我国财政性环保支出现状及问题探究

杨志安，吴 洋，2

（1.辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036；2.沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034）

经济理论与实践

我国财政性环保支出现状及问题探究

杨志安1，吴 洋1，2

（1.辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036；2.沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034）

近年来，环境保护问题已成为我国政府亟待解决的问题之一，我国财政性环保支出为政府实现其职能提供了保障。目前，我国政府采取了很多必要行动解决环境保护问题，并在政府收支分类科目中添加了“环境保护”类。自2007年至2013年，我国环保支出额逐年增长，主要包含环保和节能两个部分。但是，环保支出仍然还存在的很多问题，诸如占G D P比重低、效率低、各地区差异大等，这些都是今后我国政府需要着重完善的地方。

环境保护；财政支出；财政政策

改革开放以来，随着高速的经济增长，2010年我国国内生产总值超过日本，一跃成为仅次于美国的世界第二大经济体。然而，这一举世瞩目的成就背后却是对环境资源的过度破坏、对自然资源的透支利用。我国的大气、水、土壤等环境状况持续恶化，给人们的生活质量带来了严峻的挑战，严重地影响了我国公民的身体健康状况。幸而，我国政府已经意识到环境保护的重要性，并已经着手改善我国的自然生态环境质量。同时，财政又是政府能够实现其职能的重要保障和物质基础，因此，对于我国环境保护的财政支出情况及财政政策的研究显得尤为重要。

一、政府财政及政策支持环境保护的必要性

（一）环境保护的市场失灵

与私人物品相比，公共物品具有两个独特的属性，即非排他性与非竞争性。环境的供给是面向所有公民的，每个人都生活在环境之中，不可能单独将某些人排除在生存环境之外，因此，生活环境具有非排他性的特点。当人口数量并不十分巨大时，每增加一个人，环境供给的边际成本很小或为零。但环境是有一定承载力的，当人口数量巨大时，环境供给的边际成本将不断升高，生活环境具有条件性的非竞争性。因此，人们赖以生存的环境是一种公共物品。另外，生活环境没有明晰的产权界定，人们对自然环境的过度使用不需向哪一方交付成本，并且一个人或一个企业对自然环境的破坏往往影响了其他人的生活质量，因此，负外部性的情况在生活环境的问题上显得尤为突出。所以，如果将环境保护的问题交给市场的“看不见的手”来解决将不会得到令人满意的结果。当市场失灵出现时，政府就需要通过“看得见的手”强制干预。环境质量的优劣与每一个公民的健康息息相关，也与我国的可持续发展密不可分，所以，环境保护对于政府而言是责无旁贷的，通过财政支持环保活动是必不可少的。

（二）公民享有的公民环境权

建立健全的立法和司法体系以保障公民拥有的基本环境权，保证环境的公平与正义，明确环境保护相应的责任和义务[2]。通过财政性环保支出及环境政策支持环境保护是保障公民基本环境权的积极手段。

（三）环境污染的多源性

环境污染的来源是多方面的。在我国国内生产总值不断增长的过程中和城市化进程里，都会不断产生对自然环境的危害因素。一般而言，人们生存环境的污染主要有三种来源[3]：1.工业来源。工业的发展是我国经济增长的源动力之一，但同时也是最主要的污染源头。主要的工业生产，如石油及天然气加工、水泥、钢铁、化工，甚至与之连带的运输、建筑，其生产过程及其高能耗都会带来大量的废气、废水、固体废物，直接污染人们生存环境的空气、水体和土壤。2.城镇生活来源。随着城市化进程的不断加快，城镇人口逐步攀升。生活在城镇的人们远离具有自我更新调整功能的自然生态系统，不断产生大量的生活废气、污水、固体垃圾等这些城镇不能自行消化的污染物。特别是我国私家汽车数量的迅猛增长，汽车尾气严重污染了城市空气环境与声音环境。3.农业畜牧业来源。我国的人口数量位居世界首位，这给农业及畜牧业等食品供给产业带来了极大的压力。如今化肥、农药及各种化学制剂与生物制剂的广泛使用，在提高了农业畜牧业生产率进而满足我国食品需求的同时，也给自然环境带来了破坏。所以，环境污染的源头是无处不在的，需要政府从各个环节予以管理和改善，进而控制并提高人们生存环境的质量。

