区域发展视角下我国连片特困地区精准扶贫及脱贫的思考

万 君 张 琦



区域发展视角下我国连片特困地区精准扶贫及脱贫的思考

万 君 张 琦

精准扶贫战略提出以后，理论界和实践界对应如何把握精准扶贫与片区攻坚的关系而产生了不少困顿。连片特困地区的提法早已有之，经过一系列的政策演变，在区域发展和减贫方面也取得了非常显著的成效，但仍需解决如何应对“经济新常态”下区域发展带动减贫效应的削弱、进一步提升片区攻坚减贫效率、多维贫困问题、消解片区的贫富分化、协调发展等一系列问题。解决这些问题的关键在于实现精准扶贫精准脱贫与片区攻坚融合发展，具体而言就是要以区域发展为视角、提升片区定位精准度，以多维贫困为视角、提升减贫内涵精准度，以精准扶贫为视角、提升脱贫手段精准度，构建精准扶贫与片区攻坚融合推进的新机制。

精准扶贫； 精准脱贫； 连片特困地区； 区域发展

2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确指出“把连片特困地区作为主战场”，作为中长期的扶贫战略规划，从战略上明确了片区攻坚的扶贫开发战略，又从制度设计上对连片特困地区给予了诸多保障，之后片区攻坚成为了扶贫开发工作重要的指导思想。党的十八大以后，“精准扶贫”逐步成为国家扶贫开发工作的新战略、新举措，其核心要义在于“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之”。精准扶贫战略的提出，对肇始于2011年的“片区攻坚”都提出了相当的挑战，理论界和实践界开始疑惑，“片区攻坚”是否就是所谓的“大水漫灌”？“精准扶贫”是否意味着“片区攻坚”战略的终结？假如不是，“精准扶贫”和“片区攻坚”二者之间的关系如何，在具体实践中又应如何平衡？

2015年，中共中央、国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，指出“坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合”，作为未来一个时期扶贫攻坚的指导思想，该文件对二者的关系和地位作了一定程度的明确。但其语焉略有不详，片区攻坚和精准扶贫、精准脱贫究竟如何结合，又如何在实践中融合推进等重要细节均未明确，制度、操作层面也均未有进一步的跟进。总体的扶贫治理思路，仍然延续改革开放以来我国国家治理的经典路径——“先试点、后推广，摸着石头过河”，恰因制度设计的模糊，前述有关争论仍甚嚣尘上。

鉴于以上情况，我们在系统梳理片区攻坚战略历史渊源的基础上，对2011年以来片区攻坚战略实施的成就、不足作出客观评价，并就“精准扶贫、精准脱贫”背景下片区攻坚面临的挑战作进一步的分析。在此基础上，分析区域发展视角下的连片特困地区精准扶贫脱贫的新机制，就有关重点领域提出相应的政策建议，以期能够对理论界和实践界有关争论作相应的回应。

一、“连片特困地区”扶贫战略的历史演进与成就

将“连片特困地区”作为扶贫脱贫主战场，实施片区减贫战略是我国扶贫脱贫战略的重要组成部分，是中国减贫战略的历史演进中积极探索并产生的，也取得了明显成效。

(一)历史：从连片贫困地区到连片特困地区

集中连片贫困现象很早就得到了我国政府的关注，至迟于1984年，就有了“连片贫困地区”的提法，甚至早于公认的中国扶贫元年——1986年。1984年，中共中央、国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中，就指出“解决贫困地区的问题要突出重点，目前应集中力量解决十几个连片贫困地区的问题”。1986年，我国开始了大规模、有组织的扶贫开发活动。起始，明确了14个“连片贫困地区”，1988年，国开发2号文件在落实“七五”扶贫贴息贷款的同时，对原有14个连片贫困地区做了调整，划分为18个贫困县相对集中的区域：沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，努鲁儿虎山地区，吕梁山区，秦岭大巴山区，武陵山区，大别山区，井冈山和赣南地区，定西干旱地区，西海固地区，陕北地区，西藏地区，滇东南地区，横断山区，九万大山区，乌蒙山区和桂西北地区。

表1 20世纪80—90年代中国18个集中连片贫困地区

资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室，农业部农业经济研究中心.贫困地区经济开发十粹.北京：中国科学技术出版社，1993。

