员干部优选劣汰机制，才能防止买官卖官、官商勾连、利益输送、权钱交易的再度发生和蔓延。湖南衡阳、四川南充和辽宁发生的拉票贿选案例表明，一些地方的党员领导干部选拔运用机制存在严重缺陷，或者党员领导干部选拔运用机制被市场经济交换原则所侵蚀，这是导致一个地方政治生态被严重污染的主要原因。

修复和净化政治生态标本兼治机制必须创新党内政治生活和党内监督机制。从党的历史来看，党内监督和党内政治生活机制是否健全直接关系到党内政治生态是否健康、洁净。党内政治生活区分为正常的党内政治生活和非正常的党内政治生活，健全的机制能够保障党内正常的政治生活。而正常的党内政治生活对党员具有教育作用、改造作用、管理作用和监督作用，对党的组织具有凝聚作用，对领导班子具有民主决策功能和权威维系功能，对全党具有统一意志、统一步调的作用，从而充分发挥党的领导和执政功能[22]。也就是说，正常的党内政治生活是党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台。如果党内监督机制和党内政治生活机制不健全，必然导致党内政治生活不正常。而非正常的党内政治生活，则容易在党内形成脱离实际、脱离群众、官僚主义、独断专行、特权思想等不良倾向，就会使党员失去群众的信任，使党的组织涣散、纪律松弛，使领导班子失去正确决策的能力和威信，使整个党失去凝聚力、创造力和战斗力。也就是说，非正常的党内政治生活最终导致党的价值和功能无法实现，威胁到党的领导地位和执政地位，破坏整个政治生态。所以，从严治党必须从党内政治生活严起。而严肃党内政治生活必须制定党内政治生活准则来保障，必须健全党内政治生活机制和党内监督机制。

修复和净化政治生态的治本机制必须真正使党章党规党纪全周期运行和刚性约束机制生效。中共十八大以来的10轮中央巡视通报表明，党的领导弱化、党的建设的缺失和全面从严治党失之于宽、松、软，这是导致目前党的组织涣散、纪律松弛、“四风”问题频频发生的主要原因。所谓党章党规党纪全周期运行和刚性约束机制是指党章党规党纪从出现运行问题—到党章党规党纪的修订和制定—到党章党规党纪的宣传和教育—到推进党章党规党纪的遵守和适用—到对违反党章党规党纪行为的执纪问责—由此循环往复使党章党规党纪对党的所有组织和全体党员起到刚性约束的效果。强力推行党章党规党纪的全周期运行和刚性约束，加快制定细化而配套的廉明规则并严格执行问责，由此遏制和彻底清除腐败“潜规则”在党内外的运行，这是当代中国修复和净化党内外政治生态的治本之策。

综上所述，党的十八大以来，新一届中共中央政治局领导全党和全国人民持之以恒纠正“四风”，出现了党风民风向善向上的政治生态状况。正如习近平所说的：“党的十八大之后，党中央讨论加强党的建设如何抓时，就想到要解决‘老虎吃天不知从哪儿下口’的问题。后来决定就抓八项规定，下口就要真正把那块吃进去、消化掉，不要这吃一嘴那吃一嘴，囫囵吞枣，最后都没有消化。我们抓住作风建设这条主线，一以贯之，步步深入。中央政治局从自身做起，形成以上率下的良好氛围。我们强调，作风建设一定要咬住‘常’‘长’二字，经常抓、深入抓、持久抓。我们开展党的群众路线教育实践活动、‘三严三实’专题教育，健全改进作风常态化制度。我们抓住重要节点，紧盯享乐主义和奢靡之风，加强日常监督检查，严肃查处违规违纪问题，坚决防止反弹，推动党的作风持续向好。我们着眼于以优良党风带动民风社风，发挥优秀党员、干部、道德模范的作用，把家风建设作为领导干部作风建设重要内容，弘扬真善美、抑制假恶丑，营造崇德向善、见贤思齐的社会氛围，推动社会风气明显好转。”[19]这段话就是对基于中共“八项规定”的纠风机制与腐败治理机制创新的最好说明。

注释：

①“四大考验”和“四种危险”是指新形势下中国共产党面临的“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”。“四大危机”是指越南把面临的主要问题归结为“经济落后与本地区其他国家的危机、贪污腐败的危机、偏离社会主义方向的危机和‘和平演变’的危机”。

②1958年5月，刘少奇在中共八大二次会议作报告时对整风运动进行了总结，他特别提到“劳动人民中间的政治空气发生了深刻的变化，群众的政治觉悟和社会主义积极性都极大地提高了”。

[1]梁相斌，祝捷.八项规定改变中国[M].武汉：湖北人民出版社，2014.

[2]列宁选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]曾南权，张倩，魏琴，等.“八项规定”顶层示范：一种魅力型领导方式的开始[J].老区建设，2016，（2）：4—8.

[5]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015.

[6]倪星，程宇.北欧国家的廉政建设及其对中国的启示[J].广州大学学报（社会科学版），2008，（4）：8—13.

[7]李秋芳.反腐败体制机制国际比较研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

[8]任建明.反腐败制度与创新[M].北京：中国方正出版社，2012.

[9]推荐文章：越南共产党第十一届四中全会关于当前党建工作若干紧迫问题的决议[EB/OL].theory. people.com.cn/n/2013/0625/c365100-2197823html，2012-01-16.

[10]肖克.“腐败”的政治哲学分析与廉洁政治的路径探索[J].廉政文化研究，2013，（5）：28—33.

[11]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪，等，译.北京：中国人民大学出版社，2006.