法治思维视野下完善未成年人附条件不起诉之探讨

李 欣

(山东省委党校 政法教研部，济南 250103)



法治思维视野下完善未成年人附条件不起诉之探讨

李 欣

(山东省委党校 政法教研部，济南 250103)

自新刑事诉讼法修改以来，附条件不起诉工作取得了新的长足进步，但实证调查显示总体适用率偏低、适用罪名狭窄、配套机制不完善、考核激励不科学等问题的存在降低了制度的应然效果。对此，检察机关应以法治思维为统领，自觉转变执法理念，探索更具操作性的未成年人附条件不起诉制度运作模式，推进这项工作的健康发展。

未成年人犯罪；附条件不起诉；法治思维

我们党和国家历来重视未成年人犯罪问题，自1992年起司法机关就在实践中开始探索附条件不起诉制度。为更好贯彻落实“宽严相济”刑事政策和“教育为主、惩罚为辅”未成年人司法理念及“教育、感化、挽救”的方针，2012年刑事诉讼法修订,首次确立了未成年人附条件不起诉制度。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》随即作了相应调整。为适应上述重大修改，2013年12月最高人民检察院修订《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，设专节以22个条文对附条件不起诉制度做出进一步细化。近年来，各地检察机关积极开展附条件不起诉工作，未检工作取得了长足进步，但一些问题和困难也随之浮现。检察机关应以法治思维为统领，自觉转变执法理念，探索更具操作性的运作模式，推进未成年人附条件不起诉工作健康发展。

一、未成年人附条件不起诉现存问题之实证观察

对司法实践中附条件不起诉制度的实施，已有学者通过调查问卷、案例分析等方式获取大量数据材料。笔者以已有研究为基础，结合未成年人检察工作(以下简称未检)新起步的浙江和基础较好的北京、上海、广州等地基本情况为样本，初步分析显示制度实效与立法者预期目标之间还存在一定差距。

1.适用率相对较低

根据新刑事诉讼法规定，附条件不起诉适用于涉嫌刑法分则第四、五、六章，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件且有悔罪表现的未成年人。据统计,以B、Z两地为例，每年有40%左右未成年犯罪嫌疑人符合适用条件(见表1)。但是,实际作出附条件不起诉决定的数量和比例远低于理论预期。[1]

表1 B市、Z省未成年人犯罪轻刑化判决情况①

表2 B市、S市、Z省适用附条件不起诉数量和比例

在其他省份地区，附条件不起诉的适用率也不容乐观。据学者统计，某地区“基层检察院适用附条件不起诉案件占审查起诉案件总数的1%左右，占未成年人审查起诉案件总数的10%左右，占未成年不起诉案件总数的30%左右。……如某地级市检察院，2013年附条件不起诉的人数为57人，占当年审查起诉未成年人数的比例为14.2%, 占当年所有审查起诉犯罪人数的比例为1.09%。”[2]

2.适用标准实践中把握有难度

根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》,适用未成年人附条件不起诉的“一年以下有期徒刑”是宣告刑，是“根据具体犯罪情节，可能判处一年以下有期徒刑”。实践中,审判机关量刑时要考虑的因素相当复杂，尤其是在“应当从轻或减轻处罚”的未成年人犯罪案件中，还要受到一系列量化减刑标准的限制，情况更为复杂。根据《刑法修正案(八)》规定，减轻处罚的，应当在法定刑以下判处刑罚；有数个量刑幅度的，应当在法定量刑幅度的下一个量刑幅度内判处刑罚。同时，根据最高法的量刑指导意见，未成年人犯罪的，减少基准刑的比例少则10%多则60%。可见未成年犯罪的宣告刑裁量幅度范围很大。具体来说，法定量刑档次为三年以下有期徒刑和三年以上五年以下有期徒刑的都有可能通过减轻处罚达到“一年以下有期徒刑”的标准，都可以考虑适用附条件不起诉。这就导致检察院在预期法院宣告刑的时候很难准确把握附条件不起诉的刑期标准。

