10·17论坛：中国经验与待解议题

姚 力



10·17论坛：中国经验与待解议题

姚 力

以分享减贫经验、促进共同发展为主题的10·17论坛，是发展中国家和国际机构之间共同协商减贫对策的交流平台，具有宽广的国际视野和多重的现实价值。在历届论坛上，中国经验都是备受关注的焦点。以持续的经济增长为基础，以政府为主导的专项扶贫战略，使中国的减贫成就获得了国际社会的普遍赞誉。然而，如何在扶贫攻坚的进程中，保护环境、促进平等、扶持弱者以及化解多维贫困等问题，仍然是2020年全面建成小康社会所面临的巨大挑战。

10·17论坛； 中国经验； 现实挑战； 全面小康

2014年8月1日，经国务院批准，国家将每年的10月17日设立为“扶贫日”。这一决定紧扣全面建成小康社会的紧迫任务，展现了国家对扶贫工作的高度重视和坚定决心。同时，“扶贫日”与“国际消除贫困日”相一致，凸显了中国对国际减贫事业的支持与担当。作为扶贫日的重要活动之一，10·17论坛在2014年10月16日、2015年10月16日相继举行，来自部分发展中国家的政要、联合国相关机构的官员，以及专家学者和基层实践者云集于此，共同探讨减少贫困、促进发展的时代主题。

一、聚焦扶贫热点，搭建交流平台

尽管2014年10月16日举办的10·17论坛被称为“首届”，但从论坛的主题和形式，以及论坛的宗旨和目标来观察，都可以清晰地看出它是与2007年以来由中国国际扶贫中心连续承办的10·17减贫与发展高层论坛一脉相承的，只是主办方希望可以进一步整合力量，突出论坛的研究性、学术性和实践性。“首届”应和了首个“扶贫日”，“目的就是要充分利用好‘扶贫日’这一平台”[1]5。10·17论坛的创办缘于响应联合国千年发展目标，而多年的坚持，则是缘于扶贫任务的重大与艰巨。摆脱贫困不仅限于千年计划，还要有2015后发展议程；不仅需要发展中国家自身的努力，也需要全世界各方力量的襄助。因此，论坛提供的对话和交流空间就显得十分必要和可贵。

综观历届论坛的主题和主要议题，都聚焦于世界经济社会发展的热点问题，例如社会平等、金融危机、气候变化、弱势群体、自然灾害、城市化、环境保护等等。这足以说明减贫在人类社会发展和当今国际事务中的重要地位，说明它是一个综合性、多向度的话题，与经济、政治、社会、文化、国际形势等各个方面都有着千丝万缕的联系。同时，它也是社会发展中最敏感、脆弱的那根神经，任何一个领域的震动都会对它造成影响。全球10多亿贫困人口的存在，牵动着整个人类社会发展的进程。正因于此，论坛拥有十分宽广的国际视野和多重的现实价值，吸引了众多从事扶贫工作和关心扶贫事业的人们。每届论坛参加人数多达200至400人，他们来自世界各大洲几十个国家。联合国秘书长潘基文多次为论坛致信祝贺，以示联合国对会议的支持和肯定。2015年，习近平主席和乍得总统、克罗地亚总统、柬埔寨首相等国家最高领导人出席论坛，进一步证明了论坛的重要地位和国际影响力。因此，称10·17论坛是研讨减贫与发展的最高规格、最大规模的国际盛会，并不为过。经过多年发展，10·17论坛“已经成为各国尤其是发展中国家和国际机构之间交流减贫经验，应对贫困挑战，共商减贫对策的国际性平台”[2]。论坛的举办，既满足了中国和世界各国对解决贫困问题的急切需要，也表明了中国在国际事务中勇于担当的态度。

表1 历届10·17论坛的主题和主要议题

资料来源：中国国家扶贫中心、联合国开发计划署驻华代表处，编. 国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011). 北京：社会科学文献出版社，2013；左常升，主编. 包容性发展与减贫. 北京：社会科学文献出版社，2013；10·17论坛组委会秘书处，编. 扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集. 北京：世界知识出版社，2015；人民日报，[2013-10-18]，[2015-10-16]。