其时，其他地区仍存在大量的贫困人口，贫困连片的现象并未如之后那般显现，受限于当时的国家财力和管理能力，片区主要是做研究分析之用，在规划、管理以及决策方面发挥的作用有限[1]。另外，国家的扶贫战略也是“国家整体经济增长带动下的温饱型反贫困战略”[2]，具体策略则侧重于以县为主、整乡、整村推进(即《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》明确的“县为单位、村为载体”)，片区层面并未有太多且明显的制度安排。2000年以后，随着国家经济快速发展，扶贫开发迅猛推进，贫困人口大幅减少、贫困程度大幅减弱，但贫困的非均衡现象更加突出，我国贫困现象越来越集中于老少边穷等特殊地区，随之，“特殊类型贫困地区”提法出现于扶贫开发理论与实践中。2009年12月31日，中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确指出要对“特殊类型贫困地区”进行综合治理。

“连片特困地区”正式出现于2010年3月26日，国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议提出的“开展集中连片特殊困难地区开发攻坚的前期研究”。随后，以2007年至2009年三年期间，县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指标为基础，倒序排名，初选了600个县，再排除其中88个没有集中连片的县，确定了592个集中连片特困县，最终在全国划分出六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个连片特困地区，加上西藏、四川省藏区和新疆南疆三地州3个实施特殊扶持政策的片区，一共确定了14个集中连片特困地区。自此，随着《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的颁布，集中连片特困地区正式成为了扶贫攻坚的主战场，一些特殊政策开始向14个片区倾斜。

(二)成效：助推全国减贫与聚焦片区减贫

2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》出台以后，中央又专门颁布了《集中连片特困区扶贫攻坚开发纲要》，两个纲要实施以来，14个片区的联系部委(共18个牵头部委)都分别出台了旨在推动片区扶贫的行业支持政策，“尽管各行业部门政策在不同省份的落实情况也还存在一些差异，但就行业部门的整体落实情况来看，成效比较突出”[3]。以教育部门为例，2011年以后，教育部门就有关贫困地区教育行业发展出台了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》《关于做好2012年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划有关实施工作的通知》《关于做好直属高校定点扶贫工作的意见》《关于扩大中等职业教育免学费政策范围、进一步完善国家助学金制度的意见》等文件，从各个方面针对片区贫困地区人口制定了全方位的普惠式支持政策。

从全国范围内减贫的宏观成效来看，自2011年片区攻坚战略实施以来，截至2015年，我国贫困人口从2011年的1.28亿减少至5 575万人，比2010年的16 567万人减少10 992万人，贫困发生率为5.7%，比2010年降低11.5个百分点。贫困人口生产生活条件也明显提高，文化、教育、卫生、饮水等生活指标都明显改善，截至2014年底，贫困地区农户使用照明电的比重达到99.5%，饮水无困难的农户比重为82.3%，贫困地区有文化活动室的行政村比例达到81.5%，有卫生站(室)的行政村比重达94.1%[4]。

从片区减贫与发展的成效来看，片区贫困人口下降幅度快于全国贫困地区平均水平，片区贫困人口的人均纯收入增速也明显高于其他贫困地区。以2014年片区攻坚监测数据为例，截至2014年底，14个集中连片特困地区贫困人口减少为3 518万人，比2013年下降623万人，降幅达15%，比全国平均快0.1个百分点。2014年片区贫困发生率为17.1%，比全国农村贫困发生率平均水平(7.2%)下降近10个百分点，比2013年下降2.9个百分点。2014年片区农村居民人均可支配收入为6 724元，比上年增加767元，增长12.9%，扣除价格因素，实际增长10.9%，比全国农村平均水平高1.7个百分点。

如前所述，连片特困地区由一个战术名词上升为国家重要的宏观战略，有一个历史过程，恰恰也见证了我国40年的扶贫实践。2011年以来，片区攻坚也取得了显著的成果。党的十八届五中全会明确了“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，也从侧面证明了片区攻坚的重要意义，同时也表明，集中连片特困地区，仍然还是未来减贫脱贫的重点和难点所在。

