德国住房保障：制度构成、特征及启示

郑云峰



德国住房保障：制度构成、特征及启示

郑云峰

[摘要]住房保障是住房政策及社会保障的重点领域，关系社会公平与和谐，也是发达国家关注的重点问题之一。德国是最早提出社会保障的国家之一，在住房保障领域取得了一定的成效，其经验对我国完善保障性住房制度具有重要的借鉴价值和启示意义。德国保障性住房制度包括公共住房制度、房租补贴制度、补贴建房购房制度、住房储蓄制度等，充分发挥了政府在住房保障方面的作用与责任。目前我国的住房制度改革和保障房制度建设应充分借鉴德国的有益经验，强化政府责任，完善住房保障法律体系，并适时调整制度内容从而构建多层次的住房保障体系，还应不断完善配套制度，为我国的保障房建设提供有力支撑。

[关键词]住房保障；德国；保障性住房；制度构成；启示

住房问题是全世界共同面临的重要民生问题，是关系国计民生与社会稳定的重大经济与社会问题。城镇中低收入家庭的住房问题是城镇住房问题的重点与难点，是政府住房政策的重点领域之一。德国是最早提出社会保障的国家之一，在推行市场经济的过程中也很注重社会福利制度的构建。住房保障作为社会保障的重要内容之一，德国将其视为提高社会福利水平的重要手段，提出了许多保障居民住房权益的政策措施。因此对德国的保障性住房政策实践进行研究、归纳，对于完善我国保障性住房制度具有重要的借鉴作用。

一、德国保障性住房制度构成

19世纪开始，德国快速的工业化与城市化使大量农村的劳动力进入城市，人口的大量聚集使城市住房问题开始凸显。部分企业主开始建造住房为工人提供宿舍，部分城市居民也开始投资住房用于出租。为了减轻城市居民购房压力，1847年德国一些城市模仿英国住房信贷合作社制度，成立住房合作社，实施住房储蓄制度，开始了保障性住房制度的实践。进入20世纪之后，德国加大了对中低收入家庭住房保障力度，主要采取补贴建房的方式间接参与，并在1925年前后在柏林、汉堡等地开展公共住房建设实践。二战之后，由于战争的破坏，德国住房极度紧缺，德国政府一方面直接投资建设大量公共住房，另一方面出台许多优惠政策鼓励私人建房，缓解了二战造成的房荒问题。经过一个多世纪的实践，德国已经形成包括公房建设、房租补贴、金融支持等一系列完善的保障性住房制度体系。

1.公共住房建设。德国公共住房建设主要在二战之后，由于战争的破坏，德国住房供给严重不足，从1950年起，德国多次通过立法大力推进公共住房建设，并由政府以低租金向居民分配。德国法律规定对于因为经济收入低，或某一民族、某一宗教信仰或孩子太多等原因造成找不到房子的家庭，政府有责任向其提供公共住房。公共住房建成以后，政府以成本租金出租给低收入家庭，租金一般为市场租金的50%左右。二战后德国公共住房建设解决了许多低收入家庭的住房问题，据统计，1950年，德国有一半的人口居住在政府提供的公共住房，1949—1979年期间德国总共建成公共住房780万套，占同期新建住宅总数的49%。[1]同时，德国相关住宅法律法规对申请公共住房的条件、公共住房的建设标准、租金水平以及公共住房退出机制进行严格规定，对于承租公共住房但已经不符合申请公共住房标准的租户则按照市场租金水平收取租金。[2]

2.房租补贴制度。为了促进住宅投资以及加快公共住房成本回收，20世纪60年代之后德国政府逐步取消了房租管制制度。房租管制制度取消之后，市场租金涨幅很大，给中低收入家庭造成了很大的负担，住房困难加剧。1970年，德国颁布新的住宅补贴法，在全国范围内实行房租补贴，规定德国公民凡是家庭收入不足以支撑租赁适合住房的，有权享受房租补贴。房租补贴的数额根据家庭的收入、人口以及住房消费支出等因素综合考虑确定。根据1970年新住宅补贴法的规定，住房租金超过家庭收入25%部分由政府补贴支付，德国联邦政府以及地方政府各负担一半。另外，为了帮助低收入家庭租到合适的住房，德国专门成立了“租房者协会”、“社会福利协会”、“土地和房屋拥有人协会”，为低收入家庭提供多元化的住房保障服务。由于完善的房租补贴制度以及充足的住房资源，德国拥有产权住房的家庭比例不高，大概有52%的家庭依靠租房解决住房问题。

