中国农村公共转移收入的减贫效果

李 实 詹 鹏 杨 灿



中国农村公共转移收入的减贫效果

李 实 詹 鹏 杨 灿

根据中国住户收入调查(CHIP2013)数据，文章研究了中国农村公共转移性收入的减贫效果。文章首先分析了不同类型公共转移性收入的分布特征，包括对收入不平等的贡献、在不同收入组的分布、在贫困和非贫困家庭的分布等等。最后，估算不同公共转移项目的减贫效果。根据评估，当前中国公共转移性收入发挥了一定的减贫效果，使得贫困发生率下降了4.26个百分点，但仍存在低保瞄准率低下和转移收入水平偏低等问题。

农村贫困； 公共转移； 减贫

近年来，中国政府加大了农村社会保障制度的建设力度。农村医疗救助、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度逐步完善，2012年新型农村社会养老保险制度全面推广。农村社会保障制度的逐渐完善，在很大程度上保障了农村居民的基本生活，缓解了农村贫困。2014年，中央对扶贫工作提出了新的目标：2014—2020年间实现8 000万贫困人口“两不愁、三保障”。我们自然希望了解，这些保障性政策已经产生了多大影响？目前还存在什么样的问题？这是本文主要回答的问题。

公共转移性收入，包括退休金、养老金、低保、医疗报销收入、各种现金补贴等项目，是反映居民所获得社会保障和公共服务程度的重要指标。随着农村公共服务的加强，农村居民公共转移性收入的份额逐年增加。本文拟根据微观住户调查数据，以农村居民收入来源的视角，研究政府保障性政策的实际减贫效果。微观信息主要来自中国住户收入项目对2013年中国农村居民的调查数据(CHIP2013)。为解决前述问题，本文主要从两个视角对公共转移收入的减贫效应进行评估：一方面， 公共转移性收入在不同收入组居民的分布存在什么样的特征？它是更偏向于贫困人口吗？另一方面，加上公共转移性收入以后，农村居民的贫困发生率能够下降多少？力图全面地认识公共转移性收入的减贫机理和效果。

本文结构安排如下：第一部分，简要回顾相关的政策背景；第二部分，介绍本文所使用的数据，分析当前中国农村地区公共转移性收入的分布特征；第三部分，估算公共转移性收入的减贫效果；第四部分总结全文。

一、政策背景与文献回顾

在居民收入来源中，主要的公共转移性收入包括养老金(或退休金)、低保金、医疗报销收入和各种现金补贴等。这些收入来源占比高低与中国农村公共政策的发展历程息息相关。

(一)农村社会养老保险制度

我国农村社会养老保险最早在20世纪80年代就已经开始探索，90年代初进行试点，但覆盖面和整体效果并不理想。1999年，国务院开始清理整顿农村社会养老保险，要求停办新业务，将农村社会养老保险逐步过渡为商业保险，农村社会养老保险处于停滞状态[1]。在整顿的几年中，农村社会保险的参保人数不升反降。直到2009年国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，开始实行社会统筹与个人账户相结合的新型农村社会养老保险制度；并且选择了10%的县(市、区、旗)进行试点，随后逐步扩展至全国范围。2014年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险和城镇社会养老保险合并为全国统一的城乡居民基本养老保险。

根据人社部数据，2003年全国农村参加养老保险的人数为5 428万人，2008年才5 595万人，随着2009年新规定的落实，当年末的农村参保人数迅速增至8 691万人，2011年更是达到32 643万人*数据来自历年《人力资源和社会保障失业发展公报》。。养老金改革和覆盖面扩大带来的直接影响是，农村居民的转移性收入增加，从而缩小城乡收入差距。不过，目前城镇和农村实际发放的养老金数额还存在很大差距。根据北京大学国家发展研究院发布的《中国人口老龄化的挑战》报告，新型农村社会养老保险的养老金中位数为每年720元，而城镇及其他居民养老保险的养老金中位数为每年1 200元，企业职工基本养老保险金的中位数为每年18 000元，政府或事业机构的养老金中位数达到24 000元[2]。