二、现行片区扶贫脱贫面临亟需解决的几个难点问题

从宏观经济态势来看，劳动密集型产业的转移和转型，限制了连片特困地区贫困人口通过从事相关产业获得工资性收入的能力[5]。另外，由于减贫效果存在较为强烈的边际效应，区域发展带动贫困户增收也愈发艰难，加之“经济新常态”的影响，片区攻坚将愈发艰难，这是片区攻坚面临的现实挑战。从现行片区攻坚体制和机制来看，未来一个时期，片区攻坚的重点应该是如何提升片区攻坚的效率，如何打破经济思维解决多维贫困问题，如何提升片区政策精准程度消解新的贫富分化问题，如何打破行政区划和条块分割的限制提升区域协调发展水平问题。

(一)如何应对“经济新常态”下区域发展带动减贫效应削弱

一般认为，我国大规模实施扶贫开发以来影响农村减贫最重要的两个因素，一是持续的经济增长和农村劳动力的流动，带来了大幅度的非农收入的增加，从而带动了部分贫困人口的增收[6]；二是2000年以后，农村扶贫战略的瞄准重点从县域范围下沉到乡村，尤其是以整乡推进、整村推进的模式，在乡、村两级进行了大规模的产业扶贫，通过产业发展也带动了贫困人口的增收[7]。但从2013年开始，我国经济开始进入新的发展阶段即“经济新常态”，其主要特点是：其一，经济增长速度“从高速增长转为中高速增长”，其二，经济结构开始转入不断优化升级，其三，经济增长动力“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。“经济新常态”给扶贫工作带来的重要影响主要有两个方面：一方面，经济增长速度放缓将会相应地降低减贫效应。经济增长速度减低，导致通过区域经济发展带动贫困人口脱贫的能力相对应会减少。投资增长减少，带动贫困地区扶贫开发和贫困人口就业能力的减弱。另一方面，传统的依靠“高投入、高消耗、高污染”主导性产业扶贫开发模式，将会被新常态下以环境保护为核心的生态绿色产业为主导的扶贫开发和减贫动力新体系所替代[8]。这两方面的合力导致以下后果：产业结构变化，必然带来就业结构、方式以及扶贫政策出现新变化，农民收入来源结构就会随之改变。贫困地区如何适应这种新变化、片区攻坚战略如何适应这种变化都是一个现实挑战。

(二)如何进一步提升片区扶贫脱贫攻坚的效率

尽管片区攻坚在减贫成效上取得了巨大成效，但从规划实施、投资效率等方面来看，其推进速度远低于预期，整体效率也还有待提高。我们曾承担了2013和2014年片区攻坚年度监测的第三方评估工作，监测数据大部分来自于国务院扶贫办信息中心，从两年的监测情况来看，2011—2014年底，全国14个连片特困地区，在片区攻坚规划实施4年的情况下，仅有5个片区完成投资超过规划备案总投资的50%，依次为大兴安岭南麓片区70%、乌蒙山片区66%、滇西边境片区64%、燕山—太行山片区55%、西藏片区54%；有4个片区完成投资介于规划备案总投资40%～50%之间，依次为四川省藏区47%、六盘山片区46%、南疆三地州区43%；较低的6个片区是秦巴山片区(39%)、吕梁山片区(36%)、武陵山片区(30%)、滇桂黔石漠化片区(29%)、罗霄山片区(25%)和大别山片区(23%)，完成比例处于20%～40%之间[3]。2014年，张琦、陈伟伟基于2013年的片区监测数据，利用灰色关联分析法，就14个片区的扶贫开发作了动态评价分析，发现虽然片区攻坚取得一定成效，但成效较为有限，投入产出效率也一般[9]。徐孝勇等人利用四川省凉山州的面板数据，利用CD函数回归模型，对中央扶贫资金在连片特困地区的使用效率作了评价，发现中央扶贫资金的扶贫效率并不高，对连片特困地区自我发展能力和经济造血能力培育和提高还有待加强[10]。因此，如何在现有政策框架下，加快推进片区攻坚纲要的实施进度，提升片区攻坚的减贫效率，是亟待解决的主要问题。

