改进农业补贴制度研究——以信阳市为例

周 波

(中共信阳市委党校 经管教研部，河南 信阳 464031)



经济·管理

改进农业补贴制度研究
——以信阳市为例

周 波

(中共信阳市委党校 经管教研部，河南 信阳 464031)

2004年我国建立对农民的直接补贴制度。由于政策目标设计不够准确，政策前期效果明显后期渐弱，对农民收入的贡献度不高。我国粮食直补政策须做如下改进：一是完善农业补贴的法律体系；二是建立与国家财力同步增长的粮食补贴投入机制；三是优化涉农补贴结构；四是改进补贴方式，提高补贴效率。

粮食补贴；效应分析；政策建议

农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具[1]。农业补贴包括直接补贴和间接补贴两种。2004年在部分省市试点农业直接补贴的基础上，中央1号文件《关于促进农民增收若干政策的意见》提出建立对农民的直接补贴制度。目前，我国农业直接补贴政策体系主要包括粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴四项补贴。粮食直补政策的实施对于调动农民种粮积极性，提高我国粮食综合生产能力起到了显著作用。然而，随着农业比较效益的进一步下降，农村劳动力的转移与农村土地规模经营的推进，农业补贴政策的边际效应逐年递减，部分学者及官员开始质疑现行农业补贴政策的存在意义，并建议将该补贴直接用于公共设施建设而不是发放给农民。鉴于此，分析现阶段我国农业补贴政策实施中面临的问题，寻求解决这些问题的办法显得尤为重要。

1 农业补贴政策的实施情况——以信阳市为例

信阳是粮食生产大市，粮食种植面积稳定在1200万亩以上，2014年信阳连续第三年被农业部授予“全国粮食生产先进市”称号。2014年信阳市被确定为全国第二批农村改革试验区，承担了改进农业补贴办法试点试验任务。2015年是信阳市改进农业补贴办法试点试验第一年，试验效果将决定今后农业补贴政策的走向。

1.1 信阳市农业补贴政策类型

1.1.1 综合性收入补贴 综合性收入补贴包括种粮直补和农资综合直接补贴。种粮直补指对种粮农民实施的直接收入补贴。2014年信阳种粮直补标准为13元/亩，此后不断增加，2014年达到15.99元/亩[1]。信阳市从2006年开始实施农资综合补贴政策，农资综合补贴上涨的幅度较大，2006年为11.78元/亩，2014年达到96.74元/亩。

1.1.2 专项性生产补贴 专项性生产补贴包括良种补贴和农机购置补贴。信阳市良种补贴对象和标准按照国家规定执行：水稻15元/亩，小麦10元/亩，玉米15元/亩，棉花15元/亩，油菜15元/亩。信阳市自2004年开始实行农机购置补贴，2004年补贴额度为80万元，2015年达到14041万元。2015年信阳市首次把农用航空器纳入补贴范围，并且对购买粮食烘干机、农作物秸杆综合利用机械、采茶机械实行累加补贴，补贴比例达到购机价格的60%，其它农机购置补贴及补贴标准按照河南省相关政策执行。

1.1.3 规模经营主体种粮补贴 为提高补贴精准性、指向性，引导粮食等主要农作物适度规模经营，作为国家农村改革试验区的信阳市于2014年开始改进农业补贴的试验，对粮食生产超过当地平均单产水平、依法依规流转土地面积达50亩以上的规模经营主体按每亩100元(不复计面积)的标准进行补贴。补贴资金由中央财政拨付，按照“先建后补、先购后补”原则进行补贴。

1.1.4 粮食最低收购价 2006年信阳市启动了小麦最低收购价预案，2008年信阳市被纳入国家稻谷收购最低保护价政策覆盖范围。政策实施至今，小麦价格随着市场价格改变不断调整，逐渐提高。

