枢纽型社会组织功能定位分析与启示——以北京、上海、广东地区为例

赵敬丹，徐 猛

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

管理前沿

枢纽型社会组织功能定位分析与启示
——以北京、上海、广东地区为例

赵敬丹，徐 猛

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

建设枢纽型社会组织是创新社会管理的重要方式。北京、上海、广东地区是枢纽型社会组织建设的先行地区，走在全国的前列。这些地区的社会组织相当发达，经过多年的探索琢磨，已经积累了丰富的枢纽型社会组织建设经验。当前，这三个地区的枢纽型社会组织处在快速发展阶段，对枢纽型社会组织的功能定位逐渐形成了清晰的脉络。探讨三地区的先进做法，可以给后发地区枢纽型社会组织的功能定位提供启示。

枢纽型社会组织；社会管理；功能定位

2015年7月，党的群团工作会议召开，会议提出“群团组织要坚持发挥桥梁和纽带作用”[1]。枢纽型社会组织是中国特色社会主义群团发展道路的有益探索。目前，这一探索正在走向深入，枢纽型社会组织在北京、上海、广东等地区快速发展，组织机构不断向基层延伸。而在其他地区，特别是社会组织发展滞后的地方，枢纽型社会组织建设还未开始。这里以北京、上海、广东为例，对这一社会管理创新方式的基本理论内涵做出阐释，介绍枢纽型社会组织的发展状况，总结其功能定位。

一、枢纽型社会组织的内涵及特征

北京、上海、广东地区认定的枢纽型社会组织遍及文化、经济、教育、公益等各领域，在政府部门和社会组织之间发挥着重要的桥梁纽带作用。这些组织作为一种载体把同行业、同地域的社会组织联合起来，取代之前的业务主管部门发挥服务和管理功能。它们有的源于官办群团组织，有的源于民间成长壮大的社会组织，但不论具有何种背景的社会组织，都必须经过政府部门的认定，方可成为枢纽型社会组织。从我国枢纽型社会组织的建设实践可以看出，枢纽型社会组织是指这样一类组织：它是由部分人民团体和社会组织通过认定，经政府授权，在同性质、同类别、同领域的社会组织中，代替业务主管部门联系、服务、指导和监督其他社会组织的大型联合社会组织。

枢纽型社会组织总结起来有四个特征：第一，代表性。一个社会组织要在同性质、同类别、同领域的社会组织中具有代表性，才能成为枢纽型社会组织。第二，过渡性。枢纽型社会组织是随着草根社会组织的成长而阶段性存在的。当草根社会组织发育成熟，枢纽型社会组织也就完成了它的过渡功能。第三，整合性。枢纽型社会组织在公共资源整合分配上具有较强的能力，它能整合一部分社会资源帮助草根社会组织的发展。第四，服务性。服务是枢纽型社会组织存在的基本职能，只有具备良好的服务能力才能吸引聚集其他社会组织[2]。

二、北京、上海、广东地区枢纽型社会组织的发展状况

枢纽型社会组织在北京地区发展蓬勃，市级组织已经达到36家，区级和街道也纷纷建立了分支机构，为不同层级的社会组织提供服务。上海地区以“1+5+X”的模式在静安区设立社会组织联合会，混

合了区域类和行业类两种社会组织，在社会组织培育孵化和监督管理方面发挥着重要作用。广东省在枢纽型社会组织的建设上晚于上海和北京地区，目前还只是在市级层面上有多批枢纽型社会组织被认定出来，这些组织包括青年志愿者协会、慈善总会、文联等传统群团组织，也包括民间自发成长壮大的一些组织。表1反映了三地区枢纽型社会组织发展的基本情况。

表1 北京、上海、广东地区枢纽型社会组织发展状况

从表1可以看出，北京市枢纽型社会组织建设已成一定规模，在工作体系构建上，北京市主要采用自上而下的方式，由市级向街道扩展，形成了分类管理、分级负责的模式[3]。北京市重视枢纽型社会组织质量建设，形成了许多公益品牌，如社区青年汇、新青年系列活动，给青年和青年社会组织提供了便捷的联系服务平台。此外，北京市枢纽型社会组织重视制度建设，将管理制度以规范性文件的形式确定下来，如北京市妇联制定了《北京市妇联培育、管理和服务社会组织办法》等。