(三)如何科学合理解决新时期片区的多维贫困问题

随着我国经济水平的提高、国家治理思维的进步，国家宏观政策方面对贫困的认识早已突破传统的经济导向的单维贫困观念，早就开始注重教育、健康、文化等可持续发展领域，在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中就明确了片区攻坚要更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。但从片区攻坚的实践来看，仍然还局限在以收入为主的经济领域。从片区规划具体实施的“十项重点工程”来看，完成情况较差的都是与农村文化、信息化建设、医疗健康有关的项目。也有学者基于片区攻坚的数据，发现连片特困地区的扶贫成效多集中于经济发展层面，其他层面仍然落后于国内其他地区，据此指出集中连片地区处于物质资本、社会资本、人力资本、政治资本合构的“空间贫困陷阱”之中，认为要重视贫困地区的多维发展，经济状况的改变只是减缓贫困的必要条件，而非充分条件[11]。并且人力资本等条件的落后，反而能够一定程度上削弱扶贫开发成效，影响反贫困进程[12]。如何通过片区攻坚，实现连片特困地区的多维减贫，也是未来片区攻坚面临的挑战之一。

(四)如何消解及克服支持政策精准度低的偏差

尽管有大量的文献已经证明中国县域、省域的“经济增长收敛假说”，但中国区域经济存在贫富差距是不争的事实。片区攻坚从整体上弥合了贫困地区和非贫困地区之间的贫富差距，但又造成了贫困地区内部，即片区与片区之间、片区内不同地区之间新的贫富差异和分化。从片区之间扶贫绩效方面来看，效果最好的四川省藏区的综合评价要高于最差的乌蒙山片区45.58%[9]；丁建军以武陵山片区为例，发现武陵山片区内部重庆、贵州、湖北、湖南4个片区的差距也逐年拉大[13]。究其原因，由于片区攻坚的相关支持政策，是一种外部嵌入型的支持政策，对贫困地区的天然禀赋要求较为苛刻，贫困地区自身条件能够契合支持政策发展条件的，自然能够发挥最大的政策效应，较好地实现政策目标，从而实现贫困地区的脱贫减贫；而不能契合发展条件的贫困地区，支持政策的效应和减贫效果则大打折扣，甚至对贫困地区的脱贫减贫起到反向作用。正是由于现行片区攻坚政策精准程度较低，大部分政策是针对片区乃至全国贫困地区的一揽子政策，所以造成了片区与片区之间，片区内部不同地区之间新一轮的贫富分化。

具体来看，目前比较明显的不足就是部分片区支持政策的精准程度不够，主要体现在以下几个方面：(1)有关基础设施类建设的支持政策，一方面没有考虑到贫困地区的基建成本差异而采取的无差异化补贴；另一方面，也没有考虑到不同贫困地区财政状况的差异，贫困地区千差万别，一些财政状况较差的地区无力承担高额的基建配套。两方面合力，导致部分地区的支持政策形同虚设，难以进行。(2)有关农民增收的农业产业发展类支持政策，没有充分考虑地域性差异特点。不同地域适合不同的农业产业，而制约农业产业支持政策最重要的因素在于农业产业周期长短，原因在于地方政府和扶贫部门都要求在项目资金兑现时，马上看到扶贫效果，这样，就造成只能选择一到两年见效快的项目，农户或盲目或被动，缺乏长久持续发展的基础，甚至造成毁灭性陷阱，不但事与愿违，还打击了农户积极性，反过来又制约了产业项目的发展。因此，如何提升片区攻坚支持政策的精准程度，是未来片区攻坚面临的最大挑战。

(五)如何在行政区划、条块分割体制下实现片区协调发展

行政区划对片区攻坚的顺利推进有较为强烈的约束作用。从2011年以来的片区攻坚实践来看，虽然片区攻坚的初衷有打破行政区划局限，促进扶贫资源、生产要素在区域间自由流动的含义，但由于扶贫绩效考核体系、地方政府经济行为的存在，片区攻坚仍然是以省域为基础、以县域为基本单元推进。跨区域的合作氛围、制度环境还仍然没有建立起来，甚至一些跨区域的扶贫产业市场机制尚未建立，遑论政府系统的扶贫减贫资源。

条块分割，严格意义上并非片区攻坚单独面临的问题与挑战，而是我国区域经济发展面临的共性问题，但在扶贫领域较为突出，尤其是在现行的片区攻坚体系之中。片区攻坚以来，中央政府投入不可谓不多，仅14个片区攻坚规划就投入19万亿资金，但由于存在“条块体制”，扶贫资金“钱出多门”，被机械地分割为若干“条条”。到执行层面，县、乡、村三级，各类扶贫项目、资金均呈碎片化状态，基层很难整合利用，扶贫项目的低水平重复建设大量存在，导致扶贫资金的使用效率大打折扣。这也是前述片区攻坚效率不高的一个很重要的原因。虽然目前国务院出台了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，各地出台了一些有关扶贫项目、资金整合的新举措，但实际上，由于项目审计制度的存在，打破片区攻坚的条块分割还任重道远。

