新型城镇化进程中的城市土地供给模式研究——来自部分试点城市的经验

李文辉，戴中亮

（1.惠州市发展和改革局，广东 惠州 516000；2.西南政法大学管理学院，重庆 401120）

新型城镇化进程中的城市土地供给模式研究
——来自部分试点城市的经验

李文辉1，戴中亮2

（1.惠州市发展和改革局，广东 惠州 516000；2.西南政法大学管理学院，重庆 401120）

城市土地供给是新型城镇化的空间载体，优化城市土地供给模式是土地制度改革的重要内容。在新型城镇化战略实施进程中，首批部分试点城市出现了一批城市土地供给模式创新，包括一体化模式、“空心村”治理模式以及“三旧”改造模式。在总结、归纳这三类城市土地供给模式基础上对它们进行重构，尝试形成适合大部分地区的城市土地供给模式，进而提出可行性建议。

城市土地供给模式；新型城镇化；模式重构

一、引言

新型城镇化是国家在经济转型期的重大战略部署。党的十八大以来，党中央就深入推进新型城镇化做出了一系列重大部署。2013年12月中央召开城镇化工作会议，2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，2015年12月，中央召开城市工作会议，2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。自中央新型城镇化工作会议召开以来，我国新型城镇化战略已实施两年有余。伴随新型城镇化战略的不断深入推进，作为城市发展的空间载体——城市土地供给的重要性日益凸显。然而，在土地有限供给的自然约束和“18亿亩耕地红线”的制度约束下，用于城市开发的土地面积日益减少。因此，在耕地保护以及工业化、城市化不断深入推进的条件下，如何完善已有的城市土地供给制度、进而提高城市土地利用效率，成为学术界的热点之一。

我国土地供给制度是建立在公有制基础之上，城市土地供给是“政府管制”和“市场配置”相结合[1]，其外在表现形式是“行政划拨”和“有偿使用”。这种事实上的土地供给“双轨制”存在负面影响——行政划拨的土地供给的获取成本低，难以有效引导和约束国有土地使用者提高土地使用效率，最终影响城市土地的集约化水平[2]。因此，必须对已有的城市土地供给模式进行调整。蒋南平、曾伟认为，化解城市建设用地与耕地保护之间矛盾的路径在于优化城市存量土地利用结构、调整城市发展方式及协调土地资源利用[3]。于地方政府而言，需要改变以增长为导向的适应性策略，优化中央与地方、地方与微观主体之间的城市土地权属关系，调整城市土地利益分配格局，将城市土地供给置于长期化视角[4]。从操作层面看，现有城市土地储备交易制度必须解决其产权基础和产权制度、市场规则制度、资金筹措与风险规避机制等问题[5]。同时，还应注重城市土地供给改革绩效评价[6]。

论文主要目的在于，总结、归纳新型城镇化进程中部分城市在土地供给有益经验①，进而构建符合我国大多数地区实际情况的土地供给模式，并对需要关注的问题进行阐述。

二、试点城市土地供给模式的主要类型

（一）一体化模式

一体化模式是指通过耕地“占补平衡”，以农村建设用地指标换取城镇建设用地指标，并将原有宅基地全部复垦为耕地；在土地利用集约化理念指导下，将城镇建设用地规划为城镇住宅建设用地和产业发展用

地，然后将获取城镇建设用地指标与农民城镇住房、就业、居民身份转换、社区管理、产业发展等一系列问题结合起来。

表1 一体化模式

从实施成效来看（见表1），天津市东丽区华明镇、浙江嘉兴市姚庄镇是土地供给一体化模式的典型代表。表1显示，天津华明镇、浙江姚庄镇在城市土地供给中存在很多共同特征，比如充分尊重农民意愿、通过占补平衡获取城镇建设用地指标、将城镇建设用地指标分为住宅用地和产业用地、通过项目自身产生的现金流补偿复垦费用，以及因地制宜的就业安置、社区管理改革和居民户籍制度改革。