1.2 信阳市农业补贴规模与结构分析

1.2.1 补贴投入力度 自2003年信阳市实施粮食补贴政策以来，政府资金投入力度不断加大。2014年四项补贴额度达到了85679万元，比2003年增长了近10倍。增幅最高的是农机购置补贴，2014年是2004年的121倍，2015年在2014年的基础上又增长了44.95%；良种补贴2014年为16022万元，是2005年的12倍，良种补贴的标准一直未改变，增加的金额主要用于扩大补贴的品种和面积；农资综合补贴从2006年到2014年总额增加了6倍多，标准也随之提高，2014年为96.74元/亩，比2006年增长了的7.2倍；种粮直补一直保持稳定， 2014年比2004年增长了11.63%，增长部分主要用于补贴额度的提高(见表1)。2015年河南省把种粮直补、农资综合补贴和良种补贴合并为农业支持保护补贴，主要用于提高地力，发放额度为63037.2万元，农机补贴14041万元，两项共计77078.2万元。

表1 2003年～2014年信阳市粮食补贴投入(万元)

数据来源：信阳市财政局

1.2.2 补贴投入结构 从2006年国家实施农资综合补贴政策开始，信阳市粮食补贴结构不断变化。由表1计算得出，信阳市综合性补贴占当年补贴总额的比重有所降低，由90.18%下降到70%，其中种粮直补所占比重从52.07%下降到9.93%，农资综合补贴所占比重则从38.11%上升到60.07%。专项生产性补贴，即良种补贴和农机购置补贴所占的比重相应提高，良种补贴由7.42%上升到18.7%，农机购置补贴由2.4%上升到11.3%。从信阳市粮食补贴结构变化可以看出，综合性收入补贴占补贴总额的比重一直较高，专业生产性补贴的比重也呈现出不断提高的态势[1]。

2 农业补贴政策的实施效应

客观地讲，粮食生产的恢复性增长是粮食补贴和农业税减免以及粮食最低收购价政策共同作用的结果。减免农业税降低了农民种田负担，粮食补贴提高了农民种粮的积极性，促进了粮食产量的增加，但在总需求稳定的情况下，势必造成粮食价格下降，导致谷贱伤农，农民增产不增收。粮食最低收购价政策保障了农民的种粮收益，保护了农民的种粮积极性。可见，粮食补贴政策实行早期粮食生产的快速增长是这三项农业政策改革共同作用的结果[1]。

2.1 粮食补贴对粮食生产的影响

粮食补贴实施后，粮食产量、播种面积和良种率明显提高，但政策效果逐渐减弱。粮食补贴实施后，信阳市粮食生产各项指标的量均大幅增加，特别是2004年粮食单产增加了32.5%，总产量增加了38.8%。随着粮食补贴数额的增加，粮食种植面积和粮食产量都达到了历史较高水平。但从粮食生产三项指标的变化率来看，粮食生产各项指标的增长自2007年以后逐渐趋缓，补贴政策效果呈现渐弱趋势(见图1)。

图1 信阳市粮食单产增长率、粮食播种面积增长率和粮食产量增长率

数据来源：2004～2015年信阳市统计年鉴，下同

2.2 粮食补贴对农民收入的影响

自2003年实施粮食补贴政策，农民种粮积极性大大提高，信阳市农村人均家庭经营性收入总体呈上升趋势，2011年突破3000元大关，2014年为4235元，较2011年增长了31.03%(见图2)。然而，由于工资性收入等其他收入的增长幅度大大超过家庭经营性收入的增长幅度，因此农村家庭经营性收入占人均纯收入的比重不断下降。2004年家庭经营性收入占人均纯收入的比重为60.06%，2014年降至47.76%。可见，粮食补贴对农民收入的贡献度不高。

图2 信阳市农村人均纯收入与人均家庭经营性收入比较

2003年信阳市人均粮食补贴为11.97元，2009年达到106.17元，虽然比2003年增长了8倍，但仅占当年人均家庭经营收入的4.2%，占农村人均纯收入的2.30%。2014年信阳市农村人均粮食补贴为119.88元，比2010年增加17.77%，占人均家庭经营收入的2.83%，占农村人均纯收入的1.35%。农村人均补贴前期增长较快，后期增长缓慢，占农村人均纯收入和农村农业收入的比重自2010年基本呈下降态势(见图3)。

图3 信阳市农村人均补贴占人均纯收入及家庭经营性收入的比重

2.3 农机具购置补贴政策影响

信阳市农村改革发展试验区建设过程中，以农机补贴政策的实施为动力，加大新型农机具示范推广力度，促进农机化全面全程发展。2004年以来，信阳市农业机械总动力逐年增加，与2004年相比农业机械总动力、大中型和小型拖拉机的增幅分别为52.03%、271.08%、133.87%。