(二)农村最低生活保障制度

农村低保项目全面普及开始于2007年，随着中央政府提供资金给予支持，到2007年年底全国所有的县都建立了低保制度[3]。自此，随着中央和地方财政资金投入的增加，低保覆盖面不断扩大，低保标准也出现了大幅攀升，2014年各地区平均标准为2 777元/人年*数据来源于中华人民共和国民政部网站http:∥www.mca.gov.cn。，而这个标准在2008年第一季度是830.4元/人年。由于低保标准升高、覆盖面扩大，而且理论上直接面对的对象是贫困人口，所以它对缩小收入差距和减贫的作用非常明显。由于瞄准精度有一定的偏差，它的扶贫效果大打折扣。若简单根据家庭收入水平推断贫富状态，2012年扶贫重点县内应保而未保的家庭占比达到80%，若低保补贴能够完美地被最穷家庭获得，反映贫困深度的贫困矩将下降18%[4]。

(三)新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)开始于2003年，目的是“重点解决农民因大病出现的因病致贫、返贫的问题”，基本制度设计是“自愿为主”“大病防治为主”，为参与者提供医疗补贴[5]。“新农合”推出以来，发展非常迅速，到2013年的参与率已经达到98.7%[6]。程令国和张晔的研究发现，新农合显著提高了参合者的健康水平；改善了参合者“有病不医”的状况，提高了其医疗服务利用率[5]。齐良书利用2003—2010年的面板数据发现新农合的减贫效果明显[7]。不过，也有研究发现它对减少大病医疗支出和因病致贫的效果有限[8-9]。

(四)农业补贴制度

为支持农业发展，我国一直对农业生产进行相应补贴。从补贴方式看，主要从早期的“价格干预”为主的间接补贴，转为21世纪中期以“四减免、四补贴”为主的直接补贴[10]。例如在20世纪50年代，国家通过对化肥、农膜等生产流通厂家进行补贴，实现了对农业投入品的价格干预。这种补贴形式一直持续到21世纪初。2001年中国实施退耕还林工程，首次执行直接补贴政策；2004年开始降低农业税税率，并于2006年全面取消农业税；2006年以柴油、化肥价格改革为契机，实施了农资综合补贴等[10]。2004年以来的中央一号文件都有关于农业补贴政策方面的表述，补贴力度逐年加大。根据《中国农业年鉴》的数据，2012年的全部农业补贴额度达到2 504亿元，其中生产直接补贴1 942亿元，技术与服务补助120亿元，灾害救助91亿元，生态环境保护奖补351亿元。对于农村住户来说，最实惠的补贴是种粮补贴。到2008年中央支付的种粮补贴资金总额达到633亿元，全国平均每亩41元。

二、公共转移性收入的分布特征

(一)数据说明

本文主要数据来自北京师范大学中国收入分配研究院的中国住户收入调查数据(CHIP2013)。该调查覆盖了全国15个省(市、自治区)，涉及城镇、农村和流动人口居民。本文主要使用其中的农村居民数据，即户主为农村户口、并且现住地与户口所在地相同的样本家庭。最终样本量为10 496户和39 209人。为了增强数据对全国农村居民，尤其是对贫困人口的代表性，本文根据不同地区、不同省份和不同类型家庭的总体人口结构，对数据进行了加权处理。

(二)公共转移性收入能否缩小农村居民收入不平等？

最近10年，中国农村地区的转移性净收入大幅增加。从趋势看，2007年之后该项收入占农村家庭纯收入的比重不断提高，从2007年的4.67%增至2013年的15.86%。其中大部分来自公共转移，这体现了政府惠农政策力度的加大。这也是最近几年城乡收入差距不断缩小的原因之一。根据历年《中国统计年鉴》，城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的比值在2009年达到最大值(3.33)，之后逐年微弱缩小，在2013年降至3.03。同时，最近10年内，农村家庭工资性收入增幅较为明显，占比由2002年的38.32%稳定上升至2013年的43.69%，这表明农村劳动力从事稳定非农就业工作的比例在大幅上升，已经逐步接近城镇水平*根据罗楚亮等的结果重新计算，若不考虑自有住房估算租金，城镇居民人均可支配收入中工资性收入占比大约71%左右，参见文献[11]。。类似的趋势是财产性收入占比逐年增加，在2013年达到4.1%左右。经营性净收入占比逐年下降，2013年仅36.38%。