（四）环境保护活动的复杂性

前文已提到，对于环境问题的产权是难以明晰的，如河流上游企业向河中排放污水进而影响到下游企业的生产情况就是典型的负外部性的问题，这类产权问题两个企业之间是很难协商调和的。另外，环境污染问题涉及面很广，靠个人与单个企业去参与环境保护的活动很难有系统性及有效性，相互组织起来亦困难重重。同时，环境保护活动的运行周期很长，短时期内不能得到立竿见影的成效[2]，单个企业或个人难以承担风险。为此，需要政府出面，总体统筹环境保护的各项事宜，才能将环保事宜坚持下去。

二、我国环境保护政策及财政支出的现状分析

（一）我国环保政策状况

我国自然环境的不断恶化已经得到了中央政府的高度重视，在保证GDP增速的同时，中央政府采取了必要行动以保障环境保护工作的顺利实施。

时光在工作的繁忙中，不经意间，倏忽地流淌。当我完成了一个科研项目，撰写完研究报告之后，抬头看了看墙上的挂历，已经十二月底了啊！

1.对环境经济进行核算。2004年3月，国家环境保护总局和国家统计局联合启动了《中国绿色国民经济核算研究》，于2005年核算全国十个省市的绿色国民经济核算，以及调查环境污染的损失。2006年9月7日公开《中国绿色国民经济核算研究报告（2004）》，这是中国第一份经过环境污染调整后核算的GDP研究报告。此报告首次提出绿色GDP的概念。该报告建立了环境经济核算的技术方法体系，就水、大气、固体废物污染实物量进行了核算，并进一步核算了虚拟治理成本和环境退化成本。

2.增添财政支出分类科目。2007年以前，在财政部制定的政府收支分类科目中，环境保护支出并没有独立的财政支出科目。2007年1月1日财政部施行《2007年政府收支分类科目》，正式将“环境保护”作为一项独立的类级科目，其中包括环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草及其他环境保护支出等十个款。2008—2009年逐步丰富环境保护支出款项，新增能源节约利用、污染减排、可再生能源、资源综合利用、能源管理事务五个款，将范畴扩展到能源节约。在此基础上，于2011年将“环境保护”更名为“节能环保”，且将环保支出科目整齐划一为“类、款、项”的科目结构，使其更加正规化。之后直至2013年，财政部继续对“节能环保”科目进行完善，使其更具有针对性、更能提高支出效果。

3.出台环保的“十二五”规划。2011年12月15日，中华人民共和国国务院以国发[2011]42号印发《国家环境保护“十二五”规划》。《规划》中肯定了一直以来环保工作的成果，确定了指导思想、基本原则、主要目标。其中更提出：“制定生态文明建设指标体系，纳入地方各级人民政府政绩考核。实行环境保护一票否决制”。《规划》中还明确了十二个完善政策的措施，都体现了中央对环保事业的重视，更展示了中央对环境保护工作再接再厉的决心。

（二）我国财政性环保支出状况

从财政性环保支出的绝对规模上看，我国环保支出总额呈现出逐年上升的趋势。2007的全国环保支出为995.82亿元，2013年的全国环保支出则为3 435.15亿元，七年间增长了244.85%，年均增长23.58%，高于同期全国财政支出年均增长率（18.93%）4.65个百分点。由此可以看出，从2007年增加“环境保护”财政支出科目以来，我国各级政府的环境保护支出逐年增加，为环境保护事业提供了稳定的财政保障。

从财政性环保支出的相对规模上看，全国环保支出占全国公共财政支出的比重从2007年的2%增长到2013年的2.45%，比重增长了22.5%。全国环保支出占全国GDP的比重从2007年的0.37%增长