3 农业补贴政策实施中存在的问题

3.1 政策目标设计不准确致使中后期政策效应减弱

从粮食增产角度看，普惠式补贴方式未起到激励生产的作用。粮食直补以承包地面积为依据，按亩平均发放，而不论农户是否种粮、种多少粮，同粮食生产脱钩，对提升农业综合生产能力的作用不大。有关部门研究显示，农业补贴增量和粮食增产量的相关系数在补贴政策实施初期曾高达0.52，2007年下降到0.06，近年来则接近于0。一些微观研究也表明，补贴已并非农民选择种粮的主要因素。补贴对农民增加粮食生产的激励作用逐步减弱[2]。

从农民增收角度看，粮食补贴资金对农民增收的贡献率不高。一是补贴资金数量总体偏小。与国外的补贴力度和规模相比，我国种粮农民户均粮食直接补贴数额非常低，无法形成有效的生产激励效果。二是农民种粮成本逐年提高，种粮补贴的增幅不足以抵消农业生产成本的增加。以农资价格为例，2009年11月国产尿素价格为1998元/吨，2015年11月价格为2621元/吨，上涨了31.18%，同期国产复合肥价格上涨了21.77%，农药敌敌畏价格则上涨了52.27%。农民普遍受益的种粮直补、农资综合补贴和良种补贴，2014年仅比2009年增加了12.9%，2015年农资综合补贴的20%及增量资金用于省级担保中心建设，故2015年和2009年相比，增幅为-6.34%。因此，种粮补贴的增幅不足以抵消农业生产成本增加，种粮绝对收益受损，效率逐渐下降。三是粮食生产的比较收益逐步下降。由表2，粮食补贴实施后粮食补贴相关收入，即农村人均家庭经营性收入占农村人均纯收入的比重依旧不断下降。粮食生产的比较收益不断下降必然会引起绩效的下降，有限的补贴已不能把农民重新拉回到农业生产上。

从粮食质量和生态安全角度看，粮食直接补贴政策侧重于数量安全，忽视甚至是影响了质量安全和生态安全。农业补贴制度以粮食增产为评价标准，在此政策下，很少有农民把功夫下在提高土壤地力上。统计数据显示，2011年以后，信阳粮食单产水平呈下降趋势，粮食产量的逐年提高主要来源于粮食播种面积的增加。此外，化肥农药对粮食的短期增效作用促使农户大量使用化肥农药，不仅影响粮食的质量安全，也造成了严重的面源污染，降低了土壤地力。2010年信阳市化肥施用量42.27万吨，2014年为52.13万吨，化肥施用量增长23.33%，粮食播种面积增长4.3%。长期大量的施用化肥导致土壤板结，地力下降，粮食的单产水平没有提高反而下降了1.3%。

表2 信阳市粮食生产相关指标变动情况

3.2 政策性粮食补贴政策难以形成持续发展的长效机制

我国的粮食补贴政策是以政府文件的形式安排布署的，文件为一年一发。虽然国家不断加大补贴的力度，同时完善各种配套政策，并形成了一系列的支农惠农政策，但这也说明了一个事实，那就是国家补贴政策时常变化，缺乏稳定性。支农资金没有随着政府财政收入的增长而增长。特别是近年来，随着国内外形势的变化和农村经济的变革，粮食补贴政策亦随之进行调整。这导致我国粮食补贴的无计划性安排，补贴数量时多时少，政策呈现临时性和间断性，甚至有些时候只能作为国家支持农业发展的一种态度[3]。这势必造成农民的忧虑，对政策持观望态度，不利于政策目标的实现。

表3 2005年～2014年中央财政收入及增长速度

数据来源：中国统计年鉴

3.3 科技支粮政策不突出，不利于新型农业主体的长远发展

一般而言，传统农户对农业科技的需求并不强烈，新型种粮主体更易于接受并能积极采用农业新品种、新技术等现代农业要素，科技意识强烈。但我国当前的粮食补贴对现代农业要素的支持显然不足。虽然2015年政策作出调整，在部分地区试点将农资综合补贴的20%和2015年度的增量补贴向种粮大户倾斜，但各地对种粮大户的补贴标准不一，且大多没有突出科技支粮。信阳市作为第二批国家农村综合改革试验区，2015年对种粮大户的扶持试验也仅是补贴100元/亩，不足以抵消土地流转费用，不利于新型种粮主体的长远发展。