3.适用配套机制不完善

和一般公诉案件相比，附条件不起诉工作包含社会调查、法律援助、合适成年人参与诉讼、犯罪记录封存等特殊检察工作。和一般不起诉相比，附条件不起诉工作增加了听证、考察、矫治教育等特别工作环节。概括来说，未成年人附条件不起诉案件的承办检察官除了常规的证据审查、事实认定等工作外，还需要争取法院、公安、司法行政、共青团、妇联、工委、工会等部门配合，需要牵头协调帮教志愿者、社区矫正部门、观护单位等主体参与，需要组织实施考察前、后两次汇报，需要制作如考察方案、考察教育协议书、考察意见书等大量文书。这一系列配套工作会耗费大量时间精力。这就要求运行未成年人附条件不起诉制度需要更加精细化、专业化的办案模式和配套机制。而目前我国检察公诉部门本身长期存在案多人少的压力，且多数基层院在组建未检队伍时仍沿用公诉队伍建设的方式和思路，还未形成相配套的专业化未检人才队伍，这就会出现检察官避重就轻，不愿意不主动适用附条件不起诉的情况，甚至造成案件隐性流失。尤其考核帮教是一个社会性系统工程，必需社会矫正、心理疏导、教育管理等多方面专业力量的共同介入才能取得较好效果，单靠检察机关一力承担不现实也不科学。

4.适用考核激励机制不科学

我国未成年人案件特别诉讼程序尚处于起步阶段，检察官主动适用附条件不起诉的积极性还没有充分调动起来。而刑事诉讼法对应适用附条件不起诉而未适用的情况没有规定相应的制裁措施。因此，建立科学的绩效考核机制发挥导向作用，对推动附条件不起诉制度的全面落实至关重要。但目前各地检察机关还没有开展对未检工作的单独绩效考核。实践中，一些基层院把侦监、公诉部门的绩效考核内容简单套用到未检部门，不符合未检工作所强调的“少捕慎诉”理念。也有一些地方简单以办案数量为标准考核，如规定“未成年刑事检察考核总分为25分，其中附条件不起诉的总分为3分，每一起加一分，满分为止，没有则不加分”[3]，不能科学、全面地评价未成年人刑事检察工作实绩，影响了这项事业的健康发展。

二、以法治思维推进未成年人附条件不起诉

1.提升办案理念，增强检察人员附条件不起诉工作的自觉性

法治思维是人权思维。“国家尊重和保障人权”已写入我国宪法，对基本权利的确认和保障成为整个法律价值体系的核心所在。未成年人是社会的后续主体，又处于可塑性最强的年龄阶段。犯罪的未成年人是处在这个特别阶段的特殊的弱势群体。为追求其最大福利，我们应积极正面的推动、促进，减少消极负面的负担、影响。通过附条件不起诉，可以督促未成年犯罪嫌疑人及时矫正、重塑人生，避免走入司法审判程序被贴标签、交叉感染、埋下心理阴影等，还可以平衡被害人、犯罪嫌疑人、社会公共利益之间的利益关系。但受种种因素限制，仍有检察人员对附条件不起诉的复杂程序有畏难情绪，不区分具体情况，倾向于简单化处理,“要么追诉，要么一放了之”，这对当事人权益的全面保护是非常不利的。对此，未检人员应自觉提升人权意识，突出少捕慎诉少监禁、一体化办案、人性化帮教等价值取向，树立通过办案教育挽救犯罪未成年人的执法理念，综合考量个案特殊性，在认真审查证据、准确认定案件事实的基础上大胆、合理地适用附条件不起诉制度，以谋求未成年人福利的最大化。