上海市枢纽型社会组织建设是区街先行、自下而上的模式。有代表性的是静安区社会组织联合会。“1+5+X”是指先成立一个区社联会，之后在5个街道和劳动、教育、文化等领域成立社会组织联合会。这种枢纽模式注重用制度和组织建设整合共享资源。静安区社联会建立的与区民政局联席会议制度，新注册社会组织访问联系制度、每季会长例会制度，不仅整合了部门资源，也利于资源共享。静安区社联会与区司法局、人保局协商成立了人民调解委员会，到2011年底，“其共承接劳动争议2 681件，调解成功1 925件，成功率达71.8%”[4]。

广东省枢纽型社会组织的形成是政府引导和社会自发相结合的结果，在认定上引入了第三方评审机制，认定的枢纽型社会组织具有一定的公信力，形成了自己的特色。在广东省内，暂未公布省级枢纽型社会组织名单。广州市和中山市于2014年先后公布了首批市级枢纽型社会组织。广州市青宫社会组织发展服务中心是典型的以项目推动的方式孵化草根社会组织的基地。入驻的社会组织会得到场地上的硬件支持，及项目上的咨询、策划、培训等软件服务。项目推动不仅给草根社会组织提供了发展机会，也间接地给予了资金支持[5]。

三、北京、上海、广东地区枢纽型社会组织的基本功能定位

（一）枢纽型社会组织要发挥联系服务功能

为其他社会组织提供服务是枢纽型社会组织存在的必然要求。枢纽型社会组织在同行业的社会组织中具有别的社会组织所不具备的社会影响力及资源优势，如北京地区发展枢纽型社会组织所依托的工会、共青团、妇联等群团组织，它们的组织体系遍及全市各地，又有官方背景，因此它们有能力去聚合其他社会组织，并上下协调联系政府相关部门与其他社会组织。其组织、人力、物力等资源优势，也使它们具备良好的服务能力。

（二）枢纽型社会组织要发挥培育孵化功能

一些成立之初的草根社会组织，缺乏人力、财力资源，管理服务能力不足，现实生存很成问题。这就需要枢纽型社会组织在发挥引领作用的同时要以项目带动的方式，培育孵化一批具有社会功能的草根社会组织，使它们在成长发育的过程中能够发挥辐射带动作用。如广州青宫社会组织发展服务中心就是以项目带动的方式发挥培育孵化功能，在把项目发包给有能力有需要的社会组织的同时，还给社会组织提供项目上的场地支持和咨询培训服务，通过这种方式既给草根社会组织提供了成长机会，又提供了资金支持，收效明显。

（三）枢纽型社会组织要发挥沟通协调功能

枢纽型社会组织能够在政府与其他社会组织之间发挥沟通联系的作用，反映其他社会组织的情况，表达它们的诉求，帮助破解它们所遇到的难题。在政府与社会组织之间以及各社会组织之间扮演中间人的角色，协调好各种复杂的关系，使社会组织体系能够良性运转。上海市静安区社会组织联合会就常常走访基层，开展调查，注意广泛听取意见，把社会组织最关心、最直接的利益问题及时向上反馈给有关部门，为社会组织表达诉求提供了渠道，同时使政府能够及时知晓社会组织的相关信息，成为社会组织与政府沟通协调的桥梁纽带。

（四）枢纽型社会组织要发挥参谋咨询功能

枢纽型社会组织基于其特殊的角色定位，不仅可以充当政府决策的参谋助手，也可以向特定社会组织开展指导咨询。枢纽型社会组织通过调查研究了解人民群众的诉求和需要，推动进入政府的议事日程，配合政府制定相关政策文件，发挥其决策参谋助手的功能。枢纽型社会组织借助自身的资源优势，可以为草根社会组织提供指导培训的平台，从根本上帮助这些组织提升自治能力，为群众提供满意的服务。

四、北京、上海、广东地区合理定位枢纽型社会组织功能的启示

枢纽型社会组织是实现社会组织政社分开、管办分离，解决社会组织多头管理，建设科学分类、权责明确的工作机制的重要载体。科学合理的功能定位是枢纽型社会组织发挥作用的重要助推力量。