数据来源：2002年和2007年结果来自罗楚亮和史泰丽根据CHIP2002和2007的计算结果，参见文献[12]。2013年结果根据CHIP2013计算得到。

说明：2002年和2007年的收入定义为“人均纯收入”，2013年的收入定义为“人均可支配收入”，二者并不完全可比。不过，这并不影响我们对收入构成趋势的判断。

针对贫困问题，我们更关心不同收入来源在整体收入分布中具有怎样的特征，或者说低收入组家庭的哪些收入来源相对更多？我们首先估算了不同收入来源的集中率，以及它们分别对收入不平等的贡献。若集中率低于人均可支配收入的基尼系数，表明该类收入来源在低收入家庭可支配收入中的占比相对较高，能够缩小收入不平等。

根据表2的结果，农村人均可支配收入的基尼系数为0.38左右，而工资性收入和财产性收入的集中率达到0.42和0.66，均高于可支配收入的基尼系数。因而，工资性收入和财产性收入更多地分布于高收入组家庭中，具有扩大收入差距的作用。类似地，经营性收入的集中率也略高于0.38。因而，发挥缩小农村收入不平等的主要来源是转移性净收入——其集中率为0.19，远低于可支配收入的基尼系数0.38。

表2 农村各项转移性收入的再分配效果

数据来源：CHIP数据。

说明：贡献率=100*收入百分比*集中率/基尼系数。若集中率小于人均可支配收入基尼系数，表明该项收入来源在低收入组的占比相对较高；若集中率为负，表明该项收入来源的绝对数在低收入家庭相对较高，能够更大化地缩小收入不平等。

不过，在转移性净收入中，来自政府的公共转移的集中率为0.34，高于私人转移的0.14。也就是说，在农村收入来源构成中，私人转移发挥了最大化缩小收入差距的效果，其次是政府的公共转移。在私人转移中，外出寄回带回收入更多地分布在低收入家庭，其集中率低至0.06。

虽然公共转移在整体上的集中率并不低，但是其子项目的分布实际上差异较大。占比最高(2.07%)的离退休金集中率达到0.54，甚至高于工资性收入的集中率，更加明显地集中于高收入家庭。占比次之(0.96%)的新型农村养老金集中率仅0.14，表明其较好地缩小了农村收入不平等，更多地被低收入家庭获得。其他公共转移收入来源中，低保和各项补贴的集中率都显著较低，低保和退耕还林还草补贴的集中率甚至为负，说明它们更多地分布于低收入家庭，显著地缩小了收入不平等。

表3 收入五等分组的构成情况

数据来源：根据CHIP2013计算得到。

(三)公共转移在低收入家庭的分布

以上比较了各类公共转移性收入与可支配收入分布的关系。而公共转移能够发挥多大减贫效果，主要取决于能够多大程度让低收入家庭受惠。本研究按人均可支配收入排序，将样本分为五等份：最低收入组、中低收入组、中等收入组、中高收入组和最高收入组，并比较不同组的收入构成。

首先，从收入构成关系看，低收入组的工资性收入和财产性收入占比相对较低，经营性净收入占比相对较高。不同收入组的收入来源差异表明他们各自不同的收入来源途径：穷人主要通过经营性活动获得收入，而非穷人的主要收入来源是固定职位的工资。非穷人财产积累相对较高，也更容易获得财产性收入。这一现象与前述集中率的结果基本一致，也进一步说明低收入家庭收入来源更加不稳定，容易受到自然和市场环境的影响, 尤其是农业经营活动容易遭遇自然灾害或市场供求异常波动的影响。

其次，低收入组的转移性净收入占比相对较高，最低组和中低组的相应比例都超过了25%。但是低收入组所获得的转移性净收入额度仍然低于高收入组，最高与最低的比值达到3.1。由此来看，未来对低收入家庭的扶助仍然需要进一步完善。