法治思维是平等思维。公平正义是时代的主题，法律面前人人平等是我国宪法和法律的基本原则。国家必须平等的保护不同的公民，致力消除各种不平等现象。考核机制是未成年人附条件不起诉制度的核心也是难点，要求人民检察院会同未成年犯罪嫌疑人的监护人、近亲属、所在学校或单位、户口地或居住地的村委会、居委会、未成年人保护组织等有关机关、人员定期、持续进行考察教育，实施跟踪帮教。现实中，对一些外出打工、生活漂泊居无定所、没有相对稳定工作单位的外来涉罪未成年人，由于缺少接受监护或帮教的良好适当条件，有些办案检察官会倾向于或者不得不选择提起公诉，这就会造成本地和外来涉罪未成年人的不平等。据北京市检察院的统计，北京市2013年上半年作附条件不起诉的26名未成年犯罪嫌疑人中，外地籍未成年人仅占20%，而同期北京市未成年人外地籍的所占比例高达70-80%。对此，未检干警要深刻理解平等保护理念，落实“教育、感化、挽救”基本方针，把对未成年人犯罪后的矫治和融入社会作为根本出发点，整合社会资源，积极吸引多元主体积极组织、参与、跟踪、监督对未成年犯的考核和帮教，帮助涉罪未成年人回归社会健康成长。

2.依法自由裁量，增强检察人员附条件不起诉工作的主动性

法治思维是规则思维。“对政法机关来说，维护社会稳定，首先要严守规则，维护规则的稳定，否则就会破坏人们的预期，理性就变成感性、心安就变成恐惧、有序就变成无序。”[4]附条件不起诉制度实际上赋予了检察官在特定条件下中止诉讼程序的权利，检察官可以根据所附条件实现与否，最终决定诉或者不诉。这种自由裁量权若运用得当，有利于促进司法公平正义，有利于修复被破坏的社会关系，有利于人权保障司法理念的落实。在时，未检人员应当严格运用法律本身的条文和知识，决定是否适用附条件不起诉，同时在不违背立法本意的基础上行使自由裁量权。我国未成年人附条件不起诉工作刚刚起步，应严格按照高检院要求合理确定未检部门的收案范围，保证集中精力办理未成年人犯罪案件，暂不宜盲目扩大到成年人案件中。

另外，在现有立法框架下，检察官若能结合当地实际情况，充分发挥自由裁量权，灵活地解读和运用法律，可在一定程度上弥补立法的不足。例如，具有“悔罪表现”是适用附条件不起诉的必备条件之一，因为悔罪表现不但能反映未成年犯罪嫌疑人人身危险性程度，也是衡量后续社会矫治工作能否顺利有效的重要指标，但新刑事诉讼法未对检察机关认定“悔罪标准”给予指导。对此，未检干警应在司法实践中积极探索、界定不起诉适用条件的内涵和外延。广州市南沙区检察院建立未成年人心理测评矫治工作机制，提高未成年犯罪嫌疑人的人身危险性评估报告的客观性、科学性和确定性，对原本缺乏统一判断标准的“悔罪表现”进行了有益探索。[5]这样不仅提高了法条规范的可操作性，也限制了自由裁量权的滥用①。又如，附条件不起诉制度最核心的是附条件的考核机制。设立考验期，考察未成年犯罪嫌疑人是否遵守规定、履行义务，督促犯罪嫌疑人改过自新，是一种惩戒警示机制。但新刑事诉讼法的相关规定过于原则概括，未能体现未成年人案件的独特性，容易导致考核流于形式而影响矫正效果，甚至沦为“权力寻租”的工具。对此，检察机关应制定科学合理、有针对性的考核标准。如考核标准内容可包含但不限于取得被害人谅解、赔偿或补偿损失，公益给付、强制医疗、禁止接触特定群体、从事特定活动、或进入特定场所的禁止令等内容。

