非政府组织参与社区养老服务的空间与操作分析

裴　乐



非政府组织参与社区养老服务的空间与操作分析

裴乐

现代社会，老年人的养老意愿日益呈现多样化、复合化的趋势，在基本的生理需求之上，增加了更多的情感和精神要素。目前，由于我国社会保障的局限性和养老产业的不发达，亟须探索出一种适合当前形势的新的养老服务模式。而非政府组织由于自身所具备的一些社会资源优势，其参与社区养老服务具有一定的可操作性和发展空间。非政府组织具有在基层社区提供养老服务的理论空间、政策空间和实践空间，但目前来看在具体操作中仍需妥善设计、稳步推进，并应对服务活动全过程进行有效的评估与激励，以确保社区养老服务的顺利开展。

非政府组织；养老服务；社区养老；非营利

目前，我国经济发展的速度相对滞后于人口老龄化的速度，未富先老对传统家庭养老形成巨大的压力和冲击。加之现代社会中，异地求学、就业和移民海外等大量出现，使得人口流动加速，进一步弱化了家庭的养老功能，所以目前我国亟须探索新形势下更加有效的养老模式。对此，中国老龄事业发展“十二五”规划提出，将养老服务引入社区，以居家为基础，以社区为依托，加强社区养老的比重。而作为提供社会服务的重要主体，非政府组织能够并且应当在社区养老服务领域发挥更多的基础性作用，弥补家庭和社会养老的不足。

一、非政府组织参与社区养老服务的空间

同发达国家相比，我国养老产业发展滞后，相关的社会保障覆盖的范围和力度不足，需要充分调动政府和市场之外的第三种力量，改善养老服务。社区养老可以充分利用本地资源，维系老年人的社会网络，延长老年人独立生活时间，使其以合理的经济支出，在舒适安全的环境中，获得必要的持续性养老服务。[1]不难预见，城市化进程的不断推进，为各方主体在社区养老服务领域提供了广阔的发展空间。

1.理论空间

福利多元主义认为，政府不应是社会福利的唯一提供者，市场、非政府组织、家庭和社区都应有各自的位置。其中，非政府组织通过分权和参与两种形式增加社会福利。非政府组织可以分担社会保障中养老服务的部分决策权，并以直接或间接的形式参与社区养老服务。同时，非政府组织可发挥保障助养、医卫保健、精神慰藉、文教娱乐等功能，有助于维持老年人的社会价值和社会网络。非政府组织更多关注弱势群体，开展正能量的公益活动，有利于维护社会公平，增加社会资本。

由非政府组织构成的第三部门独立于公共部门和私人部门之外，追求实现公共利益，可以有效防止政府失灵和市场失灵。非政府组织具有非营利性和志愿性等特征，有助于减少社区养老服务中的投机和舞弊行为，不易出现虐待和伤害事件，积极改善养老服务质量和形式，弥补社会保障的不足。非政府组织提供社区养老服务，实质也是参与社会治理的一种方式。政府采用委托代理、公私伙伴关系等形式，将部分社会保障职能转移给非政府组织，可以减少资源的限制，确保服务的质量和效率，提高社会满意度和获得感。由非政府组织在基层社区开展服务活动，政府可以避免冲突事件的发生，转而重点开展政策管理和行为监控。

2.政策空间

在政策保障和支持下，社区养老服务社会化进程逐渐加速，主体多元化和服务多样化使非政府组织获得了更多地参与可能性。

改善和加快社区养老服务的相关政策有：《中国老龄事业发展“十二五”规划》《社会养老服务体系建设规划》《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》《关于全面推进居家养老服务工作的意见》《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》《民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见及中华人民共和国老年人权益保障法》等。

3.实践空间

自1999年我国逐渐步入老龄化社会以来，人口老龄化日益严峻，老年人口基数大、增长快并呈现高龄化、空巢化趋势。截止2014年底，我国60周岁及以上人口21 242万人，占总人口的15.5%，65周岁及以上人口13 755万人，占总人口的10.1%。其中，存在大量的失能和半失能老年人、失智和半失智老年人、空巢老年人、高龄老年人、独居老年人等特殊生活状态的弱势群体。预计到2020年，我国60周岁以上老年人口将达到2.43亿，约占总人口的18%。由于传统文化、生活习惯和经济因素的影响，很多老年人不愿离开自己熟悉的居住社区而去养老机构接受养老服务。因此，需要探索更加多元、弹性、具有人情味、近似家庭生活的社区养老服务形式。非政府组织深入社区，了解实际情况，可以提供形式灵活、内容丰富的养老服务，有效联结个人、家庭、社区和社会。非政府组织立足社区，突出人文关怀，充分发挥地缘和亲缘优势，缩短养老服务对象在空间和心理上的距离感，全面满足居家和就近养老的需求。