3.4 粮食补贴政策缺乏公平性

一是区域间不公平。当前各项农业补贴均与地方财政相关联，部分补贴要求地方财政要有配套资金。粮食产量在很大程度上决定地方财政支出总量，愈是产粮大省，补贴发放总量愈多，地方财政配套资金负担越重。粮食主产区的财政能力较薄弱，地方政府的补贴受到财力限制很难到位，由此导致直接补贴的地区差异明显。一般地区直接补贴在150元/公顷左右的低水平，沿海地区和北京、上海等发达地区补贴标准在300元/公顷以上[4]，非粮食主产区个体补贴水平反而高于粮食主产区。因此，也就无法有效刺激粮食主产区农民种植粮食的积极性，现有粮食补贴资金供给机制急需改革完善[5]。二是农户之间不公平。我国粮食直补政策大多是按农民承包的耕地的面积进行补贴。虽然操作方便，但其实质是“按亩分钱，种多种少都一样”，缺乏一个梯级奖励进制。有的农户把土地流转出去照样拿补贴，种粮大户反而拿不到补贴，极大地挫伤了大户的生产积极性。

4 优化农业补贴政策的建议

4.1 完善农业补贴的法律体系

首先，应借鉴发达国家农业补贴立法的经验，修改完善《农业法》，兼顾农业、工业与第三产业和谐发展，完善我国农业补贴制度，加大对农业补贴的发放力度，使农业投入比例与经济发展相适应。其次，尽快出台《农业补贴基本法》，用法律条文明确农业补贴的原则、对象、程序、资金来源、法律责任等[6]。最后，制定地方性法律法规，明确农业补贴政策的对象、实施条件、补贴范围、计算标准以及农业补贴政策监督职责范围等，提供一个可行的实施策略，实现标准化和制度化。

4.2 建立与国家财力同步增长的粮食补贴投入机制

国家粮食安全是国家重要的战略目标，要不断加大对粮食补贴的投入力度，形成粮食补贴投入的有效增长机制。特别是建立与国家财力同步增长的粮食补贴投入增长机制，使粮食补贴与国民经济增长相适应，与国家财力增长保持同步，保证粮食生产与工业生产有同等的效益。

4.3 优化涉农补贴结构，提高补贴效率

4.3.1 涉农补贴资金向粮食主产区和种粮大户倾斜 首先，涉农补贴资金向粮食主产区倾斜。一是按粮食产量均分全国补贴资金总量。由于财力限制，农业补贴总量短期内难以大幅度提升，为有效刺激粮食生产可以寻求在现有规模下通过修正补贴资金供给机制调整结构，即统筹包括中央财政及地方财政支出的补贴资金，按粮食产量均分全国补贴资金总量，再根据各省实际产量分配。这样可有效协调由于各省补贴水平不一造成的区域补贴差异过大问题，有助于提高粮食主产区农民种粮的积极性，也有利于实现区域粮食生产权责统一[5]。二是将地方财政涉农补贴与当地粮食生产能力挂钩。依地方耕地保有量、粮食播种面积、粮食产量及粮食自给率水平，确定该地区的专项财政转移支付比例，提高粮食主产区的种粮积极性，同时也避免经济强省“重经济轻农业”的态势蔓延。其次，补贴资金向新型农业经营主体倾斜。积极探索按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴，采取以奖代补的方式，对部分服务范围广、操作水平高、信用评价好的农机大户或者合作社，直接奖励大型农机具或重点作业环节农业机械；从国家农机购置补贴中划出专门资金，对农机大户和合作社进行购机补贴[7]；积极探索以农业补贴作为生产经营性贷款抵押物的信贷制度，提高补贴精准性、指向性。