（一）科学认定枢纽型社会组织形成合理的管理格局

首先，要有相关文件出台认定具有枢纽型社会组织资质的社会组织。在认定的过程中根据地方实际情况，可以采用广东的做法引入第三方评审机制，也可以采取北京、上海地区政府直接认定的办法。在认定的过程中，要注意把民间自发形成的有实力、有代表性的社会组织纳入到备选方案中，这些组织扎根民间，与群众有广泛的联系，在同行业中有一定的影响力，有些组织能触及政府不能触及的地方，让它们充当枢纽型社会组织不仅利于加强政府的社会管理功能，而且有利于社会组织群体的成长壮大，缩短我国社会转型需要的时间。在认定工作完成之后，再按照归口协调的原则，将各类社会组织分别划归各枢纽型社会组织负责协调指导。如共青团负责服务管理青年类社会组织，妇联负责协调指导妇女儿童类社会组织。其次，在启动社会组织枢纽型管理模式之后，“所有社会组织要与原业务主管单位脱钩，形成民政部门负责统一登记管理，同级党工委负责党团建设，各枢纽型社会组织负责协调指导的工作管理格局”[6]。

（二）厘清政府与枢纽型社会组织间的职责边界

枢纽型社会组织承接了之前由业务主管部门负责的事务，要想使枢纽型社会组织充分定位好、发挥好其功能作用，必须厘清政府与枢纽型社会组织间的职责边界。首先，要厘清枢纽型社会组织与民政部门的职责边界。在建立起枢纽型工作体系后，民政部门的部分职能要转移给枢纽型社会组织，民政部门做好社会组织的登记管理，枢纽型社会组织做好对社会组织的培植扶持、联系服务、沟通协调等业务方面的管理，使民政部门与枢纽型社会组织之间各司其职、互不干扰。其次，要厘清枢纽型社会组织与原有社会组织管理部门的职责界限。各社会组织主管部门要敢于下放权力，对枢纽型社会组织进行充分授权，使其有能力管理并管好社会组织。枢纽型社会组织也要运用好自己手中的权力，集中各种资源为社会组织提供优质服务。厘清政府与枢纽型社会组织间的职责边界能够解决社会组织多头管理、约束力过强、限制发展等问题，也能够为合理定位枢纽型社会组织的功能提供空间。

（三）政府要给予枢纽型社会组织必要的支持

把原有的人民团体、行业协会等认定为枢纽型社会组织意味着这些社会组织要增加任务量，原有的财务与人员保障系统等可能无法满足需要，政府就有必要给予支持。首先，政府要对枢纽型社会组织的功能定位做出指导。我国枢纽型社会组织的构建往往是自上而下来推动的，枢纽型工作体系能够实现在社会组织管理方面的政社分开、管办分离，但是究竟怎么分就需要政府出台文件做出指导意见。其次，枢纽型社会组织形成合理的功能定位，需要一定的资金和人力支撑。资金可以由政府在评估的基础上通过购买服务的形式向枢纽型社会组织支付，也可以由政府设立专项财政支出项目向枢纽型社会组织直接支付，视枢纽型社会组织本身的资质和政府的财政实力而定。在人力方面，为了使枢纽型社会组织能够吸引人才、留住人才，政府应比照机关事业单位人才使用办法，在职称评定、人员调入、领导干部选拔等方面平等对待枢纽型社会组织从业人员。

（四）枢纽型社会组织要构建完善的制度体系

合理定位枢纽型社会组织的功能，需要从制度层面构建一个完整的枢纽型工作体系。上海市就比较重视枢纽型社会组织的制度建设与落实，上海市静安区社会组织联合会对上建立了区委、区政府专报制度，横向建立了与区民政局的联席会议制度，对下建立了新注册社会组织访问联系制度，每季会长例会制度等。这些制度的制定与落实能够加强社会组织与政府之间的沟通协调，同时为枢纽型社会组织各项工作的开展提供科学依据。在制度体系构建上，民政部门或者社会组织原业务主管部门可以出台指导意见，帮助确立新认定的枢纽型社会组织的工作机制等。枢纽型社会组织自身也要积极探索针对本业务领域的制度体系建设，如北京市共青团在社区建立多个“青年汇”来服务广大青年和青年社会组织，使团组织的服务更加深入基层。