3.补贴建房购房制度。二战后，为了鼓励私人以及社会资金参与公共住房建设，刺激地产投资，减轻政府财政负担，德国制定了一系列补贴建房以及购房的制度。一是鼓励社会资金参与保障性住房建设。对于企业参与保障性住房建设，由政府征地并出资给企业，政府向企业提供金额为建筑费用50%的财政贴息贷款，期限为25年。二是鼓励私人建设住宅，增加市场供应量。政府向私人建设住宅提供的优惠政策包括将建设费用按一定比例抵扣应纳税所得额、建房贷款产生的利息抵扣应纳税所得额、免征土地税费等。三是鼓励私人购买住宅，对按市场价格购买住宅的家庭提供补贴以及购房贷款。

4.住宅储蓄制度。住宅储蓄制度在德国具有较长的发展历史，1924年德国出现了第一家住宅储蓄银行，并在1931年出台专门法律将住宅储蓄制度纳入国家监管之下。特别是二战结束以后，德国住宅储蓄制度获得了快速发展，目前已经形成完善的制度。德国住宅储蓄制度包括以下内容：一是储户必须先储蓄，然后才能获得贷款的资格。由储户与银行签订合同，达到一定的储蓄额时获得贷款的资格。二是实行专款专用。德国《住房储蓄法》对住房储蓄的用途与经营原则进行严格规定，不得用于风险交易，提高住房储蓄的安全性。三是运行独立，实行低息政策。住房储蓄独立于德国资本市场，其利率变动不受通货膨胀以及市场资金供需状况的影响，并维持相对稳定的低息。四是政府制定优惠政策鼓励居民参加住宅储蓄。包括按照储蓄额度给予一定比例的储蓄奖励以及购房时提供一定比例的贷款补助。

二、德国保障性住房制度的特点

同为发达市场经济国家，与美国、英国等国相比，德国更加强调政府在社会保障以及社会福利方面的责任。因此在住宅政策特别是住房保障方面，德国政府的角色更加重要与突出。

1.政府对房地产业进行合理规划与严格管理，保持房地产市场稳定。德国政府根据本国经济发展、人口特征等制定了合理的住房发展规划，综合运用法律、税收、金融、土地等手段加强对房地产市场的管理，构建以住房租赁市场为主体的多层次住宅供应体系。根据人口增长速度以及居民收入情况，稳步增加住房数量，并且对高档、中档以及低档住宅的构成做出合理化安排。通过政府对房地产业实施的科学规划、严格管理以及利用各种手段打击炒房行为，德国在过去几十年里保持了房地产市场的供需平衡，房价以及房租基本保持稳定，涨幅合理，使居民收入的增长速度达到甚至超过房价以及房租的增长速度。

2.政府在保障性住房建设方面发挥重要作用，将为中低收入群体提供保障性住房作为政府的重要职责。二战结束之后，为了缓解极其紧张的住房供应状况，德国政府一方面直接参与公共住房建设，即运用各级政府住房建设基金直接兴建公共住房；另一方面，制定各种优惠政策鼓励个人、私营房地产公司、住房合作社等社会主体参与公共住房建设，优惠政策包括提供免息或者低息贷款、税收优惠政策等。[3]德国政府对于公共住房的支持使战后德国住宅公共极度紧张的状况得到有效缓解，对于保障低收入家庭的住房权益发挥了重要作用。