4.3.2 增加环境友好型补贴，保障粮食质量安全 一是设立粮食生态补贴专项，一方面用于无公害种植技术的推广，如测土配方施肥技术，适时适量灌溉技术等，另一方面对农民利用有机肥、节水灌溉、使用生物技术除草、除虫害等进行补贴。二是加紧制定粮食生产的生态环保标准，如耕地保护、定期休耕的规定，限制化肥、农药使用的规定，科学灌溉、节约用水的规定等。三是将补贴发放的金额与生态环保挂钩，只有种粮行为符合各项生态环保规定的农户才能够获得全部补贴，违反规定的要相应扣减补贴[1]。

4.3.3 加大现代农业要素补贴力度，以科技支粮助新型种粮主体发展 粮食补贴政策应纳入对新型种粮主体现代要素使用的支持政策，包括推广新品种、采用先进耕作栽培技术、农业机械技术、农业经营管理技术和人才引进等，使新型种粮主体获得更大发展空间和发展动力，并通过其示范效应和扩散效应加快我国粮食生产的现代化进程[8]。

4.3.4 加快建立农民收入补贴制度，确保农民收入目标实现 农业补贴制度的目标之一是增加农民收入。因此，有必要探索建立目标收入补贴制度，稳定农民农业经营收入。特别是在粮食主产区和其他重要农产品主产区，为农民提供单位经营土地面积的保底收入，同时应完善农业保险制度，以政府财政补贴和农户投保保费构成农业保险基金，对农业保险公司的经营管理费用和保险费给予财政补贴，实行免税待遇。

4.4 改进补贴方式，提高补贴效率

一是建立种粮成本与粮食补贴的动态调整机制。应将补贴与种养成本挂钩，结合物价上涨、农业行业收入和中央财政收入等情况，合理提高补贴标准，有序扩大补贴规模与范围，缓解成本快速增加对农业收益的严重侵蚀。二是改进农业补贴的发放方式。应按照农民的实际种粮面积发放补贴。目前，比较有效的办法仍是加强基层政府和农村集体组织对农户实际耕种面积的核查工作。这需要各级政府加大对农业补贴政策的宣传力度，从法律和道德两个层面对农业补贴政策进行规范。三是构建社会公众参与的农业补贴发放监管制度。要在农村民主管理制度的基础上，构建以农民为参与主体的监管制度，在农业补贴发放过程中推行自下而上的群众监管模式，从而最大限度地降低监管成本，消除监管中的腐败现象，同时发挥社会团体和新闻媒体等社会舆论监督部门的监督作用。

[1] 王 丹.江苏省粮食补贴政策的效应分析与改革研究[D].南京：南京财政大学，2011.

[2] 冯海发.农业补贴制度改革的思路和措施[J].农业经济问题,2015(3):8-10.

[3] 左 宇.新形势下我国粮食直接补贴政策探讨[J].安徽农业科学,2014(8):2500-2501.

[4] 郑志冰.进一步完善我国农业补贴政策的思考[J].中央财经大学学报,2007(12):18-22.

[5] 杜 辉，张美文.中国新农业补贴制度的困惑与出路：六年实践的理性反思[J].中国软科学，2010(7):1-7.

[6] 左永刚.城乡土地同价同权释放改革红利“三农”再拔头筹[N].证券日报,2014-01-21(3).

[7] 彭 超.进一步改革完善我国农业补贴政策[N].农民日报,2014-07-30(4).

[8] 李立清,江维国.我国粮食补贴政策体系优化研究——基于新型种粮主体培育视角[J].现代经济探讨,2015(1):38-42.

(编辑：唐 芳)

Improvement in Agricultural Subsidy System——Taking Xinyang as an Example

ZHOU Bo

(Dept. of Economics and Management, CCP Xinyang School, Xinyang 464031, China)

In 2004, China developed a system that subsidies were directly paid to the peasants. For the lack of a clear objective, the effects of the policy were great at the early stage of grain production, but became weak later, resulting in a barely satisfying contribution to the increase of peasants’ income. The following measures are proposed to improve China’s direct subsidy system: 1. Provide a better legal basis for agricultural subsidies; 2. Develop a grain subsidy mechanism whereby the investment could increase with the national wealth; 3. Optimize the structure of agriculture-related subsidies; 4. Improve the forms of subsidy to promote efficiency.

grain subsidy; effect analysis; policy recommendation

2016-05-12

周 波(1961-)，女，河南商城人，教授，研究方向：农村经济、农业政策.

F320

A

2095-8978(2016)04-0018-06