3.完善配套监督，增强检察人员附条件不起诉工作的有效性

法治思维是程序思维。西方法谚：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式实现”。为实现“使人民群众从每一个案件中感受到公平正义”的治理目标，坚持和落实正当程序理念是一个重要途径。新刑事诉讼法规定了未成年人特殊程序是一个重大进步，但不能固步自封。加强未成年人特殊保护、预防未成年人违法犯罪是一项系统的社会工程，需要全社会的积极参与和共同努力。近年来，多地检察机关都对社会化帮教预防体系建设进行了有益探索，如浙江、上海等地出现了对外地籍犯罪未成年人开展帮教工作的“管护教育基地”，广州越秀区越秀区检察院向社会服务中心购买专门服务，提高未成年人思想、行为监管和辅导工作的专业性和针对性。[6]这些探索符合实际也卓有成效，但缺乏明确的法律依据，缺乏统一的管理、协调和指导，难以形成长效机制。运用法治思维、法治方式开展附条件不起诉工作要求检察机关应及时总结实践经验，深入调查研究，在分案起诉、合适成年人到场、法律援助、社会调查、观护帮教、社区矫正、犯罪记录封存等制度上解决与公、法、司等部门不协调不衔接的问题，形成政法机关之间一体化平台，形成相互衔接、相互配合的保护工作体系，提高未成年人司法保护专业化和规范化水平，促进社会化帮教预防体系建设走上程序化、法治化发展道路。

法治思维是控权思维。孟德斯鸠曾警示世人，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。附条件不起诉制度实际赋予了检察机关较大的裁量权限和裁量空间。为避免自由裁量滥用，来自国家公权力的制约和监督必不可少。“检察机关唯有自觉置于社会公众的监督之下，才能以扩增自由裁量权为契机，化危机为转机，提升执法公信力。”[7]根据相关立法，对附条件不起诉决定的监督有本院检察委员的审査、上级人民检察院的监督和公安机关复议、被害人申诉等途径，但总体看来，现有监督体系以自我纠正、内部追究为主，监督主体单一化、静态化，尤其缺乏司法的立体动态监督，容易出现一些监督的真空地带。对此，相关部门应尽快出台有关司法解释或实施细则，完善附条件不起诉制度的监督体系，防止检察机关怠用或者滥用决定权，以维护诉讼参与人的合法权益，增强附条件不起诉工作的实效性。

注释：

①统计数据来源：岳惠青著《强本固基、积极探索、有力推动北京市未成年案件检察工作健康发展》，载北京市人民检察院内网；《2013年度、2014年度上海市未检案件统计分析》，载上海市人民检察院内网；王祺国等著《浙江省未成年人刑事检察工作基本情况调查》,载《检察研究参考》，2014年版第18页。

[1]赵桔水，李坤.以法治思维提升检察公信力的思考——以未检附条件不起诉工作为范例[J].中国检察，2015，(21):46-48.

[2][3]王满生.附条件不起诉实施实证研究[C].//中国刑事诉讼法学会2014年年会论文集.北京：中国人民公安大学出版社，2014：480-481.

[4]汪永清. 法治思维及其养成[J]. 求是，2014，(12):38-41.

[5]莫然，刘婷. 司法改革背景下的未成年人附条件不起诉制度改革——以广州市两基层检察院司法实践为视角 [J].长春市委党校学报，2014，(4):14-17.

[6]张寒玉，吕卫华. 附条件不起诉制度若干问题研究[J].人民检察，2013，(9):30-35.

[7]黄卫延，熊柳. 未成年人附条件不起诉监督制约机制探讨[J]. 预防青少年犯罪研究，2013，(3):23-27.

(责任编辑：孙书平)

Disscussion about the Improvement of Juvenile Conditional Non-prosecution on the Perspective of the Rule of Law

LI Xin

( Education Department of Politics and Law, Shandong Provincial Party School, Jinan 250103, China )

Since the new Criminal Procedure Law has been amended, new great progress on conditional non-prosecution work has been made, but the investigation shows such problems as the overall application rate is low, the application of the accusations is narrow, the supporting mechanism is imperfect, and so on. In this regard, the people's procuratorate should take the rule of law as a guide, consciously change the concept of law enforcement, and explore more operational mode of operation of conditional non - prosecution system for the development of juvenile delingquency prevention work.

Procedures of Juvenile Criminal Cases; Conditional Non-prosecution;F the Rule of Law

2016-07-30

李欣(1982-),女，山东蒙阴人,讲师,法学博士，主要从事刑事诉讼法学与青少年犯罪研究。

D925.2

A

1008-7605(2016)06-0074-04