到2013年的0.6%，比重增长了62.2%[4]。可见从整体上的相对规模而言，我国财政性环保支出的增长十分显著，政府的支出重点有了明显的导向性。从中央与地方财政性环保支出的责任分担情况看，2007年中央和地方财政性环保支出占各自本级财政支出总额的比重分别为0.3%和2.51%。到2013年，这两项比重分别为0.49%和2.79%（见表1）。因此，全国范围内无论是中央政府还是各级地方政府，对环境保护事业的财政支持均逐年增加，认真贯彻落实党中央对于环境保护及治理方面的政策，保障环保事业的稳步发展。

表1 2007—2013年我国财政性环保支出情况（亿元）

在环保支出结构方面，根据2013年财政部公布的全国公共财政支出决算表中的数据，节能环保支出类别的十五个款项中，支出额度的前五项分别为污染防治（占26%，共904.79亿元）、能源节约利用（占20%，共682.04亿元）、污染减排（占9%，共327.41亿元）、退耕还林（占8%，共284.53亿元）、其他节能减排支出（占8%，共271.72亿元）。污染防治与污染减排的总比重达到35%，可见，我国政府对于环境污染的处理是最重视的，其财政支出是整个环境保护支出的重点部分。于2008—2009年新增的与节约能源相关的四个款项支出从2010年的566.44亿元增加至2013年的973.64亿元，占环境保护总支出的比重从23.2%增至28.3%。对能源的节约及综合利用能够间接减少能源生产部门在生产过程中对环境的污染及对资源的消耗。为此，国家从2009年基本确定款级科目后就不断增加了节能支出占环保支出总额的比重，足见我国对此项工作的重视程度不断加大（见表2）。

表2 全国财政性环保支出中保护环境与节约能源两大类支出情况（亿元）

在环保支出预算的执行状况方面，2007年的预算完成情况最理想，决算数为预算数的130.08%，超额30.08%完成了环境保护支出的预算。随后的几年中，完成情况略有下降，特别是2011年与2012年并未完成预算支出目标（仅为94%和99.9%），而2013年又有所好转（见图1）。但七年间总体上看大多数年份的环境保护支出决算数都是完成并超出了预算数，算是圆满完成任务。在2013年，环境保护支出预算完成百分比在24个支出类别中位于第六位，可见环境保护财政支出依然是国家财政重点投入的部分。

图1 2007-2013年全国环境保护支出决算数为预算数的百分比

三、我国环保支出存在的问题及对策

（一）我国环境污染治理投资占GDP比重偏低

依据国际经验，当治理环境污染的投资总额占本国GDP比重达到1%-1.5%时，环境污染恶化的趋势可以得到控制；当此项比例达到2%-3%时，环境污染状况将得到改善[5]。2012年，我国环境污染治理投资总额达到8 253.5亿元，占国内生产总值的比重为1.59%。这一比率达到了能够控制环境污染恶化的程度，但距离2%-3%的比例还有很大差距，不能进一步达到改善环境质量的水平。故而，增加环境污染治理投资占GDP的比重是今后工作努力的方向之一。

（二）我国各地区环保支出存在技术无效率

财政的来源主要是纳税人缴纳的税，因此我国财政性环保支出的效率就更加值得关注。朱浩、傅强等通过DEA-面板Tobit两阶段模型对地方政府环保支出效率进行了研究，研究中以财政支出和各工业废物排放量作为投入产出变量[6]。得出的结论是：虽然我国各省（市）的环保支出效率总体上呈现出逐年好转的趋势，但仍旧普遍存在着环保支出技术无效率的现象，对于绝大部分省（市）而言，其环保支出效率仍

然有很大的改进余地。这说明，我国环保支出虽然逐年增加，但仍旧未能有效改善环境质量，其支出效率并不令人满意。因此，在不断增加支出的同时，应更注重支出重点，调整支出结构，使得每一元支出都更有意义。

