武汉市社区网格化管理的问题与对策

田胜

【摘 要】 本文介绍了研究背景，分析了社区网格化管理的问题及原因，提出了加强社区网格化管理的对策。要逐步去“行政化”，由“社会管理”向“社会治理”模式过渡;构建主体多元化的参与机制;完善数字化平台建设，培养专业的人才队伍。

【关键词】 城市社区;网格化管理;问题;对策;武汉市

一、研究背景

随着我国改革逐渐进入深水区，社会转型加剧，各种深层次社会矛盾开始凸显，群体性事件集中爆发，各种复杂的利益关系相互交织，使得传统的社会管理模式亟待调整和更新。

基于对各种社会转型期出现的新问题和新形势的回应，2004年10月22日，北京市东城区首创的网格化城市管理模式开始运行。经过10多年的试点和探索，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对这一模式给予充分肯定并指出：“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。[1]至此，网格化管理开始在全国范围内大规模推行。

2012年武汉市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于加快推进社会综合管理与服务网格化建设工作的意见》（武办发〔2012〕13号），经过三年多的建设，取得了一定的成效。2015年11月26日武汉市委办公厅印发了《武汉市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（武发〔2015〕12号），力争再通过3年的努力，构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理新格局。[2]走出一条符合武汉实际、具有武汉特色的现代城市基层社会治理新路。

二、社区网格化管理的问题及原因

综合各方的反馈意见，武汉市社区网格化管理在三年多的推进过程中存在以下几个方面的问题：

1、政府干预过多

城市社区网格化管理模式，是各级党委政府为解决城市社区中各种矛盾和问题，维护社会和谐稳定的一项重要举措。因此，从某种程度上说，城市社区网格化管理模式和中国许多正在推行的其他举措一样是行政化的产物，是在政府的大力推动以及直接介入下才得以完成，而非社会“自下而上”自发形成的一种模式。因此，带有十分强烈的行政色彩。从武汉市出台的相关政策和实际执行情况来看，就是政府主导模式。这一模式是目前我国大部分城市社区普遍采用的治理模式，其特点是：大多数情况下，社区事务的所需经费全部来自政府拨款;从决策、执行到监督、考核，均由行政部门落实完成。

2、社区自治能力不足

基层群众自治制度是依照宪法和法律的规定，由居民（村民）选举的成员组成居民（村民）委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度。在城市，居委会成员承担着社区各项事务。而实行网格化管理后，这些成员还要履行网格责任人的职责，这样必然会造成对社区自治空间的挤占。由于政府主导，其他更多的社会力量也很难融入网格，无法共同参与和承担政府已无力独自承担的公共服务项目和职能。

3、社区居民参与热情和程度不高，人员素质有待加强

在社区网格化管理中，社区民间组织缺乏足够的自治能力，无法形成有效的宣传和动员作用;大部分社区居民对网格化管理还缺乏基本的了解和认识，在态度上比较冷漠，习惯于被动等待和接受，参与意识淡薄。而且参与的主体以“50、60”人员为主，青年群体的参与程度较差，热情不高。因此，当前社区网格管理人员的平均年龄相对较大，文化水平较低，大部分缺乏现代化信息管理的知识和技能，有的甚至连基本的电脑操作能力都不具备，不利于社区网格化管理工作的开展和全面落实。

4、治安维稳功能凸显，服务意识不强

目前，社区网格化管理更多的是出于治安维稳的考虑。在当前构建和谐社会的大背景下，维稳本是无可厚非的，但是过分强调这一点，久而久之就会变味，毕竟维稳只是手段而不是目的，我们不希望类似“孙志刚事件”重演。以武汉市为例，在对外宣传中，该市特别强调“十二五”期间，110警情从日均1.2万起降至800起左右;入室盗窃、抢劫、抢夺、盗窃机动车警情连续两年下降，影响群众安全感的刑事案下降、命案下降，未发生有影响的个人极端暴力案件，2013年，该市荣获全国综治最高奖“长安杯”。[3]网格化管理的最终目的应是为人民群众服务，而不是走走过场应付一下，处处流露出一种居高临下，高人一等的姿态，这是典型的官僚主义作风，与国家现在大力倡导的群众路线和工作方法是背道而驰的。

三、加强社区网格化管理的对策

针对以上问题，武汉市政府在出台的《意见》（武发〔2015〕12号）中，给予了一定程度的回应。例如：基本原则中提到“坚持多元共治……鼓励、支持和引导社会力量积极参与基层社会治理。”“坚持以人为本……最大限度地满足人民群众多样化的服务需求”等，但仍没有从根本上改变政府主导的模式。

1、逐步去“行政化”，由“社会管理”向“社会治理”模式过渡

社区网格化管理本质上是一种政府主导的管理模式，该模式在维护社会稳定、提高管理效率上成效显著，但作为一种政府主导的管理模式在运行中与社区居民“自下而上”的自治愿望和权益诉求不免存在冲突。从长远来看，社区网格化管理只是一种过渡模式，随着公民权利意识不断增强和参与社会活动积极性的不断提高，它必将过渡为政府与居民合作共治的复合治理模式。因此《意见》（武发〔2015〕12号）中提出的“多元共治”的原则是值得肯定的，应由政府和各社会力量共同完成，双方应是平等关系，而不是前者主导后者，更多的应该依靠社区居民和其他社会力量，形成一种“自下而上”的模式。政府更多地是鼓励、支持和引导。