有调查显示，在社区居住的老年人对托老所、老年餐服务、上门配送生活必需品、室内保洁、上门诊疗(家庭病床、病后术后康复指导、用药安全指导等)、文娱与心理咨询等需求强烈。[2]对此，我国部分地方政府、社区、非政府组织携手开展了积极的尝试，形成了一些卓有成效的做法。上海市政府购买居家养老服务，通过上门或日托照料，为老年人提供以助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医为主要内容的社区养老服务。北京市海淀区启动了“3+X”社区养老服务体系，这里的“3”指政府统筹规划、社会组织和社会服务机构具体运作、社区居民参与；“X”指各类养老服务项目。

二、非政府组织参与社区养老服务的操作路径

国家大力发展老年社会福利事业及社会各方存在切实需求，为非政府组织参与社区养老服务创造了可能性和必要性。在开展具体服务活动前，非政府组织应当明确自身的定位，在“安养—乐活—善终”理念的指引下，提供全方位的社区养老服务。在完善服务内容和提供方式的同时，妥善处理同政府、社区、服务对象、组织成员等相关利益主体的关系。政府处于宏观层次，通过政策设计，对非政府组织参与城市社区养老服务提供支持与监控，确保活动的合理性和公平性。社区主要包括处于中观层次的街道、社区居委会和处于微观层次的小区物业公司、业主委员会等，它们提供了基础设施和场地，影响非政府组织参与社区养老服务的时间、地点、范围、方式、效果等。服务对象对非政府组织提出养老服务需求，核心在于突出邻里关怀，维持情感资源，保留原有的生活习惯和人际关系，以养老服务为纽带，传承社区文化和生活方式，增加社会福利。

在具体操作中，可以结合本地实际，借鉴国外经验。日本为推进社区养老，出台了《老年人福利法》、《老年人保健法》、《高龄老年人保健福利推进10年战略计划》等，组建了由政府机构、民间组织和志愿者等组成的多元社区服务组织。其社区养老呈现小规模、多机能的特点，主要分为看护型养老、住宅型养老、健康型养老，提供家庭帮助、日托、长短期护理、保健咨询与指导等服务。美国出台有《老年法》《老年人社区服务就业法》《老年志愿工作方案》等，向老年人提供养老金、补助及投资计划等。形成了具有养老功能的老年社区，分为生活自理社区(独立生活的老年人居住于老年公寓或社区住宅，按月支付房租和服务费)、协助生活社区(生活不能自理的老年人居住于此社区，用养老金、医疗保险、医疗补助等支付费用)、继续照料退休社区(能独立生活但想得到照料的老年人居住于老年公寓或社区住宅，向家庭照料机构按月支付房租，一次性支付服务费)、特殊照料社区(生活不能自理的老年人居住于具有辅助医疗功能的社区护理院，用养老金、医疗保险、医疗补助等支付费用)。英国出台有《国家健康服务与社区照顾法令》《照顾白皮书》等，社区养老服务以政府主导资助，鼓励私人和非政府组织参与，构建了“日常生活照料——物质支持——心理支持——整体关怀”的社区养老服务体系，满足社区养老的各层次需求。社区养老分为社区内照顾(提供照顾的主体是老年的家属、邻居、志愿者等)和由社区照顾(提供照顾的主体是社区内的专业养老服务机构，如社区服务中心、社区老年公寓等)。