（五）加强枢纽型社会组织能力建设

枢纽型社会组织在形成科学的功能定位的过程

中，必须加强枢纽型社会组织的能力建设，这样才能使其功能定位落到实处、做到深处。枢纽型社会组织的能力建设，主要从两个方面着手：一是加强服务能力建设；二是加强人力资源质量建设。首先，要提升枢纽型社会组织的服务能力。对内要加强科学管理，完善管理制度，提高组织内部成员的服务意识、服务水平；对外要主动接触政府，联系多部门搭建服务社会组织、服务社区居民的平台，依托平台整合资源提升服务能力。其次，要强化枢纽型社会组织人才团队建设。人力资源是组织内部最宝贵的资源，枢纽型社会组织能力水平如何关键在于人才团队的质量高低。枢纽型社会组织要建立相应的培训机制，畅通内部晋升通道，建立员工薪酬稳步提升机制，使组织能够吸引人才留住人才，特别是高素质、创新型人才，为枢纽型社会组织的长远发展提供人才保障[7]。

枢纽型社会组织是政府与社会组织之间的桥梁纽带，北京、上海、广东地区的社会组织比较发达，枢纽型社会组织形成较早，在枢纽型社会组织功能定位上探索出了一些经验。首先，要科学认定各类枢纽型社会组织，形成科学合理的工作格局。其次，要合理划分各枢纽型社会组织的职责权限，以及政府与枢纽型社会组织间的职责。再次，政府要给予枢纽型社会组织必要的支持，保障其功能作用的发挥。再次，枢纽型社会组织要构建完善的制度体系规范其运行机制和功能。最后，要加强枢纽型社会组织能力建设，以适应不断发展的社会对枢纽型社会组织的新要求。

[1]中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见[EB/OL].(2015-07-09)[2016-06-30].http://news.china. com.cn/2015-07/09/content_36023933.htm.

[2]王鹏.什么是枢纽型社会组织[N].中国青年报，2013 -10-28（2）.

[3]石晓天.我国枢纽型社会组织的功能特征、建设现状及发展趋势——文献综述的视角[J].理论导刊，2015（5）：85-88.

[4]张大明.“枢纽型”社会组织参与社会管理的思考[J].中国社会组织，2012（9）11-16.

[5]枢纽型社会组织如何成为草根纽带[EB/OL].（2014-08-05）[2016-06-18].http://www.bjshjs.gov.cn/412 /2014/08/06/90@14830.htm.

[6]杨路平，翟广平.关于发挥我省枢纽型社会组织作用的建议[M]//杨路平.中国社会科学类社团科学发展的战略选择.沈阳:辽宁教育出版社，2015：281-283.

[7]陈佳俊，杨逢银.社会转型背景下枢纽型社会组织功能定位研究[J].中共杭州市委党校学报，2014（1）：40-46.

Analysis and Enlightenment of the Functional Orientation of Hub-type Social Organizations——Taking Beijing,Shanghai and Guangdong Province as Examples

Zhao Jingdan,Xu Meng
（College of Management,Shenyang Normal University,Shenyang Liaoning110034）

The construction of hub-type social organizations is an important way for social management innovation. Beijing,Shanghai and Guangdong ahead of other regions are now leading the trend in building the hub-type social organizations.These areas are in the first echelon of Chinese economy,where social organizations are quite well developed,and they have a wealth of experience in building the hub-type social organizations after years of exploring and pondering.At present,the hub-type social organizations are at a phase when they develop fast in the three regions, whose functional orientation becomes clearer little by little.The advanced practices of these three areas can provide enlightenment for the functional orientation of hub-type social organizations in backward areas.

hub-type social organization;social management;functional orientation

C936

A

1674-5450（2016）06-0073-04

【责任编辑：赵 伟 责任校对：赵 践】

2016－07－17

辽宁省社科联2015年辽宁经济社会发展项目（2015lslklzizzx-04）

赵敬丹，女，辽宁锦州人，沈阳师范大学副教授，管理学博士，硕士研究生导师，主要从事政府治理与非政府组织研究。