比较公共转移和私人转移在不同收入组的分布特征，二者的“最高组与最低组平均收入之比”分别为5.03和2.38。可以注意到：从总体上公共转移更多地被高收入组家庭获得；虽然私人转移的该比值也大于2，但不同收入组之间的差距相对较小。这一现象与前面根据集中率的结果基本一致。在公共转移中，低收入组家庭受益相对较多的是新型农村养老金、低保和一些农业补贴；获益较小的是离退休金、其他养老保险和报销医疗费。新型农村养老金是在最近十年内才大幅度在农村地区扩展开，能够达到目前的影响效果是非常不错的成就。不过，高收入组的人均收入仍达到低收入组的2倍以上。

在帮扶极端贫困家庭中，低保发挥了极其重要的作用。其实际分布也相比其他收入来源更多地分布于低收入家庭。不过仍然存在一些问题值得改进：首先，按照选择低保对象的一般原则，受益者应为当地最穷的人群，然而农村中高收入组和最高收入组中仍然获得较多的低保收入，说明低保的实际瞄准存在较大的偏差；其次，中低收入组所获得的低保收入(人均71.16元)高于最低收入组(人均53.90元)，极端贫困家庭没有完全被低保政策所照顾，这也是未来需要进一步改进的问题。

当前的农业补贴可以分为间接补贴和直接补贴两类，间接补贴部分会潜在地进入农村居民经营性收入中，本研究所统计的补贴主要是农村居民所获得的直接补贴。由于直接补贴行为与家庭是否贫困没有必然联系，只是与这个家庭是否从事农业经营活动有关。同时，根据经营性净收入的分布特征可知，低收入家庭来自农业经营的收入份额相对较高，因而他们所获得的农业补贴会相对较高。这与CHIP农村数据所统计的结果基本一致。最低收入组和中低收入组的农业补贴与高收入组相差不大，其在可支配收入中的占比明显高于高收入组。

在公共转移性收入中，离退休金的整体占比最高，但最低收入组却仅仅获得了人均27.67元，远低于最高收入(仅为后者的1/18)。其中一个原因是低收入组家庭从事工资性工作的比例相对较低，并且低收入组与高收入组从事工资性工作的差距在最近几十年才开始缩小。若仅比较年龄较大的人群(正在领取离退休金的中老年人)，最低收入组曾经从事工资性工作的人数比例势必更低。在这一趋势下，随着时间推移，最低收入组和最高收入组的离退休金差距可能会逐渐缩小。

三、公共转移性收入的减贫效果

(一)评价方法

本文估算贫困状态的方法是FGT指数，具体形式为：

其中，q表示贫困人口数，z表示贫困标准(或成为贫困线)，yi为第i个人的收入。α为贫困厌恶系数，其值越大表示对贫困的厌恶程度越高，或者说低收入个体的权重越大。当α=0时，为平常在文献中经常所见的贫困发生率，当α取值为1或2时，FGT(α)指数表示贫困深度。其中，FGT(1)也可以被称为贫困矩，FGT(2)可以被称为平方贫困矩。本文所使用的贫困标准为2010年价格下2 300元/人年。

(二)评估结果

在减贫的视角下，转移性收入能够发挥多大作用，取决于贫困线附近的人群能够从中获益多少。因而，影响公共转移性收入减贫效果主要包括两方面因素：第一，公共转移的数额高低，它将会影响收入分布平移的距离；第二，公共转移被贫困家庭所获得的份额高低。这两方面因素对应着农村政策(或扶贫政策)实际效果中的两个重要维度：农村居民所实际获得的帮扶力度，与相关项目的整体资助力度高度相关；以及相关项目的瞄准效率，即实际收益群体与理论瞄准对象之间的吻合程度。农村扶贫项目的理论瞄准对象往往是最穷的家庭，因而在有限的资金下，可能会发挥较好的减贫效果，例如最低社会保障和一些针对性的扶贫政策。而普惠性的惠农政策的理论瞄准对象是全体农村居民或与家庭收入水平无关的特定对象，其带来的减贫效果具有不确定性，例如离退休金、养老金、医疗费报销(新农村合作医疗)等。