目前，我国非政府组织参与社区养老服务的渠道主要为政府购买公共服务或同社区合作，还有部分非政府组织独立活动或同企业合作。前两种方式具有资金、政策、管理方面的保障，尤其是针对政府购买养老服务，在合同的明确规定下，非政府组织提供订单式服务组合，服务对象可凭服务券、卡等选择所需服务。对于社会团体和以企业身份登记而开展非营利活动的非政府组织，可以灵活提供服务，开展中介、宣传；对于民办非企业单位，可以集中提供服务，发挥示范作用；对于基金会，可通过筹资、资助和助养等，强化服务保障。在建设智慧城市的潮流中，还可借助“互联网+养老”，打造社区养老服务平台，构建虚拟养老社区，优化服务流程。同时，在确保信息安全的前提下，建立养老服务档案，掌握、区分服务对象的身体状况、居住情况、教育水平、养老需求、经济能力等信息，以便提高服务的针对性和有效性。还可以公共项目或众筹的方式构建社区养老服务信息系统和呼叫系统，采用主流技术，实现信息收集、分析与反馈的实时化。并免费安装“电子钟+呼叫器”的智能终端，简化操作，并加强后期维护与改进。

非政府组织提供社区养老服务的形式有上门照料、日间全托和暂托的社区照料中心、日常服务与应急响应相结合的志愿服务中心等。非政府组织应当在社区内尽可能独自或合作提供一站式养老服务，具体包括居家照料、家政服务、社区食堂、保健与疾病预防、娱乐与心理疏导、休闲与技能学习、法律咨询与权益保护、应急响应服务等，并仅可能为补偿成本收取合理的服务费。利用社区已有的养老服务设施，以租用、改造社区内的闲置用房为主。选址邻近医院、医疗卫生服务中心、康复中心等，则更为便利。[3]如江苏省将社区养老服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围，要求新建住宅小区按每百户20～30平方米配套建设社区养老服务用房，已建成住宅区按15～20平方米予以调剂解决。大连市对行政主导、民办公助和公建民营的社区养老服务中心都提供30万元左右的补助，并对接受服务的老年人按月提供80～400元的补助。[4]社区养老服务设施应符合相关的规范和标准，从老年人的实际需求出发，在通风、日照、消防、景观、无障碍设施以及室内空间格局等方面提供最大便利。

除少量全职人员，非政府组织可招募更多的兼职人员与志愿者，同时端正服务态度，加强技能培训和人力资源开发，着重提高人员素质和专业化程度。鼓励大学生尤其是社会工作、医学、心理学、家政管理、公共事业管理等专业的学生参与志愿服务，并将其作为创新创业活动，给予政策优惠。贯彻独立、参与、照顾、自我充实、尊严的联合国老年人原则，深度开发银发资源，在消费、投资、知识技能等方面将老年人口红利转化为现实收益。参照埃德加·卡恩于20 世纪80年代创立的时间银行模式，提倡自助、互助式志愿服务，建立时间银行、服务银行。核心理念为志愿者参与公益服务，将养老服务时间存进时间银行，当需要时可从中免费支取被服务时间。其中，身体和精神状况好的老年人可帮助身体较差的老年人，且由于年龄和经历相似，能设身处地地为对方着想，更好地满足其养老需求。

三、非政府组织参与社区养老服务的评估制度与激励机制

如果不对非政府组织参与社区养老服务开展有效地评估与激励，则有可能出现懈怠、滥用和腐败等情况。所以，应当在政府主导下，构建多元主体参与的、覆盖完整的、一体化的全过程评估与监管制度，明确各方的权利义务、评价标准、操作程序、申述渠道、信息公开途径等，确保评估的客观、准确。依据评估的主体，可分为：(1)政府主管机关与社区评估：重点评估非政府组织的主体身份、活动的合法性和服务项目的审批；(2)服务对象评估，重点从自身的安全感、幸福感出发，评估非政府组织服务的效果；(3)非政府组织自我评估：重点评估组织和成员的工作、服务活动的绩效、项目运行的成效；(4)社会评估：包括公众、媒体和第三方机构等，从各自的角度评价非政府组织及其活动。依据评估的内容，可分为：(1)规范评估：重点评估非政府组织的机构、人员、发展规划、管理制度、财务规章、服务标准等的建设；(2)效果评估：重点评估服务的内容、水准、便利性和受益人群数量、结构、反馈等；(3)效率评估：重点评估成本收益、回应性、时效性；(4)过程评估：重点评估运行中服务提供和资源分配的合法性、合理性、科学性和公平性等。具体指标可以结合本地实际，适当参考国外的做法。日本对养老社区的评价标准以养老服务为主，如厚生省老年人保健福利局制订的评价标准从投入资源、过程、结果和效果方面，综合评定生活协助服务、专业服务、经营管理服务等内容。美国从养老社区角度提出评价标准，如退休人员协会(AARP)的宜居社区评价指南，涵盖交通、散步、安保、购物、居住、健康服务、文体休闲、服务和互助等指标；美国环境保护局的活跃老年人健康社区建设奖(BHCAA)，包括运动、社交与工作、居住空间设计、交通、健康服务等评价指标。[5]