三、片区特困地区构建精准扶贫精准脱贫新机制的思考

如前所述，2011年以来，片区内实施了大量的同质化、低精准度的反贫困治理手段，导致片区攻坚的一系列政策离预期的政策效果还有较大差距，大量的扶贫资金和资源也消耗在低水平的重复建设之中。因此，我们认为新阶段的片区攻坚需要与精准扶贫精准脱贫融合推进，在理论和实践上，都需引入精准扶贫精准脱贫新思维，重构片区攻坚的新机制。

(一)以区域发展为视角，提升片区定位精准度

我国幅员辽阔，且由于长期以来“三大差别”的影响，经济发展极不均衡。“连片特困”一词，本身就是我国区域经济发展不均衡的产物。因此，解决连片特困地区的贫困问题，仍然需要放在区域发展的大背景下去解决。

一方面，根据不同片区区域发展的不同特点，下沉区域发展单元，因地精准施策，精准打造区域发展的“增长极”(Growth pole)。区域发展不平衡是中国城乡二元经济结构在更大空间尺度上的具体呈现，这种非均衡的发展状况是客观现象。区域经济学主流的观点在于，一个国家要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的，经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。“增长极”最大的功能在于其扩散作用，通过核心地区的高速发展，带动外围区域的技术进步、市场机制的完善、劳动就业的提升等等[14]。

因此，应选择特定的地理空间、产业方向作为增长极，在片区发展的同时，下沉区域发展单元，把精准扶贫与整村推进、整乡推进结合起来，带动区域经济发展。如前所述，片区攻坚的支持政策效果取决于政策本身与地区禀赋的契合度。未来片区攻坚政策，应当立足当前区域发展战略(即西部大开发、东北振兴、中部崛起、一带一路)，根据不同片区、片区内部县、乡、村的资源禀赋，促进生产要素在地理空间上高度聚集，形成区域经济发展新的“增长极”，最大程度发挥片区攻坚支持政策的效应，既能解决现行片区攻坚效率低下问题也能一定程度上应对经济新常态的挑战。

另一方面，进一步明确区域功能定位，明确不同主体功能区的扶贫攻坚支持政策，提升区域发展的精准度。片区攻坚也是一个地理空间概念，不同片区的资源禀赋、资源承载力、人口密度、经济发展潜力、现有的经济布局、土地利用水平和城镇化格局都有较大差异，片区内部应该结合我国现有主体功能区定位，进一步明确不同主体功能区的扶贫攻坚支持政策，逐步按照不同的主体功能区，实行差别化的扶贫攻坚发展战略和绩效评价体系。集中连片特困地区大部分集中在限制开发和禁止开发区域，应当重点结合易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批，提升片区攻坚的精准度，弥合不同区域之间贫富差异。

(二)以多维贫困为视角，提升减贫内涵精准度

不论是个体的贫困还是群体、区域的贫困，理论界和实践界对于贫困的认识都经历了收入一维贫困到能力、权利、文化等多维贫困的变迁。多维贫困较为经典两个论述，一是阿玛蒂亚·森的“可行能力”理论，认为贫困最大的根源是贫困群体和人口“可行能力”的被剥夺[15]，这也被公认为是多维贫困的理论基础；而联合国开发计划署(UNDP)于2010年发布的多维贫困指数(Multidimensional Poverty Index, MPI)，则是多维贫困不断发展完善形成的衡量贫困的新方式，并取代了从1997年开始使用日均花费1美元作为划分贫困人口界限的旧标准。虽然多维贫困的理论已日臻成熟，现行的连片特困机制仍然以效率为单一的标准看待贫困问题，以经济效益考察片区攻坚政策的事实效果，认为连片特困地区经济发展道路仍然要走传统的以工业化促进现代化的发展路径[16]。因此，从减贫效果的维度来看，片区攻坚不仅要解决单一维度的区域性经济问题，也要解决能力、权利、文化等多维贫困问题，重点至少应当关注四个维度的贫困。