二、分享扶贫经验，促进共同发展

论坛设立之初就将展示成就、分享经验、促进发展作为首要出发点，来自各国减贫机构的官员在演讲中纷纷介绍本国在实践中的一些好作法。南非的社会保障、印度的“建设印度”、巴西的社会救助、菲律宾的反贫困计划、秘鲁的贸易自由化等等，为面对相同问题的国家提供了它山之石。同时，针对减贫中的关键性命题，如妇女赋权、儿童营养、教育扶贫、医疗救助、特惠金融、水源供给等，提供了行之有效的政策和措施，具有较高的学习和借鉴价值。交流中，中国经验受到热议，正如改革开放后中国的发展备受关注一样，我们在扶贫实践中的突出成效也赢得了世界眼光。联合国秘书长潘基文赞叹中国扶贫为世界作出了榜样，“不仅帮助了自己而且帮助了全世界，中国的成就已经极大地促进了全球减贫事业”[3]6。回首中国的减贫道路，被国内外专家普遍认可、共识度较高的中国扶贫经验主要有以下几点。

第一，新中国60多年来，中国共产党带领人民群众在与贫困抗争中取得了辉煌成就，其背后是党的性质和新中国的政治制度发挥了决定性作用。邓小平早就指出：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”[4]116。消除贫困、实现共同富裕是社会主义制度的根本要求。“中国政府从一开始就认识到解决人民的温饱问题是最重要的任务之一。从中国的案例中我们能够学到什么？第一是政治意愿，第二还是政治意愿，第三还是政治意愿”[5]97-98。 “始终坚持充分发挥共产党的政治优势和社会主义制度优势，全党动员全社会动员，发挥政府主导作用，集中力量组织开展目标明确的大规模扶贫行动”[6]14。

从国史的发展进程来看，中国扶贫可以分为改革开放前后两个历史时期。改革开放前的30年，社会主义基本制度的建立和工业化道路的开辟，以及教育、医疗等社会事业的显著进步，为摆脱贫困奠定了基础。“总的来说创造了一个极为平等的社会，有效地消除了极端人类贫困现象”[7]66。改革开放后的30多年，经济建设突飞猛进，社会政策不断完善，人民生活水平显著提高，扶贫成为国家发展战略的重要内容之一，从而使6亿多人相继摆脱各类贫困。中国从世界上最穷、最不发达的国家，转变为即将全面建成小康社会的社会主义强国，这一成绩是人类减贫史上从未有过的奇迹。从扶贫政策的角度出发，扶贫工作基本可以分为四个阶段。第一阶段(1978—1985年)是制度性改革的起始阶段；第二阶段(1985—1993年)是大规模开发式减贫阶段；第三阶段(1994—2000年)是扶贫攻坚阶段；第四阶段(2001年以来)是扶贫开发新阶段[8]72。当然，随着扶贫形势和任务的不断推进，扶贫政策也会作出相应的调整和变化，但始终不会改变的是全国人民摆脱贫困的决心和信心。

第二，以经济发展为基础，以改革创新为动力，在国家经济社会发展的整体布局中，制定积极有效的扶贫开发战略和政策。中国扶贫工作的巨大进展“要归功于可持续的经济增长、政府主导的专项扶贫以及有关的社会平等政策。最根本的经验是政府制定和采取了一系列在不同发展阶段适合中国国情的扶贫战略和政策”[9]2。 “中国扶贫工作的发展主要来自可持续的经济增长、社会均等发展政策及政府采取的扶贫专项计划”[10]68。作为一项首先以经济指数来衡量的任务，这些因素是支撑扶贫前行的物质基础和必要条件。

