中国毒驾问题的法律治理

高刘阳，余凌云（清华大学，北京100084，中国）



中国毒驾问题的法律治理

高刘阳，余凌云
（清华大学，北京100084，中国）

由于机动车保有量和机动车驾驶人数量的增加，吸毒后驾驶问题作为道路交通安全的一大隐患，其社会危害性和治理的急迫性正在逐步凸显。目前，“毒驾”行为并未和“醉驾”行为一起，纳入刑事处罚的范围，但在“毒驾”案件频频见诸媒体的今天，如何有效打击“毒驾”行为已经成为全社会关注的焦点。从现有的处罚手段来看，“毒驾”驾驶人的违法成本显然偏低，难以形成法律威慑力，也无益于保护人民群众的生命财产安全。因此，有必要学习域外经验，并且以解决执法实践中遇到的实际问题为导向，进一步完善“毒驾”相关法律法规，严厉打击“毒驾”行为。

毒驾；检测；道路交通安全

当前，我国吸毒后驾驶机动车导致的严重问题正逐渐显现，并呈愈演愈烈之势，严重威胁着道路交通安全和社会和谐稳定。根据公安部交管局和禁毒局公布的数据，截至2016年3月底，全国机动车保有量达2.83亿辆，机动车驾驶人数量已突破3.35亿人；截至2015年底，全国现有吸毒人员234.5万名，而由于监测能力与范围的限制，实际数字远高于此，按国际通行比例，显性与隐性成1∶5的比例估算，全国实际吸毒人员已经超过1100万①。 因此，我国潜在的毒驾危害甚巨。

1 “毒驾”的界定

公安部统计的数据显示，2013年以来，全国涉及“毒驾”的道路交通事故共造成1562人死亡、4934人受伤。吸毒本身就是违法行为，吸毒者在吸食毒品后会出现幻觉、行为暴躁以及情绪亢奋等症状，很容易失控，吸毒后驾驶的危害性更是不言而喻。从近几年公安机关查处的毒驾案例来看，吸食、注射毒品后驾车，会对驾驶人判断路面情况、采取紧急避险等措施带来极大的负面影响，不仅严重妨碍道路交通安全，也会危及广大人民群众的生命财产安全。

我国有关部门对吸毒后驾驶行为尚无明确界定。国外文献资料中毒驾对应的英文翻译多为“Drug Driving”或者“Driving Under the Influence of Drugs（DUID）”，而查阅国内法律资料，其中最高人民法院的司法解释、公安部的部门规章及下发的通知等文件中有涉及毒驾的描述②，分别使用了“吸毒后驾驶”“注射、吸食毒品后驾驶”等词语。关于我国“吸毒后驾驶”的概念界定，事实上也可拆分为以下三个方面来分析：

（1）对于“吸毒”的理解

我国《道路交通安全法》规定：饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有妨碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲劳影响安全驾驶的，不得驾驶机动车。其中，“服用国家管制的精神药品或者麻醉药品”与禁毒部门日常所指的“吸毒”的内涵并不完全契合。服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，应包括医疗目的服用精神药品或者麻醉药品和非医疗目的服用精神药品或者麻醉药品的行为③， 而非医疗目的服用精神药品或者麻醉药品的行为即药物滥用（Drug Abuse）行为，也就是禁毒部门日常所指的“吸毒”行为。

（2）对于“驾驶”的理解

“驾驶”的内涵可从广义和狭义两个角度进行解读，广义上“驾驶”是指驾驶人驾驶所有交通工具的行为，比如火车、飞机、轮船等；狭义上的“驾驶”专指驾驶人驾驶机动车的行为。基于吸毒对道路交通安全影响的考虑，在此语境下所指的“驾驶”应是狭义内涵。

（3）对于“吸毒后驾驶”的理解

我国法律对酒驾和醉驾都是按照驾驶人血液中酒精含量的多少来认定。不同于酒驾和醉驾的是，吸毒行为本身是法律所禁止的，从理论上讲，这也决定了我们对毒驾的容忍性要低于酒驾和醉驾。

吸毒行为应按照公安部《吸毒检测程序规定》的认定，“吸毒后驾驶”理论上应为只要驾驶人在吸食毒品后、毒品药理作用时间范围内驾驶机动车，均构成吸毒后驾驶。从目前学界主流观点来看，“吸毒后驾驶行为”指非医疗目的服用国家管制的精神药品和麻醉药品后（查获时毒品检测呈阳性）驾驶机动车的行为。但也有学者认为，机动车驾驶人医疗用途服用国家管制的精神药品和麻醉药品后驾驶机动车的行为也是违法的（俗称药驾），同样应该纳入“吸毒后驾驶”问题研究的范畴，“毒驾”应被视为“药驾”的特殊情况④。 这与英国现今禁止毒驾的新立法可谓不谋而合。另外，驾驶人服用国家管制的精神药品和麻醉药品后驾驶其他交通工具，同样存在严重的危害性，亦应引起重视并加以研究。