在本文问题中，最低社会保障的瞄准对象是农村经济水平相对较差的家庭，因而它理应具有减贫效应。农村基本养老保险和新农村合作医疗保险作为普惠性政策，理论上应覆盖所有群体。由于低收入家庭收入水平相对较低，这些公共转移在相同的投入下理应也会发挥较好的效果。其他公共转移大多数针对特定群体，减贫并非其主要目的。

表4报告了贫困家庭和非贫困家庭的公共转移收入的构成。我们可以注意到这样一些现象：首先，贫困家庭获得的人均低保收入略低于非贫困家庭，前者是后者的92%，这一比例在西部地区只有74%。结合前文的分析，低保大多数分布于贫困线以上的低收入家庭，而没有充分地被极端贫困家庭所分享。其次，理应让全部农村居民受益的新型农村养老金和新农合(报销医疗费分布)，也没有完全照顾到贫困家庭。其中，在各类公共转移中，新型农村养老金在贫困家庭的数额相对较高，在中部地区的人均额甚至高于非贫困家庭。然而，医疗保险在贫困家庭和非贫困家庭之间的差异过大——全国范围内贫困家庭的人均医疗报销费仅为非贫困家庭的20%。一般地，贫困家庭中更可能存在身体不健康的个人，对医疗的需求理应更高。这一数值结果可能反映了两个方面问题：贫困家庭不倾向于去医院治病；贫困家庭获得报销的机会或报销比例相对较少。再次，退休金在贫困家庭的分布极其微弱，仅人均13元；东部地区相对较高，达到人均42元；中西部都明显过低。最后，各种补贴在贫困和非贫困家庭的分布呈现两类特征：现金和实物补贴更多地分布于非贫困家庭；政策性直接补贴(如粮食直补和退耕还林还草补贴等)在贫困家庭和非贫困家庭的数额相差不大。东部地区贫困家庭的粮食直补收入甚至高于非贫困家庭。农业补贴在减贫中的贡献会比较高。

表4 贫困家庭和非贫困家庭所获得的公共转移

数据来源：根据CHIP2013计算得到。

说明：贫困标准为2010年价格下2 300元/人年。

为更加清晰地认识各种公共转移的减贫效果，我们刨除人均可支配收入中的转移性净收入，估算此时的贫困发生率；然后逐一加上个人转移和公共转移，观察贫困发生率的变化趋势，得到表5和图1的结果。其中，若贫困发生率的变化为负，表明该项公共转移收入降低了贫困发生率。我们发现，第一，在各项公共转移收入中，退休金由于总的数额最高，其减贫效果最好，在全国范围内能够使得贫困发生率下降1.04个百分点，它在中部地区的作用尤其明显，能够降低1.37个百分点。第二，新型农村养老金能够降低0.98个百分点，其减贫效果也是在中部地区更为明显。第三，低保的减贫效果能够达到-0.64个百分点，也降低了贫困发生率。不过这一结果相比之前年份略有降低。根据北京师范大学中国收入分配研究院的报告，2010年和2012年低保能够使得相同标准的贫困发生率分别下降0.82和1.09个百分点[13]。第四，农业补贴在减贫中也发挥了较大效果，合计使得贫困发生率下降了1.27个百分点。其中，由于现金补贴和实物补贴在贫困家庭的分布较少，减贫效果也相对较弱。而更好地发挥减贫效果的补贴项目是粮食直接补贴和其他政策性补贴。而且，粮食直补在中部和西部尤为明显，分别使得贫困发生率下降0.63和0.58个百分点。

表5 公共转移收入的减贫效果

数据来源：根据CHIP2013计算得到。

说明：贫困标准为2010年价格下2 300元/人年。

图1 公共转移收入的减贫效果

综合中国农村地区公共转移的分布特征及其减贫效果，我们可以得到一些较为明确的政策方向。为了更好地发挥它们的减贫效果，需要特别强调这些工作：增强低收入家庭(主要是贫困家庭)工资性工作占比，主要途径是增强低收入家庭劳动力在劳动力市场的竞争力，并且完善劳动力市场；继续完善新型农村养老保险和新型农村合作医疗的覆盖工作，尤其需要加强对极端贫困家庭新农合的宣传和推广，并引导低收入家庭及时治疗并进行报销；加大低保的瞄准效率，提高其在减贫工作中的兜底性效果；坚持对象明确的政策性直接补贴政策，稳定农村地区中低收入家庭的收入来源。