首先，30多年来，中国的改革开放不断深化，由此为扶贫开发提供了雄厚的经济基础。国家财政才有能力不断增加对贫困地区的投入、落实各项惠民政策。20世纪80年代初，中央财政就设立了财政专项扶贫资金，“目前资金规模已经从5亿元增加到433亿元”，“2013年，中央财政用于农村贫困地区，使贫困人口直接受益的各类转移支付合计达3 700亿元，比去年增加24%”[11]30。其次，改革开放以农村为突破口，从土地承包到农业税改革再到新农村建设，始终没有放松“三农”这个减贫发展的“牛鼻子”。重点突出、敢于创新使农村贫困现象由普遍缩小为局部，由绝对贫困转变为相对贫困。中国扶贫的成绩75%来自农村[12]70。再次，与经济腾飞相配套的，是国家制定和执行了正确的扶贫方针和适宜的扶贫战略，使这些钱用在了“刀刃上”，发挥了最大效益。“八七扶贫攻坚计划”、两个《中国农村扶贫开发纲要》使扶贫工作稳步推进。党的十八大以来，“减贫作为国家重要发展目标，正式列入国家发展规划”[13]62。在提前完成千年发展目标的基础上，以全面建成小康社会时间表倒逼的力度，各级政府将扶贫工作放在第一位，及时跟进扶贫政策，完善工作机制，实施精准扶贫。这些益贫的制度安排和真正为穷人谋幸福的立场，是打赢扶贫攻坚战的根本所在。

第三，坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径。“授人以鱼，不如授人以渔”，积极调动扶贫对象的主动性，培育贫困群体自身脱贫致富的能力。动员全社会力量的参与和联动，形成人人行动起来的社会化扶贫生态环境。

开发式扶贫与救助式扶贫“两轮驱动”，是中国扶贫开发进入新阶段的新举措。它强调输血，更强调造血。在社会保障作为兜底防线的基础上，尽可能地以开辟产业、提供机会、提升能力的方式使贫困群众根本脱贫。“既要练内功最大限度发挥自己的主观能动性，和自我发展的潜力，又要借外力把握一切有利于自己发展的外部基础和有利条件，内外结合，构造强大的可持续发展的能力”[14]19。在外部助力中教育是一支关键性力量，因为它的作用既可以立竿见影，还能够持久发挥，它被认为是阻断贫困代际传递的最重要手段。此外，一些地方的个案实践证明，帮助贫困群众组织起来的方法十分有效。这“有利于进行高水平的社会动员，汇聚更广泛贫困人口的力量；提高集体行动的规模与动力，相对于脆弱的个体贫困人口能更有效地解决问题；提高益贫公共服务传递的有效性；减少个体外部援助的依赖”[15]47。事实上，近年来很多农村合作组织的建立和发展都使得这些观点令人信服。在我国扶贫理念已经深入人心，扶贫行动已经赢得全社会的响应。这里不仅有教育、医疗、交通、金融、社保等各方面政府力量的投入，而且“在扶贫问题上，中国政府对民间组织非常支持和鼓励”[16]172-173。民间组织也的确在减贫工作中发挥了很大作用。全社会广泛参与扶贫，既是对扶贫济困、乐善好施的中华民族传统美德的继承和发扬，也是对社会主义核心价值观的最好阐释和积极践行。

中国扶贫走出了一条符合中国国情的成功之路，它是中国特色社会主义现代化道路的重要组成部分。尽管中国扶贫经验不是放之四海而皆准、具有普遍适用性的法则，但它来自中国几十年的艰苦实践，经过东、中、西部各地方、各方面的反复检验。因此，它是极其宝贵、实用、可行的。它既属于中国，也属于世界，是中国政府和人民贡献给世界的智慧和财富。

三、应对现实挑战，探索高效减贫策略

世界上没有哪一个国家比中国背负的扶贫压力更沉重。即便在扶贫开发已经取得显著成绩的今天，14个连片特困区，832个贫困县、片区县，12.9万个贫困村，8 249万贫困人口[6]14，仍然对2020年全面建成小康社会构成巨大挑战。多年来，10·17论坛从实际出发，在复杂多变、矛盾纠结的表象中，提出了不少富有理论性、前瞻性、关键性的命题，对中国扶贫冲破阻碍，寻找发展之策具有较高的反思和研究价值。