除此以外，还有学者认为，基于现场执法中检测认定的便捷和效率的因素，执法人员在查获机动车驾驶人、判定吸毒驾驶是否成立时，不应考察吸食毒品量多量少的问题，而只要当事人在吸毒后驾车即成立吸毒驾驶，也就是说，吸毒驾驶的认定应采用零容忍模式立法，只要毒品检测呈阳性，即认定驾驶人为“吸毒后驾驶”⑤。

2 “毒驾”的检测方式

在实践中，对吸毒驾驶的检测并非一项常规性工作，只有当驾驶人表现出明显的吸毒症状或具有其他证据表明其有吸毒可能性的情况下，执法人员才会对其进行检测。一般初步筛查的方式有观察驾驶人的精神状态、看车内有无毒品或吸毒工具以及驾驶人是否有吸毒史等。在初步筛查后，执法人员可能会要求驾驶人配合进行进一步的检查；对于有毒驾嫌疑的驾驶者，依据2010年1月1日我国施行的《吸毒检测程序规定》；被检测人员拒绝接受检测的，经县级以上公安机关或者其派出机构负责人批准，可以对其进行强制检测。

对涉嫌毒驾者的检测，通常参照对吸毒者的检测方式进行。具体而言，吸毒检测分为三种，分别是现场检测、实验室检测、实验室复检，检测样本为采集的被检测人员的尿液、血液或者毛发等生物样本。在实践中，执法人员大多首先使用简易试剂或试纸进行现场尿液快速检验的方法，再将反应呈阳性的样本送至实验室检测进行确认。此方法有其便利快捷的优点，但需要在足以保证其隐私的地点进行。此外，尿液检测结果也可能存在一定的浮动，不能准确可靠地认定驾驶员吸毒。而采用血液或者毛发等样本进行检验虽然可靠性高，但耗时长、成本高、操作不够便利快捷，仍然不能满足现场快速检测的要求。 此外，目前唾液快速检测在我国一些地区已经开始广泛使用，该快速检测试剂的检测时间为1至3分钟，但只能检测出几类常见毒品中的有效成分，在新型毒品层出不穷的当今社会，其作用也无疑是有限的⑥。

3 中国毒驾问题的立法现状

3.1 现行相关法律法规

在立法方面，《中华人民共和国道路交通安全法》第22条规定：饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有妨碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲劳影响安全驾驶的，不得驾驶机动车。《道路交通安全法实施条例》第105条规定，机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当接受测试、检验。但目前，在实务上处理毒驾多参照我国《禁毒法》及《治安管理处罚法》第72条的规定，按照吸毒行为进行处罚。具体来说，公安机关应当对吸毒人员进行登记，并可责令吸毒成瘾人员接受社区戒毒，同时视情节轻重，处15日以下拘留，或可并处2000元以下罚款。

此外，公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》对吸毒驾驶进行了广泛性的执法授权和程序规定。首先，公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取包括扣留车辆及检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量等行政强制措施。其次，对呼气测试结果有异议的、发生交通事故的，涉嫌酒驾、毒驾或拒绝配合呼气测试的驾驶人，交警应当检验其体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量，并应当通知其家属，但无法通知的除外。对酒后行为失控或者拒绝配合检验的驾驶人，交警还可以使用约束带或者警绳等约束性警械。关于检验的程序，交警应将当事人带到医疗机构进行抽血或者提取尿样，并送交有检验资格的机构进行检验，之后应当将检验结果及时书面告知当事人。

最高人民法院的司法解释及公安部的部门规章也对毒驾行为进行了补充性规定。2000年11月10日，最高人民法院在《关于审理交通肇事刑事案件具体应用若干问题的解释》的第2条规定：“酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆的，并且交通肇事致1人以上重伤，负事故全部或者主要责任的，应当以交通肇事罪定罪处罚”。2013年1月1日公安部以《机动车驾驶证申领和使用规定》这一部门规章的形式对“毒驾”行为也进行了规制，在第 67 条中规定，对于查出毒后驾驶的驾驶者，一律注销其驾驶证，并且当事人在三年内不得申报领取机动车驾驶执照。