单从城市土地供给角度来看，两地通过耕地“占补平衡”实现耕地总量不变甚至增加，同时提升城市土地供给。天津华明镇在完成农民安置区建设的同时，将原有的宅基地复垦为耕地，发展高附加值的设施农业；利用撤村并镇节约出的土地指标，拓展高端产业集聚的共有园区，为农民提供就业岗位。具体而言，华明镇原来12个行政村共有宅基地12071亩，建设新城镇需要占用土地8427亩②，可以节约建设用地指标3644亩。新城镇占用耕地6400亩③，通过对农民宅基地复垦，实现耕地总量的占补平衡。类似地，浙江姚庄镇开展以“农村住房置换城镇房产、农村宅基地复垦增量”为主要内容的农房改造集聚工作，改善农民居住条件，盘活农村土地资源，推进土地集约经营。该镇累计已经列入农村土地整治项目1208.1亩，可节约土地714.2亩，获得的周转指标1/3用于农房改造集聚新社区建设，其余用于工业项目和城市建设，有效破解了土地要素瓶颈制约，推进姚庄镇省级经济开发区建设和小城市培育试点建设，复垦后的土地由所在村流转给黄桃、蘑菇、芦笋等规模经营户经营。

（二）“空心村”治理模式

与全国大多数地区类似，位于大理市辖区内的银桥镇，“空心村”现象较为严重。据统计，2008年至2013年6月，全镇农村宅基地“少批多占”的共有345户，户均占地面积0.52亩，建筑面积47447平方米，户均138平方米；“一户多宅”的共有311户，占地234亩。与此同时，全镇符合宅基地申请指标的共有1036户。一方面，空心村占用了大量土地，既无人居住也无法作为耕地再次利用；另一方面，一部分需要住房的村民在规划区范围内没有土地，把房屋建设在承包地上。其结果是，旧有房屋长期闲置，新建住宅又占用大量耕地，村庄耕地面积不断减少。为缓解该镇耕地减少问题，该镇开始“空心村”治理。表2为云南大理“空心村”治理模式的主要内容。

表2 “空心村”治理模式

云南大理“空心村”治理模式的重要意义在于：其一，探索宅基地有偿退出与获得机制。我国土

地制度规定农村宅基地无偿使用、一户一宅。但对于申请建设新房以后的老宅基地缺乏集体回收、补偿、规划、安置等配套政策，农户建设新房后却不愿意退出老宅，从而导致“一户多宅”和空心村现象。银桥镇利用空心村整治探索宅基地有偿使用制度，是一种市场化出路。

其二，优化土地资源配置。按照规定，农户在批准建房用地指标后，如果其自留地在村庄规划区范围内，则可以直接建房；如果不在村庄规划区范围内，则通过私下交换获得规划区范围内的地址。对于无法调换而不得不在承包地上建房的农户，若房屋在空心村范围内，则通过整治项目予以拆除并适当补偿。这些做法无疑保护了村庄耕地资源，优化了土地资源配置效果。

其三，为村庄公共设施的建设提供了资金支持。银桥镇有偿收回宅基地和村内空闲地，专项用于安排住房困难户建房和养老、医疗等集体公益设施和公共基础设施建设，为整治村庄容貌、建立村庄设施提供了土地和资金。

（三）“三旧”改造模式

“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造模式是指在面临城市建设用地规模硬约束的条件下，以实现产业转型升级、营造“宜居宜业”环境以及增加土地经营效益为目标，改造存量土地的经营业态，提高存量土地利用效率。其代表城市为东莞。东莞“三旧”改造源于土地利用效率低下的背景，产业发展的用地需求与新增供地之间的矛盾异常激烈，全市60%以上的镇街没有超过500亩的可集中建设地块。从2009年开始，东莞积极开展“三旧”改造。经过多年的“三旧”改造，土地利用效率大幅提升，产业转型升级得到有效促进，环境得到明显改善，村集体和村民收入大幅增加。东莞“三旧”改造模式呈现以下特征：