3.构建以公共住房为主体的保障性住房体系，将住房保障与市场机制适度结合，实现保障性住房建设的可持续发展。德国将公共住房建设作为保障性住房体系的主要方向，并通过政府直接兴建公共住房以及鼓励社会资金参与公共住房建设的方式实现住房保障与市场机制的适度结合。特别是在鼓励社会资金参与公共住房建设方面，德国要求每个房地产开发项目必须配套一定比例的保障性住房，并给予金融以及税收方面的支持。这种保障性住房建设模式优势明显，一是可以调动社会资金参与公共住房建设的积极性，减轻政府的财政压力；二是将低收入家庭合理分布在各个小区，避免贫民窟等社会问题；三是借助优质房地产商的力量，提高保障性住房建设以及管理的效率；四是形成保障性住房建设资金的良性循环，实现保障性住房建设的可持续发展。

4.十分注重保障性住房建设的立法工作。在居民的住房保障方面，德国通过立法将居住权确认为公民权利的重要组成部分。通过立法明确规定了德国联邦政府以及地方政府在居民住房保障方面的职责。二战之后，德国制定了完善的保障性住房法律法规，包括《住宅建设法》《工人置业促进法》《住房补贴法》《租房法》《住房储蓄法》等，这些法律成为保障低收入家庭住房权益的重要保证。

5.切实保护住宅承租人的合法权益。德国自有住房率很低，很大程度上是由于租房客的权益受到很好的保护。德国通过《租房法》等法律法规对住房租赁中出租人与承租人的权利与义务进行详尽的规定，对合同的签订、解约以及合同的期限等要素提出指导性意见，并在法律中强化对承租者权益的保护。例如，一旦签订租房合约即视为无限期合约，出租者不得随意解除租房合同，必须在法定条件下或者提出合理的理由例如承租人没有按期缴纳房租等，才能解除住房租赁合同。

三、德国保障性住房制度对我国的启示

1.必须充分发挥政府在保障性住房建设中的主导作用，强化政府在保障中低收入家庭住房权益中的职责。居民住房是一种具备准公共产品属性的特殊商品，固然要充分发挥市场机制在住宅产业发展中的作用，但是如果仅仅依赖市场机制，必然形成将广大中低收入家庭排斥在房地产市场供给范围之外的局面。可见，通过市场机制本身无法解决中低收入家庭的住房问题，必须充分发挥政府这只“看得见的手”，在保障性住房制度实施中发挥主导作用，才能较好地解决中低收入家庭的住房问题。从德国的住房政策实践经验来看，无论是采取哪种保障性住房模式，都强调政府在保障性住房建设中的职责与主导作用，即政府必须兼顾住房供应的公平与效率。[4]目前来看，大多数地方政府仍然未能正视保障性住房建设巨大的社会效益以及政府的职责，所以必须在今后进一步强化政府在保障性住房建设中的责任意识。

2.保障性住房建设必须坚持立法先行，完善保障性住房制度相关的法律体系。从德国的实践来看，在住房紧缺的时期，首先通过立法确认公民的基本住房权益，出台一系列支持保障性住房建设的法律法规，从立法的角度为保障性住房建设提供法律依据与硬约束。从我国保障性住房建设的立法情况来看，在许多方面还有待加强。突出的表现是缺乏关于保障性住房制度的专门法律，保障性住房建设主要根据政府出台的各种政策、文件，由此导致房地产业对政府政策的高度敏感性，并且由于缺乏法律约束经常导致政策执行过程中出现执行效率低下的问题。因此，在今后的保障性住房建设中，应当坚持立法先行的原则，对保障性住房的保障对象、保障标准、保障方式、资金来源、政府职责等内容进行严格规定，并加强对违反保障性住房法行为的处罚力度，维护保障性住房法的法律权威。

3.必须认识到保障性住房建设是一个长期的过程，需要根据客观形势的变化适时调整制度的内容与重点。从德国的经验来看，保障性住房需求伴随着工业化与城市化的发展或战争的破坏而产生，并根据经济社会的发展而不断变化。同时，从德国保障性住房制度建设过程来看，都经历了一个长期而漫长的集中建设阶段，在居民基本住房续期得到满足之后，还会产生层次更高的保障性住房需求。面对不断变化的经济社会发展形势以及居民保障性住房需求，德国也在不断调整住房制度。对于我国来说，由于城市化以及工业化快速发展，保障性住房需求不断积累，并且可以预见的是，未来相当长一段时间内保障性住房需求还会不断增加。面对这种情况，我们首先要明确保障性住房建设是一个长期的过程，要做好打“持久战”的准备，保障性住房建设以后会成为一种常态化的工作状态。近几年国家大力支持保障性住房建设为中低收入家庭带来了福音，但是也要防止一哄而上，造成保障过度或者保障房建设脱离中低收入家庭实际需求，应当循序渐进、稳扎稳打地推进。