第一，经济维度。无论是传统的贫困理论还是多维贫困理论，经济维度都是衡量贫困程度的重要指标，片区攻坚仍然要立足片区区域经济发展、贫困人口的收入增长。第二，基础设施维度。基础设施既直接关系到贫困人口的生活质量，也决定贫困地区区域发展的水平和质量。第三，人力资本维度，重点在于教育、健康等具体领域。人力资本既是片区经济可持续发展的重要保障，也是贫困人口生计发展的基础。贫困家庭、个体所拥有的人力资本的数量、质量以及流动性，基本决定贫困家庭和个体是否能够可持续脱贫。另外，人力资本的聚集是区域经济能否形成增长极的重要因素，对区域经济可持续发展的重要性不言而喻。第四，市场机制维度。如果说西方区域发展理论在中国扶贫攻坚实践的部分破产是由于对市场机制的过度迷信(典型如“涓滴理论”，主张经济发展过程中不必给予贫困人口特别的优惠政策，富裕阶层通过消费、就业等途径会自然惠及贫困人口，政府救济不是救助穷人最好的方法)，那中国区域发展的实践则是长期以来对政府的依赖。我国集中连片特困地区，大多是市场机制发育不健全的地区，有必要在这些过度依靠政府扶贫的区域中引入市场机制，将市场意识、市场化操作等方式引入到片区攻坚中、引入到区域发展中，把集中连片特困地区和整个市场连接起来，增强贫困地区的内生动力，培育连片特困地区的“内源发展”。

(三)以精准扶贫为视角，提升片区脱贫手段精准度

精准脱贫精准扶贫是打赢脱贫扶贫攻坚战的基本方略，习近平总书记多次指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”， “关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”，片区攻坚的成败也在于脱贫手段精准度的提高。同时，要把坚持“六个精准”贯穿于未来一个时期片区攻坚的始终，从片区攻坚的具体工作机制和手段上来看，着重要实现以下几个精准。

第一，积极利用技术创新，实现片区攻坚的“精准识别和精准瞄准”。利用扶贫大数据平台和宏观经济数据监测平台，精准识别片区攻坚区域，在片区攻坚的意义上实现精准识别，明确片区攻坚的具体对象和区域层级，为区域性的精准扶贫、精准脱贫打好基础，也为区域层面的精准退出机制做好基础。第二，立足不同地域的实际状况，实现片区攻坚层面的“项目安排精准”。全国层面模糊化的一揽子片区攻坚项目和支持政策，注定只能是片区层面的“大水漫灌”。中国幅员辽阔，区域状况复杂，经济发展水平各异，甚至同一区域的不同层级，其扶贫攻坚政策和项目的投入都应有差异，应按照不同区域的资源禀赋、发展定位、贫困状况等因素，综合考虑不同区域的扶贫项目安排。第三，建立各级扶贫开发资金项目整合管理平台，实现“资金使用精准”。在尊重条块分割体制的现实情况下，在制度上进行创新，成立相关的片区资金项目整合管理平台，把中央专项扶贫资金、片区攻坚纲要资金、社会帮扶资金乃至相关涉农资金统一整合、统筹使用，减少低水平的重复建设，加强项目实施、资金使用的监理和监管，提高片区攻坚的资金使用效果。第四，创新片区考核评价机制，实现“考核评价精准”。由于“压力型体制” 和“政治锦标赛” 的客观存在，考核机制一定程度上异化成了地方政府的动力机制，成为地方政府行为的“指挥棒”。片区攻坚进度的缓慢、效率的低下，一定程度上与没有专门的片区攻坚考核评价机制有关。应尽快建立健全片区内、县级层面可比的考核评价机制，依据贫困地区主体定位功能不同、扶贫攻坚难度不同，设立相对差异化的指标[17]。同时，也应积极探索片区攻坚的第三方评估机制。

(四)构建片区脱贫与精准扶贫融合推进的新机制

毋庸置疑，精准脱贫精准扶贫战略背景下的片区攻坚，需要引入精准扶贫思维、采取精准脱贫精准扶贫手段，更进一步提升片区攻坚的精准度。总的来看，精准扶贫的重点是片区，片区攻坚的手段是精准扶贫，二者需要融合推进，也需要建立片区攻坚与精准脱贫精准扶贫的新机制。