1.实施主体多元化满足不同主体对“三旧”改造的不同需求。政府期望提高城市土地利用效率，企业期望通过改造提升竞争力、增加利润，村民期望通过改造实现收入增加。截至2015年5月，在已实施的项目中，政府、原权利人自行改造、村集体自行改造、村企合作改造的比重分别是18%、39%、18%、25%。

2.“三旧”改造充分融入产业转型升级。从经营业态来看，改造项目与产业转型升级相结合，且大部分用于生产性服务业，并向研发、设计环节拓展。2013年以来，工业地产成为东莞市“三旧”改造的重要方向，新增的“工改工”项目比重超过50%。

3.多元化的资金投入缓解地方政府“三旧”改造资金压力。早期的改造大多采取政府主导的模式，即由政府负责拆迁、补偿、安置，然后再转手将土地转让出去。从已实施项目来看，截至2015年5月底，东莞市“三旧”改造已到位的投资资金达到272亿元，其中，社会投入256亿元，主要来自村集体自筹、开发商投入，其占比为94.1%。

4.兼顾利益相关者利益促使“三旧”改造进入良好循环状态。从利益分配结构来看，政府在土地价款和税费分配上大幅让利，且不同的改造项目在收益分配上存在差异。例如，由镇街政府主导改造的项目，土地出让价款和税费市级分成部分返还给镇街政府；由原权利人自改项目补缴的土地出让金，市、镇、村按照4：2：4或者3：3：4分成。此外，市级分成部分则全部注入“三旧”改造资金，用于“工改工”项目。

三、城市土地供给模式重构

（一）需要关注的问题

1.农民意愿

从前述相关内容来看，尊重农民意愿是农村土地制度改革顺利进行的重要保证，其重要性体现在：

首先，新型城镇化的必然要求。新型城镇化的出发点和落脚点是以人为本，体现在提高户籍人口城镇化率提高、均等享受基本公共服务、营造宜居环境和历史传承、提升人民群众的获得感和幸福感等方面。作为新型城镇化的重要内容，涉及宅基地退出、耕地使用的城市土地供给，必须尊重农民意愿，最大限度满足农民在身份转换过程中的利益诉求，以此体现实施新型城镇化战略的根本目的。

其次，降低交易成本。在宅基地退出、城乡建设用地增减挂钩、农民以宅基地换取城镇住房等过程中，主要包括村民、村集体、地方政府、企业等利益主体，各个协议的签订实质是博弈主体在谈判基础上的相互妥协过程。农民意愿的体现需要在博弈过程中保障其各项权益；当农民的各项合法权益得不到有效保障时，其他利益主体需要支付更多的时间成本、货币成本以及其他形式的成本。

最后，防止引发社会问题。在前述的农民耕地、宅基地处置问题中，不仅需要从经济学角度衡量各利益主体的利益问题，而且更要防止经济问题激化为影响社会安定和谐的社会问题。当利益协调过程没有尊重农民意愿时，经济问题往往激化为征地强拆、“钉子户”等社会问题，不仅侵害了农民利益，而且也对经济项目本身的经济效益和社会效益形成负面影响。

2.耕地“占补平衡”

耕地“占补平衡”是我国针对耕地保护提出的一项基本制度。从天津华明镇、浙江姚庄镇的实践经验看，均能较好地执行耕地“占补平衡”制度，尤其是浙江姚庄镇，按照“田成方、路成格、林成网、进出水沟配套”等要求，高标准、高质量开展土地复垦。事实上，从以往其他地区的执行情况看，存在耕地“占补平衡”运行的异化风险[7]。一是实占“虚补”。在实际工作中，一些地区获取建设用地指标以“先占后补”、“边占边补”的方式为主，加之对补充耕地的督查力度不力，导致建设用地占用耕地占而不补、多占少补的情况时有发生。二是占“优”补“劣”。这种情形主要发生在跨省区市耕地“占补平衡”中，其主要弊端在于利用不同地区的级差收益实现耕地数量平衡，但耕地质量得不到有效保障，由此导致“优”补“劣”。三是耕地“非农化”、“非粮化”倾向严重。由于土地整理成本日益高涨，如果将整理出的耕地单纯用于种植粮食，则无法实现成本——收益平衡。各地在农业产业结构调整、耕地规模化经营调整过程中，“非农化”、“非粮化”倾向问题较为严重。因此，在通过耕地“占补平衡”实现城市土地供给、满足城市对建设用地的需求的同时，需要不打折扣地实现耕地复垦，以此保证耕地质量。