3.2 立法缺陷

然而，在学者看来，上述立法成果并未从根本上对毒驾行为作出正当的衡量。在刑事规范中，《关于审理交通肇事刑事案件具体应用若干问题的解释》将毒驾所引发的交通事故作为惩罚的依据，与一般的交通肇事并无区别，且这一司法解释颁布于《刑法修正案（八）》之前，当时“醉驾”与“毒驾”在法律评价上不存在差异，都是处罚由“不能安全驾驶机动车”所引发的危害结果，而现在“醉驾”已经入刑，“毒驾”却还由该司法解释中的条款进行规制，似有不妥。而在行政法规中，对于毒驾行为的处罚不仅需要考虑多重因素的共同评价，诸如“吸食、注射毒品后驾驶，同时还伴有戒毒措施的执行”，而且惩罚的力度仅及于注销机动车驾驶证，这显然与毒驾行为所带来的危害不相适应。

以查处酒驾的规定为例，从《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》《道路交通安全违法行为处理程序规定》到《机动车驾驶证申领和使用规定》以及最新通过的《刑法修正案（九）》等法律法规中，都对打击酒后驾驶这一行为从明令禁止到处置措施以及执法程序和处罚办法做出了十分详细的规定，为有效打击酒后驾驶行为提供了完善的执法依据。然而可惜的是，虽然从行为外观和性质上看，“毒驾”与“醉驾”都是能对驾驶人驾驶能力产生负面影响的违法行为，但直到今日，与“醉驾”极为相似的“毒驾”仍未入刑。

在同一刑法体系中，对同等性质的行为应当作出一致的判断与评价，这也是罪刑责相适应原则的基本要求。目前“醉驾”已经得到了刑法的否定评价，因此将“毒驾”排除在刑法规制范围之外显然缺乏合理性，并且这极可能会导致法律权威性的降低。此外，现代舆论高度关注公民的生命健康安全，而“毒驾极易构成对民众的健康、生命及公共交通安全的危险。因此，吸食、注射毒品的驾驶人员，对社会和他人利益具有现实危害可能性，对其‘毒驾’行为予以及时的司法干预，就成为了维护社会利益的必要”⑦。

4 英美对毒驾的处罚措施

美国各州对毒驾的法律规制内容不一，定罪标准主要有“基于效果”法和自证法。前者以驾驶人因毒品作用而失去或损害驾驶能力作为标准，而后者即为预先设定致损临界值的方式，使毒驾行为不证自明，其中“零容忍”又是自证法中最简单的证明标准，大多数使用自证法的州都采用“零容忍”的立法模式。在检测程序上，警察首先有合理怀疑才能截停车辆，如果嫌疑人有明显吸毒特征或者行为异常，警察可将其带往检测中心做进一步检测，之后检察官根据证据情况决定是否对嫌疑人提起公诉。毒驾的刑事处罚视毒驾次数而定，包括3个月到5年的监禁、罚金、吊销驾照和没收车辆等。

英国目前主要采用《1988道路交通法》⑧以及《1988道路交通犯罪法》⑨两部成文法对毒驾行为进行规制，毒驾在以上法律文本中没有直接的认定标准，法律将该概念进行结构，并分别对其中的三个要素——毒品、机动车、不能正常行驶进行定义，以此来对毒驾行为进行认定。具体来说，英国采用设定临界值和损害证明的双重模式，法律首先预先设定了一些毒品中常见成分的临界值，如果某种毒品或药物的成分未被包含在上述内容中，那么检察官只要证明其服用的毒品或者药品与其驾驶能力的损害有因果关系即可。

在检测方面，英国执法部门对毒驾的检测形成了两级检测的方式，即路边筛查检测与实验室检测。其中，路边筛查检测又分为三种形式，分别是呼吸检测、损害检测及初步毒品检测。毒驾罪名一旦成立，根据《1988年道路交通犯罪法》，视不同犯罪情节而定，被告将面临包括最高6个月的监禁、3至5级标准的罚款、最少1年的禁驾令、3至11分驾照扣分以及犯罪记录。若此时被告已经在3年内被禁驾56天或超过56天，则此时判决的禁驾期至少为2年。

5 中国未来毒驾入刑亟待解决的问题

从国内外立法与实践经验来看，我国将毒驾入刑，看似是水到渠成的事情，为何直到今天仍无定论，与以下两方面不无关系。

5.1 毒驾的检测尚待科学论证

我国目前对毒驾的检测手段较为有限，前文述及，路边检测的手段单一，并且检测结果的可靠性差，不能作为毒驾的决定性证据；而实验室检测耗时长，费用高。目前，我国管制的精神药品和麻醉药品有逾200种之多，兼新型毒品层出不穷，在这种情况下，实验室检测能否满足所有类型毒驾的检测要求，能否区分吸毒与戒毒治疗的驾驶人，也受到了多方质疑。