第一，如何处理好经济增长与不平等及减贫的关系？

经济增长是减贫的重要支撑，中国是通过经济增长大面积减贫的成功典范。然而，经济增长是否会加剧不公平，不公平程度对减贫是否会造成显著影响？这是在2007年10·17论坛就被提出的问题。有研究认为，经济增长可能会产生偏向非贫困人群的分配收益，加剧不公平。“在不公平程度降低的国家，平均减贫幅度为每年10%，而在不公平程度上升的国家，这个数字仅为1%”[17]4。不公平阻碍了减贫的整体进程。一些国家的实践似乎也已经证明了这一点。智利以往的减贫政策注重经济增长，关注绝对贫困。“事实上，经济增长的确使贫困大幅度减少，但不公平程度始终严重，并且原有策略无法在现阶段减少不公平。减少脆弱性、增加社会流动性与社会机会均等等新挑战需要新的应对措施”[18]37。近年来印度经济快速增长，但减贫仍表现为极其脆弱，其中很重要的原因是区域、城乡发展不平衡，性别与家庭的不平等。我国的扶贫经验也表明，经济增长仅仅是其中的主要因素之一，并不是充足条件。“在发展初期，经济增长是减贫的决定性因素，但当贫困下降到一定程度后，其减贫影响力下降”[19]8。自20世纪80年代中期开始，我国城乡、区域、行业之间发展不平衡，差距拉大的趋势愈发严峻，“特别是平均数掩盖了贫困问题，差距拉大引发一些社会矛盾”[20]还十分尖锐，“不平等增加导致经济增长的减贫效应降低是中国未来减贫的另一个挑战”[12]71。因此，在未来的反贫困中，在强调经济驱动的同时，社会管理、公共服务、普惠政策等有利于社会公平方面的建设，是不容忽视的。

第二，精准扶贫如何瞄准，如何使减贫更有效率？

精准扶贫是党的十八大以来党中央为了打好扶贫攻坚战采取的重要举措，主要针对的是扶贫工作中存在的扶贫对象不清、情况不明、措施不强、项目和资金指向不准等问题。显然，精准扶贫关键在瞄得准，瞄得越准，效率才能越高，效益才能越大。20世纪80年代提出的贫困瞄准政策是精准扶贫的前身。20多年里它从重点扶持贫困县到扶持贫困村、贫困人口，努力使扶贫目标精准。然而事与愿违，在实际工作中“漫灌”问题十分严重，这为精准扶贫提供了反面教材。“要弄清楚如何瞄准更多的穷人，这需要制定合理的标准；要明确在扶贫对象的经济社会特征发生变化时对其的处理方法”[21]17。有学者通过乡村研究实践证明，参与式村级发展规划(PVDP)，对提高贫困瞄准效率十分有效[22]18。在精准扶贫策略中要使精准扶贫做到真扶贫、扶真贫，它的6个精准环节必须环环相扣、紧密协作。然而所有的精准，从建档立卡到扶贫资源到位，都要依靠人来监测、执行，因此，重建一个有社会各方力量参与的扶贫资源传递监督机制，是精准扶贫得以确保的又一个关键问题。此外精准扶贫是一项长期艰巨的任务，既需要有持久的定力，还需要有随机应变的策略。扶贫任务越到后面越难，剩下的都是难啃的“硬骨头”。同时，随着经济社会的发展，贫困的标准、扶贫的内涵都会发生变化。因此，精准扶贫要瞄得准、有效率十分不易。

第三，多维贫困理念为扶贫提出了哪些新要求？

多维贫困，是指贫困不只是经济收入一个方面，它还包括“不能获得教育、不能饮用清洁的水，以及在气候变化状况日益严峻的今天，各个方面凡是影响人类基本需要的方面，都是贫困的主要方面”[23]229。显然，多维贫困从表述上使贫困更加复杂化，但实践证明它更符合贫困的实质。“实际上，单一原因所导致的贫困可能比较少，而复合原因导致的贫困可能会比较多。当我们采取了某种干预解决了一方面的问题，同时就会有相应新的问题产生”[24]188。贫困的复杂性决定了摆脱贫困很难一招制胜，毕其功于一役。目前，多维贫困、多维扶贫成为世界各国普遍认可的减贫新理念。从这一理念出发，未来扶贫工作起码应增添如下新内容、新要求：一是按照多维贫困指标，全球贫困人口大大增加，中国贫困人口的数量和要解决的问题也会相应扩大，减贫压力随之加重。二是解决多维贫困需要多方力量的参与和协作。尽管中国扶贫历来比较注重全面、综合发展，诸多民生相关部门一直处于扶贫工作的最前沿，但今后会需要更多部门和人员的加盟。三是多维贫困指数涵盖的维度、指标十分具体、详细，它们是扶贫工作的依据和标尺，要获取这些信息需要长期连续的跟踪调查和准确详实的记录，这无疑将加大扶贫相关部门的工作量，对工作人员的素质和工作质量也提出了更高要求。