（三）我国各地区环保支出效率差异大

黄国庆运用DEA-SBM模型，以环保支出和环保机构人员数为输入指标，以工业二氧化硫排放达标率、工业废水利用率、固体废弃物综合利用率等五个指标为输出指标，对全国三十个省、市、自治区的财政环境保护效率进行了研究[7]。按照东中西部的划分方式，我国东部省份的环保支出效率相对较高，而中西部地区的环保支出效率则相对低。结合我国各地区的经济发展程度则不难看出，经济相对发达的地区对环境的保护意识更强，再加上发达地区具有可靠的财政收入保障，其环保支出效率及监管力度就会较高。相比而言，中西部等欠发达地区则可能还无力顾及环保问题。因此，确保各地区的均衡发展，不断缩小东西部的差距将有益于解决中西部地区环保支出效率低下的现状。

（四）我国基层环境保护工作能力薄弱

环境保护支出的一部分是用以支持环保相关机构工作人员的日常工作的。但是，目前我国执行环境保护工作任务的基层单位却存在的很多问题，工作能力与相关配置较为薄弱，不能充分发挥基层环保单位的环保职能。卢洪友等在其文章中指出，目前基层环境机构不健全、人员编制不足、人员队伍专业能力较低、基础性环境监测和监察设备较为匮乏、环境监管和执法能力偏弱[4]，这些问题都会直接影响到财政性环保支出的支出效率。所以，政府除了加大环保支出力度之外，还应当注重对基层环保部门的完善，使得基层环保机构充分发挥其作用。

四、结语

近年来环境问题一直得到我国政府的高度重视。我国政府不仅在相关政策上对环保工作予以支持，在政府财政收支分类科目上也进行了调整，财政性环保支出总额逐年提高且兼顾环保与节能两个方面。然而，我国的环保支出依然存在着总量低、效率差等问题，这些都是我国政府在今后需要改善的方向。

[1]联合国.人类环境宣言[Z].1972.

[2]赵美丽，吴强.促进环境保护的财政支出政策[J].环境与发展，2014（26）：115-118.

[3]段美玉，王迪，张丽君.促进我国环境保护的财政支出政策研究[J].法治与社会，2007（8）：529-531.

[4]卢洪友，祁毓.我国环境保护财政支出现状评析及优化路径选择[J].环境保护，2012（17）：28-31.

[5]苏明，刘军民，张洁.促进环境保护的公共财政政策研究[J].财政研究，2008（7）：21-33.

[6]朱浩，傅强，魏琪.地方政府环境保护支出效率核算及影响因素实证研究[J].中国人口资源与环境，2014（26）：91-96.

[7]黄国庆.地方政府财政环境保护效率研究[J].广西民族大学学报：哲学社会科学版，2011（33）：161-164.

Current Situation and Problems of Environment Protection Government Expenditure in China

Yang Zhian1,Wu Yang1,2
（1. College of Economics, Liaoning University, Shenyang Liaoning 110036;2. College of International Business, Shenyang Normal University, Shenyang Liaoning 110034）

Recently,the issue of protecting environment has become one of the most serious problems to be solved by the Chinese government.The government can also fulfill its function through the public spending of environment protection.Till now,the Chinese government has already taken some necessary measures to deal with the environment problems,and has added the category of“No.211 Environment Protection”into the Government’s Categories of Income and Expenditure.Moreover,from 2007 to 2013,the fiscal environmental expenditure kept increasing year by year mainly including two sections——Protecting the Environment and Saving Energy.However,there are still some problems existing in the government expenditures of environment protection,such as the low proportion of GDP,low efficiency,high differentiation among regions and so on.The mentioned issues should be paid more attention to and be improved by the Chinese government in the future.

environment protection;government expenditure;fiscal policies

F812.45

A

1674-5450（2016）06-0059-04

【责任编辑：李 菁 责任校对：杨抱朴】

2016－07－28

辽宁省教育厅人文社会科学重点研究基地项目（ZJ2013009）

杨志安，男，辽宁绥中人，辽宁大学教授，博士研究生导师，主要从事财税理论与实践研究。