政府主管部门、社区、行业协会等共同实施对非政府组织的注册和资格审核，统筹非政府组织的合作与发展。在加强过程管制的同时，放松进入限制。注重实效，而非表面标准，尝试赋予非政府组织以非营利法人、非法人组织等合法身份，以减少其合法化的非必要障碍。组织老年人实施社区养老事务的自治，调动其自我管理的积极性，组成社区养老事务管理委员会，与社区一同监督、评价非政府组织的服务活动。对非政府组织开展分类分级评定，定期公布评价等级和行业内排名，维护公众的知情权，并作为政府购买公共服务、开展项目合作的参考。引导非政府组织优化服务流程，完善内部治理结构，理顺同外部主体的关系，引入专业的财务管理和审计，强化运行的透明度和公开性，防止出现违规行为。规范资格认证和养老服务标准，引导开展各类培训，提升从业人员的服务水平。将标准化与定制化相结合，对评价较好的非政府组织给予运营补贴和土地、税收、水电等优惠。完善惩罚机制，依据事实，按照相应标准，对不合格的非政府组织实行责任追究、处罚乃至强制退出。提升非政府组织的项目运营能力，如公益性服务的受益人员资格评定、服务券的发放与回收、项目开支的控制、服务方案的制定、反馈与投诉的处理等。

为了确保服务效果的稳定和持续，还需要根据非政府组织的活动空间、所在地域的文化和服务对象的需求，设计并实施有效的激励组合。政策激励：将非政府组织参与社区养老服务纳入社会发展规划，改进现有的养老服务管理政策，制定相关的配套措施，提供基础性保障。物质激励：在资源分配与安排方面给予需要帮助的非政府组织和重点项目以支持，表彰、奖励卓有成效的非政府组织，如优先资助、补贴、项目合作等。宣传激励：利用网络、电视、广播、报纸、杂志等多种媒体形式，尤其是具有官方背景的媒体，对非政府组织及其活动、社区养老服务项目等做全方位、深层次的宣传报道，一方面实施监督，另一方面加强推广，使非政府组织获得更多民众的理解、专业的管理指导、个人和企业捐赠等各类社会资源。各种激励手段的综合应用，有利于调动非政府组织行动的积极性，将非政府组织社区养老服务同社会保障体系相衔接，以更多的社会效益来不断提升老年人的获得感和满意度。

[1] 王承慧.美国社区养老模式的探索与启示[J].现代城市研究，2012(8)：35-44.

[2] 蔡中华，安婷婷，侯翱宇.城市老年人社区养老服务需求特征与对策[J].社会保障研究，2013(4)：45-49.

[3] 王莉莉，杨晓奇，董彭滔.城市社区养老服务业发展现状分析[J].老龄科学研究，2014(3)：29-36.

[4] 邵文娟，奚伟东.中国社区养老机构运营现状分析——以大连市社区养老服务中心为例[J].社会福利，2015(1)：46-49.

[5] 王小荣，贾巍杨.社区养老实态调研与满意度评价指标初探[J].建筑学报，2014(12)：157-159.

【责任编辑于蓬蓬】

Analysis on Space and Operation for Non-Governmental Organization to Participate in Community Aged Care Service

Pei Le

(ManagementCollegeofBohaiUniversity，Jinzhou121007，China)

In modern society，there is a various and complex tendency of aged care will of the aged population.Besides basic physiological needs，they have more emotional and spiritual needs.Now， the social security is limited，and the aged care industry is undeveloped in China.So，the mode of aged care service should be probed to adapt to new situation.It will be a positive and beneficial solution that non-governmental organization utilizes own advantages to participate in community aged care service.There are theoretical space，policy space and practical space for non-governmental organization to provide aged care service in grassroots community.But the operation should be designed carefully and carried out steadily in order to gain real expected result and effectiveness，the total process should be evaluated and motivated effectively.

Aged care service；Community endowment；Non-governmental organization；Non-profit

D669.6

A

1009-5101(2016)05-0119-04

2016-07-08

裴乐，渤海大学管理学院讲师，主要从事组织行为、非政府组织与社会管理研究。(锦州121007)