3.农业转移人口城镇就业

实现城镇就业是农业转移人口城镇化后的重要问题。农村集体土地和宅基地具有农民家庭保障功能[8]，在尚未建立完备的社会保障体系之前，以农村集体土地作为城市增量土地来源的土地供给模式，将导致农业转移人口失去最后的生存保障。因此，农业转移人口的城镇就业对其生存保障显得尤为重要。

表3 全国农民工教育程度、技能培训、就业行业及收入水平表（2008-2014年）

然而，农业转移人口的城镇就业形势不容乐观。表3显示了全国农民工就业概况，表明农民工个体特征使其在城市劳动力市场中处于不利地位。从受教育程度看，农民工学历集中于初中、高中。除了2011年、2012年两个年份外，2009-2014年期间初中、高中农民工比重均在75%以上，2009-2014年期间初中农民工比重均在60%以上。同时，农民工技能培训状况堪忧，2009年、2010年两个年份未接受技能培训农民工比重分别为51.1%、52.4%，2011-2014年期间该项指标高达65%以上。显然，受教育程度、技能培训状况决定了绝大部分农民工在城市劳动力市场中处于竞争劣势，这一点可以从农民工的就业行业分布、平均收入水平得到体现。

此外，已有文献表明，经济增长、城市就业状况、产业结构与技术进步等就业环境因素也对农业转移人口城镇就业存在重要影响[9]。在我国宏观经济面临较大的下行压力、制造业面临去产能、强调创新的大环境下，农业转移人口将面临更为严峻的城市就业形势。因此，在农业转移人口城镇就业困难的背景下，当前的城市土地供给模式，需要将农业转移人口的城镇就业作为城市土地供给的重要内容之一。从制度供给来看，国土资源部于2016年4月下发《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》，其中的重要内容是“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制[10]”，其目的在于促进人的城镇化与土地城镇化相协调发展。从试点城市实践经验看，天津华明镇、浙江姚庄镇实现了农业转移人口城镇就业与城市土地供给的有机结合。

4.资金来源

在推进新型城镇化战略进程中，城市土地供给需要大量资金注入。从新型城镇化力推的PPP（公私合作模式）融资模式来看，该模式的实施效果并未按预期效果。相反，PPP模式在推行过程暴露出一系列问题，诸如地方政府将其公共服务职能范围内的项目包装为PPP项目、信息不对称导致的项目经营风险、投资和运营分切导致后续经营成本攀升等。同时，当前阶段PPP模式项目“投资期长、回报低”的特征也降低了项目对社会资本的吸引力。基于此，城市土地供给较为理想的融资模式是，利用项目自身产生的现金流向金融机构抵押，通过融资用于支付土地供给过程的所需费用。天津华明镇、浙江姚庄镇等地的实践经验表明，这种方式获取项目建设资金具有可行性。

（二）模式重构

这里的城市土地供给模式重构出发点和落脚点在于：在已有的土地供给制度框架下，对试点城市出现的

一体化模式、“空心村”治理模式和“三旧”改造模式进行合理整合，以此提升城市土地供给效率。即城市土地供给模式重构仍然是基于城乡二元土地制度，这种制度上的差异不会在短期内消除。在这种视角下，以宅基地退出、“空心村”治理为基础的土地供给可以视为城市增量土地供给模式；以“三旧”改造为基础的土地供给可以视为城市存量土地供给模式。在吸纳试点城市先进经验的基础上，构建涵盖城市土地供给过程一系列要素的土地供给模式，包括城市土地供给、农村土地制度改革、城市产业发展、转移人口就业、转移人口城镇住房建设等。图1为城市土地供给模式重构图。