首先，精准扶贫的重点在片区。三个因素决定了精准扶贫的重点在片区：第一，我国目前贫困分布状况。随着近40年的扶贫攻坚，我国大规模的贫困状况已经得到极大好转，目前贫困人口集中于14个连片特困地区，客观上需要重点解决14个连片特困地区的贫困问题。第二，贫困人口脱贫的规律。区域经济发展的带动效应和扩散效应，是贫困人口可持续脱贫的重要动力和保障。第三，近期的脱贫攻坚总体目标。打赢扶贫攻坚战的重要标志，就是到2020年“现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。

其次，片区攻坚的手段是精准扶贫。片区攻坚体制、支持政策的精准度不高，造成扶贫资金效率使用不高、片区之间贫富差距拉大等一系列严重后果，因此，需要提升片区攻坚的精准度。最直接的办法就是引入精准扶贫思维，与现行精准扶贫的宏观战略直接对接，降低制度成本。在片区发展定位精准的基础上，从识别精准、项目安排精准、资金使用精准、考核评价精准四个重点方面进行提升。另外，考虑片区攻坚的可持续发展问题，还应从减贫的内容上提升精准度。

图1 片区攻坚与精准扶贫融合推进的新机制

最后，片区攻坚与精准扶贫精准扶贫应融合推进。作为新阶段扶贫开发的两大核心战略和基本路径，一定程度上说，片区攻坚与精准扶贫，互为手段与目的，前者更加注重区域发展带动减贫，后者强调直面贫困人口。二者只有相互衔接、深度耦合，发挥最大减贫效应。总体来看，片区攻坚与精准扶贫融合推进的新机制应如图1所示。

此机制的逻辑起点在于经济新常态背景下各个片区发展目标的精准定位，其取决于各个片区自有的内生发展资源以及依托外部的政策资源，内生发展资源包括自然禀赋、乡村治理条件、社会组织发育状况、经济发展水平、人文环境等方面，而外部政策资源主要是国家宏观的区域发展战略以及片区特有的政策优势。基于片区发展的精准定位，打造适合片区不同区域层级的发展增长极，以推动整个连片特困地区的区域发展。在这过程中，则需积极引入精准脱贫精准扶贫思维，具体来说：一方面，在横向的发展目标上，精准实现贫困治理的多维发展，把经济维度、基础设施、人力资本和市场机制作为片区精准脱贫精准扶贫的重点突破口；另一方面，在纵向的减贫手段上，实现精准识别、项目安排精准、资金使用精准和考核评价精准。通过横向、纵向两个维度的精准脱贫精准扶贫实践，推动区域发展和精准扶贫脱贫的融合发展。而所谓融合发展，就是通过精准脱贫和精准扶贫的具体手段，实现片区层面的区域性整体脱贫，大幅推动和促进区域发展，从而发挥区域经济的扩散效应和带动效，实现贫困人口的精准脱贫。

此机制能够最大程度上解决现行片区攻坚体制的“嵌入失败”，消解现行片区攻坚机制的几个短板。总体来看，尽管我国的反贫困政策长期以来倡导参与式治理、倡导注重贫困地区实际，在此基础上演化出现新的“精准脱贫、精准扶贫”方略，但实际上在具体的制度设计、政策架构方面，尤其片区攻坚相关的顶层设计，从区域发展角度都是基于全国范围模糊化的一揽子政策，较少考虑不同片区的具体定位，可以说片区攻坚的反贫困政策具有非常强的外部嵌入属性。如本文第二部分所述，逐渐减弱的区域发展带动减贫效应、长期以来的片区攻坚减贫低效率、单一维度的贫困思维、片区发展新的贫富分化、区域发展的失调等种种问题，根源都在于现行片区反贫困政策嵌入贫困地区内部的失败。而区域发展和精准扶贫脱贫融合发展新机制，既考虑片区的实际定位，又考虑片区的外部政策环境，能够较大程度解决“嵌入失败”的问题，从而推动片区的精准脱贫精准扶贫进程。

四、结语

在“到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的宏伟目标下，可以说未来一个时段时间紧迫、任务繁重，而连片集中特困地区本身又面临复杂的多重致贫因素、贫困面大且贫困程度深，片区攻坚需要与精准扶贫融合推进，互相促进。