四、总结

根据最新的中国家庭收入调查(CHIP2013)数据，我们对新时期中国农村居民的各种公共转移收入的减贫效果作了估计, 包括低保、养老(金)补贴、粮食补贴在内的各种公共转移收入的总体减贫效果还是较为明显，使得贫困发生率降低了27%。如果从各个分项公共转移收入来看，其减贫效果是不同的，这不仅取决于它们的总量大小，也取决于其分布是否更加倾斜于贫困人群。相对而言，多数的公共转移收入具有普惠性，因而其减贫效果并不明显。相比而言，低保制度是针对贫困和低收入人群，其减贫效果应该更加明显。然而，根据我们的估计结果，低保在瞄准贫困人群存在一定的误差，其减贫效果有待进一步增强。此外，为了提高其他类别公共转移收入的减贫效果，可以考虑将转移收入多少与其受惠者的贫困状况挂钩，让贫困人群获得更多的公共转移收入。这不仅有助于提高减贫力度，也有助于缩小收入差距。

[1] 王章华.中国新型农村社会养老保险制度研究.华东师范大学博士学位论文，2011

[2] 李实.中国收入分配格局的变化与改革.北京工商大学学报(社会科学版)，2015(4)

[3] Xu Y，Zhang X. Rural social protection in China: reform, performance and problems∥Midgely J，Tang K L.SocialPolicyandPovertyinEastAsia:TheRoleofSocialSecurity. New York: Routledge, 2010

[4] 北京师范大学中国收入分配研究院课题组.新时期缓解农村贫困的政策评估与减贫潜力预测.北京师范大学中国收入分配研究院，2014

[5] 程令国，张晔. “新农合”:经济绩效还是健康绩效?.经济研究，2012(1)

[6] 国家统计局.中国统计年鉴(2014).北京: 中国统计出版社，2014

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[8] Sun X，Sleigh A，Carmichael G，et al. Health payment-induced poverty under China’s new cooperative medical scheme in rural shandong.HealthPolicyandPlanning, 2010(5)

[9] Yip W，Hsiao W C. Non-evidence-based policy: how effective is China’s new cooperative medical scheme in reducing medical impoverishment?.SocialScience&Medicine, 2009(2)

[10] 谭智心，周振.农业补贴制度的历史轨迹与农民种粮积极性的关联度.改革，2014(1)

[11] 罗楚亮，李实，等. 2007—2013年期间的收入增长和收入差距.北京师范大学中国收入分配研究院工作论文, 2016-48

[12] 罗楚亮，史泰丽.中国农村收入不平等和贫困∥中国收入差距变动分析：中国居民收入分配研究Ⅳ.北京: 人民出版社，2013

[13] 北京师范大学中国收入分配研究院课题组.新时期缓解农村贫困的政策评估与减贫潜力预测.北京师范大学中国收入分配研究院，2014

The Poverty Reduction Effect of China’s Public Transfer Income in Rural Areas

Li Shi Zhan Peng Yang Can

On the basis of China Household Income Project (CHIP) survey data in 2013, this paper analyzed the poverty reduction effect of China’s public transfer income in rural areas. At first, this paper descripted the income distribution characteristics of various transfer incomes, including the contribution to the gross income inequality, the proportions in different income groups, and the distribution in poverty and non-poverty households. At last, the poverty reduction effect of all kinds of transfer incomes was evaluated by micro-household data. According to calculation results, China’s public transfer income hasplayed positive anti-poverty effect, and made the poverty headcount rate declined by 4.26 percentage points in 2013. However, challenges like poor targeting efficiency of minimum living guarantee and low amount of transfer income, still existed in certain areas.

Rural poverty; Public transfers; Poverty reduction

2016-05-23

李 实，北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士生导师，邮编：100875； 詹 鹏，南京财经大学经济学院讲师； 杨 灿，北京师范大学经济与工商管理学院博士研究生。