图1 城市土地供给模式重构图

从一体化模式、“空心村”治理模式的实施对象看，一体化模式与“空心村”治理模式均是针对农村宅基地。这两种模式的关键在于，一是将利用效率低下的农村宅基地作为城市土地供给的来源，二是有效利用土地“占补平衡”真正获取城市建设用地指标。因此，无论正在使用的农村宅基地还是使用率低下的“空心村”宅基地，均可作为城市土地供给的重要来源；通过土地“占补平衡”换取城市建设用地指标，之后将获取的用地指标用于工业、商业、住宅和城市基础设施；从工业开发、商业开发获取城市建设资金和农村宅基地复垦资金，实现建设资金平衡。同时，以农村宅基地复垦换取城镇建设用地指标为基础的一体化模式，同时也解决了农业转移人口的城镇就业、城镇住房安置、农业规模化经营等问题。

同时，以一体化模式、“空心村”治理模式为基础的城市土地供给模式，避免了一些以往农村土地征购的弊端。在现行土地供给制度下，当存在对农村集体土地的市场需求时，主要是通过征收途径将农村集体土地转换为城市土地，土地储备机构通过行政划拨、有偿使用两种方式满足城市建设的土地要素需求。显然，土地储备机构是联系土地供给者与土地需求者之间的关键媒介。然而，鉴于我国土地储备制度处于起步阶段的事实，有许多问题还需要进一步完善，诸如土地储备机构的性质和职责范围、制度保障、被征土地补偿、资源供给。从以往的耕地征收过程看，农民的合法权益难以得到有效保障，由此引发的社会问题层出不穷。此外，绝大部分被征收土地是耕地，这不利于严格执行我国的耕地保护制度。

以“三旧”改造模式为基础的城市土地供给模式。与一体化模式相比，“三旧”改造模式更为直接——一体化模式涉及城乡建设用地指标转换，而“三旧”改造模式仅涉及城市国有土地。从东莞“三旧”改造经验来看，多元化的参与主体、多样化的改造业态、多渠道的资金投入以及兼顾各方的利益分配机制是其成功的主要因素。本文认为，东莞“三旧”改造模式的核心在于将产业转型升级与提高城市存量土地利用效率结合起来。成功的产业转型升级将推动实施项目产生现金流，以未来收益进行融资平衡“三旧”改造所需资金，同时提升城市土地使用效率。

四、简短的政策建议

在总结归纳天津东丽、浙江嘉兴、云南大理、东莞等部分试点区域的城市土地供给模式基础上，论文尝试进行城市土地供给模式重构，其实现基础是城乡建设用地置换。为将重构的城市土地模式用于指导实践，论文提出以下政策建议：

1.出台城乡建设用地统筹置换操作细则。城乡土地统筹置换既需要国家层面的制度与政策供给，也需要各地因地制宜出台相关操作细则，以更为有效地推进实践。在土地管理法律法规尚未修订时，各地研究出台操作细则对置换过程进行严格规范就显得尤为重要且需求迫切。方创琳等指出，综合实地调研所搜集的各地已出台细则可见，大多存在补偿价格偏低、新房造价不透明等问题，问题根源在于细则出台过程公众参与不足，尤其是当地不同类型村民的参与不足[11]。因此，需要在公众参与的基础上，研究出台城乡统筹背景下科学推进城乡建设用地统筹置换的相关操作细则，明确置换项目的前期研究事项、公众全程参与机制、项目投融资机制、旧房补偿标准、新房建设标准和价格公示机制、复垦质量标准、进度计划、风险控制、利益诉求机制、指标使用和评估机制等，并经过媒体公示征求公众意见后发布实施，规范当前开展迅猛但问题凸显的城乡建设用地置换实践。