从经济发展的角度来看，精准明确集中连片特困地区的资源和区位定位，是片区攻坚的逻辑起点，在此基础上才能够制定契合实际情况的精准脱贫精准扶贫政策，通过区域发展提升减贫效应，并根据区域的实际贫困状况，制定多维的减贫目标和减贫政策。从精准脱贫精准扶贫的角度来看，通过识别精准、项目安排精准、资金使用精准、考核评价精准等手段又能大幅提升脱贫攻坚效率，解决区域发展诸如增长动力、人力资本等要素障碍，更好地促进连片特困地区的区域发展，二者就处于这样一个互为目的与手段、互为因果、相互促进相互提升的锁闭之环中。

[1] 王仁贵,张萌.新一轮扶贫“整体战”. 决策探索(上半月),2012(4):56-59

[2] 曹洪民，王小林，陆汉文，等.特殊类型贫困地区多维贫困测量与干预——四川省阿坝藏族羌族自治州案例.北京：中国农业出版社，2011

[3] 北京师范大学中国扶贫研究中心.《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划》实施监测报告，2015

[4] 国家统计局住户调查办公室.2015中国农村贫困监测报告.北京：中国统计出版社，2015

[5] 张琦，黄承伟.完善扶贫脱贫机制研究.北京：经济科学出版社，2015

[6] 李小云. 我国农村扶贫战略实施的治理问题. 贵州社会科学,2013(7):101-106

[7] 汪三贵. 在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价. 管理世界,2008(11):78-88

[8] 张琦.中国绿色减贫指数报2014. 北京：经济日报出版社，2014

[9] 张琦，陈伟伟. 连片特困地区扶贫开发成效多维动态评价分析研究——基于灰色关联分析法角度. 云南民族大学学报(哲学社会科学版),2015(1):136-142

[10] 徐孝勇,姜寒. 连片特困地区中央扶贫资金与经济增长关系研究——以四川省凉山彝族自治州国家级贫困县为例.西南民族大学学报(人文社会科学版),2013(10):147-151

[11] 郑长德. 基于包容性绿色发展视域的集中连片特困民族地区减贫政策研究.中南民族大学学报(人文社会科学版),2016(1):115-121

[12] 陈琦. 连片特困地区农村家庭人力资本与收入贫困——基于武陵山片区的实证考察. 江西社会科学,2012(7):231-235.

[13] 丁建军. 武陵山片区经济增长益贫性与空间差异演变——基于2000-2011年县域数据的实证分析. 地理研究,2014(5):948-960

[14] 李仁贵. 增长极理论的形成与演进评述.经济思想史评论,2006(1):209-234

[15] 阿玛蒂亚·森. 贫困与饥荒. 王宇，王文玉，译. 北京：商务印书馆, 2001

[16] 陈艾,李雪萍. 新发展主义视域下连片特困地区反贫困路径探索. 江汉论坛,2015(10):128-132

[17] 万君,张琦. 制度设计及影响:贫困县考核机制效果评估——基于贵州省的实证研究. 贵州社会科学,2016(2):5-10

Reflection on the Precise Poverty Alleviation of Concentrated Contiguous Impoverished Areas from the Regional Development Perspective

Wan Jun Zhang Qi

Many controversy and confusion on how to handle well the relationship between precise poverty alleviation and the hardest stage for the piece area in the theories circle and practice circle, since the Chinese Government have raised the new strategy of precise poverty alleviation and elimination. After a series of policy evolution, the old wording “concentrated contiguous impoverished areas”, still made extraordinary effects on regional development and poverty alleviation. However,issues like improving the efficiency of poverty alleviation,multidimensional poverty problems, easing the differentiation between the rich and poor area and realizing regional coordinated development remain unsolved. Authors believed that the key to solve these problems above, was to construct a new mechanism combined with accurate poverty alleviation and elimination, and reform in the piece area. To be specific, by the perspective of regional development, multidimensional poverty and accurate poverty alleviation, improving the accuracy in piece area positioning,poverty reduction connotation and the path of poverty alleviation respectively.

Precise poverty alleviation and elimination; Concentrated contiguous impoverished areas; Regional development

2016-04-16

国家社科基金重点项目“精准扶贫精准脱贫机制、路径和创新模式研究”(项目编号：15AZD074)和博士后科学基金“绿色减贫：贫困地区乡村治理转型研究”(项目编号：2015M581008)的阶段性成果。

万 君，北京师范大学经济与资源管理研究院博士后、讲师； 张 琦，北京师范大学经济与资源管理研究院教授、博士生导师，北京师范大学中国扶贫研究中心主任，邮编：100875。