对此，我国可学习国外经验，增加路边检测的种类，并同时在毒品威胁较大的地区，增设有毒驾检测资质的实验室，以确保在驾驶人体内毒品代谢完毕之前，对其身体样本进行科学、准确的检测，使检测结果能够作为决定当事人是否毒驾的关键证据。

5.2 毒驾的认定标准尚需细化

由于毒品类型的多样性，毒驾的认定标准目前没有出台类似酒驾的标准，即在法律上设定驾驶人血液中酒精浓度的明确含量，达到或超过该值即构成酒驾。更复杂的是，有些药物也会有使驾驶人亢奋或昏睡的效果，执法人员因此也对毒驾的认定有诸多疑惑，构成毒驾的标准究竟是什么？“药驾”行为又应该如何处理？

有观点认为，法律也应设置血液中毒品含量的上限值，以此作为毒驾的认定标准。但是，吸毒行为本身是法律所禁止的，因此在理论上，应当认为只要驾驶人在吸食毒品后、毒品药理作用时间范围内驾驶机动车，即可构成毒驾。有学者认为，基于现场执法中检测认定的便捷和效率的因素，执法人员无须考察驾驶人吸食毒品量的问题，只要当事人在吸毒后驾驶机动车，法律上的毒驾行为随即成立，也就是说，毒驾的认定应采用零容忍模式立法，只要毒品检测呈阳性，即认定毒驾行为的成立。进一步来说，禁止毒驾的立法大致可分为三种模式：设定上限，零容忍与损害证明。在未来我国毒驾入刑的立法考量上，零容忍作为效果最明显、执法最便捷的立法方式，应当得到优先考虑。

对于“药驾”行为，在执法中应当区别对待：对确有服用精神药物需要的驾驶人，可根据正当程序的原则，为其设置抗辩的条件，此外还应根据《道路交通安全法》《机动车驾驶证申领及使用规定》等法律法规，判断“药驾”的当事人是否有驾驶资格，在判决中同时对其驾驶证做出注销、吊销的决定。而对于服用精神类药物与吸食毒品目的相似的驾驶人，则应按照毒驾相关规定处理。

注释

① 参见杨铖、郝伟：《毒驾：现状及立法应对》，载于《中国药物依赖性杂志》2015年第2期。

②2012年公安部发布《关于加强吸毒人员驾驶机动车管理的通知》。

③国家管制的精神药品或者麻醉药品可见列入麻醉药品目录、精神药品目录（以下称目录）的药品和其他物质。2005年国务院颁布了《麻醉药品和精神药品管理条例》，对麻醉药品和精神药品的种植、实验研究、生产、经营、使用、运输、审批程序和监督管理及法律责任做了规定。

④参见储陈城：《药后驾驶纳入危险驾驶罪的证成与构设》，载于《中南大学学报（社会科学版）》2013年第5期。

⑤ 参见江雪松、黄亮：《关于“毒驾”入刑问题的法律思考》，载于《法制与经济》2013年第11期。

⑥ 参见李瑾、陈桂勇、张超：《毒品唾液快速检测试剂及其应用》，载于《警察技术》2013年第4期。

⑦ 参见包涵：《论“毒驾入刑”的正当性诉求——兼议“社会危害性”的判断和取舍》，载于2014年第5期《中国人民公安大学学报（社会科学版）》。

⑧ Road Traffic Act 1988.

⑨ Road Traffic Offenders Act 1988.

The legal governance of drug driving issue in China

GAO Liuyang， YU Lingyun
（Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Since the number of both motor vehicle and its drivers are increasing， the drug driving issue becomes a major road safety hazard and its social harmfulness and the urgency ofgovernance are gradually prominent. Currently， not like "drunk driving"，the "drug driving" behavior is still out of the scope of criminal penalties. However， it has already become the focus of attention since the cases of drug driving are all over the media. Through the analysis of the existing means of punishment， the cost of "drug driving" driver is apparently too low and it is not conducive to forming the deterrent power of law as well as protecting the lives and property of the people. Therefore， in order to crack down on "drug driving" behavior， it is necessary to learn from the extraterritorial experience to further improve the relevant laws and regulations of "drug driving" by practical problem-oriented methods.

Drug driving； tests； road traffic safety