4.应当注重构建多层次的保障性住房体系，满足不同收入阶层的保障性住房需求。[5]经过多年努力，我国保障性住房建设取得了不少成绩，初步形成了多层次保障性住房体系。近年来，有人针对经济适用房制度实施过程中存在的问题质疑经济适用房及可售型保障房存在的必要性与合理性。从德国等发达国家的经验与实践来看，确实有些国家以租赁型保障性住房为主，但是也有不少国家(地区)鼓励中低收入家庭购买可售型保障性住房。我国经济适用房等可售型保障性住房广受质疑的原因在于分配不公，保障性住房资源落入非保障对象之手，解决出路在于明确保障对象、健全家庭收入审查制度、完善退出机制等，而并非简单取消可售型保障性住房。但是从我国经济社会发展的实际情况来看，应当构建以公共租赁住房、廉租房为主的保障性住房体系，并辅以经济适用房、限价房等可售型保障性住房，满足各个层次中低收入家庭的住房需求。

5.完善保障性住房建设的配套措施，为保障性住房建设提供支撑。国外的实践经验表明，无论采取何种保障性住房制度模式，都必须要有完善的配套措施。例如提供多样化的财政支持、多样化的融资渠道、政府管理机制创新、完善家庭收入审查机制等，只有提供完善的配套措施，保障性住房建设才能取得预期效果。随着我国多层次保障性住房制度的逐步建立，各项配套措施也将逐渐完善，特别是多渠道的筹资方式、住房金融制度等也将逐步建立起来。但是总体来看，我国保障性住房制度的配套措施还有待进一步加强与完善，如家庭收入审核机制、政策性住房金融制度、法律法规配套等还处于比较薄弱的状态，正成为我国保障性住房建设的制约性因素。

参考文献：

[1] 罗应光，向春玲.住有所居：中国保障性住房建设的理论与实践[M].北京：中共中央党校出版社，2011：75.

[2] 杨瑛.借鉴德国经验，加快建设以公租房为主的住房保障体系[J].城市发展研究，2014(2)：77-82.

[3] 杨晓楠.国外公共住房模式比较及对中国的借鉴[J].大连海事大学学报(社会科学版)，2015(12)：82-86.

[4] 卞靖.国外住房保障制度主要模式及对我国的启示[J].当代经济管理，2013(3)：39-43.[5] 徐镭，朱宇芳.中低收入家庭的住房保障——德国模式与美国模式比较研究[J].德国研究，2014(3):82-93.

【责任编辑于蓬蓬】

[中图分类号]F299.23

[文献标识码]A

[文章编号]1009-5101(2016)02-0117-04

[收稿日期]2016-01-20

[基金项目]福州职业技术学院人才引进专项项目(RCQD201501)的阶段性研究成果。

[作者简介]郑云峰，福州职业技术学院人文系讲师，博士，主要从事金融与财政研究。(福州350108)

German Housing Security:System Configuration，Features and Inspiration

Zheng Yunfeng

(HumanitiesCollegeofFuzhouPolytechnic，Fuzhou350108，China)

Abstract：Housing security is priority area of housing policy and social security，it is important to social justice and harmony，and it is one of the key concerns of the developed countries.Germany is one of the first countries to raise social security，it achieved some success in the field of housing security，and its experience of housing security system has an important reference to our country.Housing security systems of Germany including public housing system，rent and housing subsidies system，purchase systems，housing savings system and so on，the government plays important role in housing security.At last，it summarizes housing security system of Germany experience for reference and inspiration.We should learn the German experience from the following five aspects:strengthening the government’s responsibility in terms of housing security；completing the legal system of housing security；adjusting housing security system according to reality；constructing multilevel housing security system；consummating the supporting system.

Key words：Housing security；Germany；Indemnificatory housing；System composition；Enlightenment