综上所述，10·17论坛既是一个展示减贫与发展成就的国际舞台，也是一个共谋出路、携手同行的公共空间。在这里有国家决策者的战略设计，有学术研究者的深度思考，也有基层实践者的真情体悟。所有人、所有的努力只为了一个理想——消除贫困——人类永恒的追求和当前全球最大的挑战。

[1] 朱善璐.在首届10·17论坛上的开幕致辞∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

[2] 于靖园. 第二个全国扶贫日：共同关注减贫与发展.小康，2015(21)

[3] 联合国秘书长潘基文贺信∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

[4] 邓小平.政治上发展民主，经济上实行改革∥中共中央文献编辑委员会，编. 邓小平文选(第三卷).北京：人民出版社，1993

[5] 中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[6] 刘永富.打好扶贫攻坚战，全面建成小康社会——在首届“10·17”论坛上的主旨演讲∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

[7] 胡鞍钢.从世界最大贫困人口国到小康社会(1949—2020)——在首届“10·17”论坛上的主题演讲∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

[8] 刘民权.中国农村剩余贫困人口与弱势群体的人力资本缺口∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[9] 范小建.中国扶贫开发回顾∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[10] 韩俊.中国农村发展与扶贫：回顾与展望∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[11] 余蔚平.继续加大对贫困地区的财政支持力度——在首届“10·17”论坛上的主题演讲∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

[12] 汪三贵.在发展中战胜贫困：中国30年大规模减贫的经验与教训∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[13] 胡鞍钢.从世界最大贫困人口国到小康社会(1949—2020)——在首届“10·17”论坛上的主题演讲∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[14] 范恒山.推进扶贫开发要坚持“三个结合”——在首届“10·17”论坛上的主题演讲∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

[15] Vijay Kumar.为贫困和饥饿人群培育组织∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[16] 丁宁宁.民间组织在改善民生与可持续减贫中的作用∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[17] Martin Ravallion.经济增长并非有效减贫政策∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[18] Dante Contreras.智利的贫困不平等和福利：证据挑战和教训∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[19] 黄季焜.中国农村减贫的决定因素和有利于穷人的经济增长∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[20] 黄承伟，张良，张琦，万君.在全面建成小康社会进展中消除贫困——首届“10·17”论坛观点综述.农民日报，2014-10-22

[21] 徐晖.中国农村贫困瞄准机制的设计与完善∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[22] 李小云.参与式村级发展规划(PVDP)对中国减贫项目瞄准效率的影响∥中国国家扶贫中心，联合国开发计划署驻华代表处，编.国际减贫与发展论坛集萃(2007—2011).北京：社会科学文献出版社，2013

[23] 王小林.全球多维贫困的进展∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

[24] 王晓毅.扶贫理论实践研究方法∥10·17论坛组委会秘书处，编.扶贫开发与全面小康——首届10·17论坛文集.北京：世界知识出版社，2015

The 10·17 Forum: Chinese Experience and Unresolved Issue

Yao Li

The 10·17 Forum is about sharing experience of poverty reduction and promoting communal development, which has a broad international horizon and multiple realistic values. It also provides a communicative platform for developing countries and International organizations to negotiate anti-poverty policies. On all the previous conference, Chinese experience has always been a focal point attracting considerable attention. The accomplishment of China poverty reduction has been widely appreciated by the international community, for it is basing on consistent economic growth and following the specific government-oriented poverty alleviation program. However, there are still huge problems to solve in the process of Chinese poverty alleviation, such as protecting environment, promoting equality, supporting the weaker, and dealing with the multi-dimensional nature of poverty. These problems are also huge challenges for building Moderately Prosperous Society in an All-round Way in 2020.

10·17 Forum; Chinese experience; Realistic challenge; Moderately Prosperous Society in an All-round Way

2016-05-01

姚 力，中国社会科学院当代中国研究所研究员,邮编：100009。