2.完善部门协作机制，联动推进城乡建设用地置

换。城市土地供给模式重构的实现基础是城乡建设用地置换，该置换过程涉及面宽泛，包括旧房拆迁、新房建设、农户安置、土地复垦、指标交换、产业发展、民生保障等众多复杂问题，需要国土、农业、交通、工业、财政等相关政府部门参与合作。因此，城市土地供给模式的顺利推进，需要尽快完善部门协作机制，实现各部门的规划衔接、项目对接、资金融合，改变过去各自为政的局面，将有限的资金整合起来并发挥最大效力。既要首先确保耕地面积不减少、建设用地不增加、用地需要有保障，更要实现人居环境改善、现代农业见效益、农民就业有门路。

注释：

①若无特别说明，本文数据均来自《新型城镇化经验总结》（素材稿），该数据由国家发改委城市和小城镇改革发展中心于2015年10月汇编而成。

②需要特别说明的是，华明镇不仅实现土地占补平衡，其新城镇建设资金也实现资金平衡——农民住宅用地3476亩，其建设资金为40亿元；其余4951亩土地规划为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让后，收益为42亿元，实现小城镇建设资金平衡。

③国土资源部将华明镇列为全国第一批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点镇，下达土地周转指标6400亩。

［1］杨璐璐.中国土地供给制度演变轨迹：文献综述及其引申［J］.改革，2012（1）：24-32.

［2］吴明化.取消土地供给“双轨制”的背后［J］.决策，2011（11）：40-42.

［3］蒋南平，曾伟.土地资源与城市化发展：理论分析与中国实证研究［J］.经济学家，2012（4）：52-62.

［4］蒋南平，徐慧.地方政府对城市土地供给的影响研究：理论与实证［J］.经济理论与经济管理，2015（1）：55-66.

［5］张洪.城市土地供给制度的改革与创新［J］.城市问题，2004（1）：62-65.

［6］瞿忠琼，濮励杰，黄贤金.中国城市土地供给制度绩效评价指标体系的建立及其应用研究［J］.中国人口·资源与环境，2006（2）：51-57.

［7］刘润秋.耕地占补平衡模式运行异化风险及其防范［J］.四川大学学报（哲学社会科学版），2010（3）：89-96.

［8］程又中，李睿.城乡统筹发展试验：成都“样本”考察［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（1）：15-21.

［9］李文辉.就业环境变迁与城镇化的内在依从关系研究［J］.城市发展研究，2014（5）：12-19.

［10］国土资源部.关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知［EB/OL］.［2016-07-06］. http：∥www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201604/t20160427_1403731.htm.

［11］方创琳.中国新型城镇化发展报告［M］.北京：科学出版社，2014：248-251.

【责任编辑：赵佳丽】

Research on Urban Land Supply Mode during New Urbanization in China——Experience from Pilot Cities

Li Wen-hui1，Dai Zhong-liang2
(1.Huizhou Development&Reform Bureau,Huizhou 516000,Guangdong; 2.School of Management,Southwest University of Politics and Law,Chongqing 401120,China)

Urban land supply is a space vector of new urbanization in China，so it is important for land reform to adjust mode of urban land supply.In the implementation process of new urbanization strategy，some innovation models of urban land supply arise from some pilot cities including the integrated model，the management model of hollow villages，and the transformation model of“three olds”.After generalizing the core content of these models，they are reconstructed in order to form one urban land supply mode suitable for most cities in China.On the basis of this，some feasible policy recommendations are put forward.

urban land supply mode;new urbanization in China;experience;model reconstruction

F293.22

A

1671-5934（2016）05-0054-06

2016-08-30

国家社科基金项目（14BJY052）

李文辉（1981-），男，四川南充人，经济学博士，研究方向为区域经济、农村经济、政府及非营利组织。