当然，这种过渡不是一朝一夕可以完成的，需要一个长期的过程。在这个过程中政府职能不断转型，公民社会不断成长，社会力量不断增强。应该通过社会文化的培养，调整政府和群众的关系，引导群众树立正确的社会价值观。现阶段，政府部门应该遵循典型示范和国家帮助的原则，坚持群众路线的工作方法。具体来说，一是要充分发挥基层党员干部的引领和示范作用，把工作做细。主动为群众讲解和示范网格化管理的运作流程和方法，让群众真真切切地去了解网格化管理，并熟练掌握和运用上述管理方法;二是广泛动员和宣传，让群众积极主动地参与网格化管理工作。群众是社会治理的主体，应充分调动群众参与网格化管理的热情与自主性。这不仅有利于减轻政府压力，还能有效预防和化解基层社会矛盾。“枫桥经验”之所以成功就是因为当地政府部门能够充分发动和依靠群众。社区网格化管理要想真正成为新时期“枫桥经验”在城市的升级版，同样要发动和依靠群众。

2、构建主体多元化的参与机制

网格化治理利用网格化技术，通过网格化空间实现政府管理和社会自治的整合，二者在自主负责、合作分担治理责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，可以达到取长补短、优势互补的效果。[4]

第一，改变观念，充分认识和肯定社会组织的治理功能。在市场经济下，政府应对社会组织进行必要的放权，构建政府与社会组织共同治理的新型合作关系，努力营造社会组织及公民参与社会治理的文化氛围，并依靠社会组织培养一批有热情，专业化的志愿者和义工队伍。

第二，搭建平台，创造条件扶持社会组织的发展。如推介社会组织自主承办一些事务性转移类或者公益服务类工作。此外，政府部门可以通过购买服务的方式，利用市场化的手段，实现社会组织与政府主体的合作共赢。

第三，加强备案登记，在监管中保障社会组织的健康成长。一方面政府应坚持培育发展社会组织，但另一方面也要进行必要的监管，加强政府对社会组织的检查工作。

3、完善数字化平台建设，培养专业的人才队伍

网格化管理需要数字化平台和人才队伍的双重保障和支持。一方面，借助数字化平台，真正实现管理对象、过程和结果的数字化，提高管理的精确度和效率;另一方面，培养一支以网格管理员队伍为主体，其他志愿服务队伍和互助服务团队为补充的专业人才队伍。

第一，加快完善城市管理数字化平台建设。网格化管理起初就是在数字化城市系统的研究中开始试点运行，利用地图技术和测绘技术的“万米单元网格管理法”等方法实现管理的数字化。[5]这一平台在采集的数据基础上可以实现统计分析、考核评比、地理信息显示、GPS定位等多项功能，同时可以实时传输现场问题信息，大大提高了管理的效率。

第二，逐步完善人才队伍结构，提升人员素质。网格管理员的工作范围很广，需同时身兼多职。例如：网格员需对辖区范围内的人、地、事、物、组织五大要素进行全面的信息采集管理，收集地理位置、小区楼栋、房屋、单位门店、人口信息、治安信息和消防安全等信息，即充当“信息采集员”。此外还是“联络员”、“安全员”、“监督员”、“传播员”、“宣传员”等。[6]可见，网格管理员工作内容繁杂，对专业化素质要求较高，若单纯依靠网格管理员恐无法应付。因此，还应加强志愿者队伍和其他社会团队的建设。采取有效政策，多鼓励、支持和引导青年人参与进来，并对现有的一些“50、60”人员加强电脑操作技能培训。

第三，健全人才招聘、考核和退出机制。人才的招聘和选用应采取事业单位人员招聘流程，招聘岗位为专业技术人员，优先考虑应届大学毕业生。对其考核也应综合多方面的意见和建议，如工作绩效、群众满意度等。对于工作一段时间后考核不合格，确实不适合该岗位的人员，应及时解聘。

【注 释】

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.

[2] 深化拓展网格化管理武汉“1+10”重构基层治理.http：//www.wenming.cn/syjj/dfcz/hb_1679/201511/t20151128 _2984057.shtml.

[3] 小网格撬动升级版“平安武汉”.[EB/OL]http：//cjrb.cjn.cn/html/2015-12/29/content_5499234.htm.

[4] 井西晓.挑战与变革：从网格化管理到网格化治理—基于城市基层社会管理的变革[J].理论探索，2013（1）.

[5] 陈平.网格化城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社，2006.49.104.

[6] 山西平遥县社会服务管理网格化专题网站.社区网格管理员工作职责[EB/OL].http：//www.pyonline.net/.2012.

【作者简介】

田 胜（1982-）男，讲师，硕士，主要研究方向：思想政治教育、法学.