中国经济新常态与财税改革问题研究（下）

◎文/安体富

中国经济新常态与财税改革问题研究（下）

◎文/安体富

2016年6月27日，安体富教授在天津市经济发展研究院做了题为“中国经济新常态与财税改革问题研究”的演讲。本文根据安体富教授的讲稿整理而得，未经本人审阅。因内容较多，分两期刊登，本期刊登下半部分。这部分主要研究以下三个问题:加快构建现代财政制度；健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制；深化税制改革，建立完善的税收制度体系。

财税改革；预算制度；转移支付

三、深化财税改革，适应与促进新常态的实现

（一）加快构建现代财政制度

1.建立现代政府预算管理制度，实行“阳光财政”

现代政府预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。当前，应重点推进以下几个方面的改革和制度建设。

（1）建立跨年度预算平衡机制。预算执行结果有别于预算预期的平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能突破。要进一步严格规范超收收入的使用管理，原则上不安排当年支出。年度预算执行超赤字，要建立跨年度弥补机制。若要实现跨年度预算平衡，还应该抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

（2）实施全面规范的预算公开制度。借鉴国际经验，从我国实际情况出发，注重顶层设计，明确实施步骤，积极稳妥地推进预算公开。逐步扩大公开范围，细化公开内容，不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查，逐步实施全面规范的预算公开制度。

2.完善转移支付制度

（1）我国转移支付制度的

现状与问题。中央转移支付规模现状：2013年中央财政支出69560亿元，其中，中央本级支出20703亿元，占比29.8%；中央对地方税收返还和转移支付48857亿元，占比70.2%。出现的问题是：中央本级支出与向地方转移支付之间的比例为30∶70，比例过于失衡，很不合理，导致了转移支付成本增加，效率损失过大。

（2）中央转移支付结构。2013年一般性转移支付24538.4亿元，占比48.9%，大于一般性转移支付的占比；税收返还 5052.8亿元，占比10.1%；原体制补助1274.5亿元，占比2.5%。出现的问题是：一是税收返还与原体制补助属于维护既得利益，不符合公平原则，很不合理；二是专项转移支付比重过大。

（3）均衡性转移支付规模。现状：2013年均衡性转移支付规模9812.3亿元，占一般性转移支付比重40%，占转移支付总规模19.6%。出现的问题是：均衡性转移支付规模占转移支付总规模的比重过低，只有20%，难于发挥弥补地方收支差距和实现均等化的作用。

（4）关于转移支付制度改革的几点想法。

第一，调整中央财政支出中，中央本级支出与转移支出之间的比例关系。可否调整为70∶30，或60∶40。

措施：一是调整中央与地方政府之间的事权与支出责任，将义务教育、医疗卫生与社会保障等的相应事权与支出责任上调由中央政府承担；二是调整中央与地方政府的收入分配格局，增加地方政府支配的财力。

第二，调整中央转移支付结构。科学界定转移支付分类中的概念，如：一般性转移支付、均衡性转移支付、专项转移支付、财力性转移支付等，其内涵和外延现在定义不清楚。

我国一般性转移支付数易其名，1995年称 “过渡期转移支付”；2002年改为“一般性转移支付”，原来的“一般性转移支付”改称“财力性转移支付”；2009年改为“均衡性转移支付”，原来的“财力性转移支付”改为“一般性转移支付”；2011年财政部收支科目分类中又改为“一般性转移支付”，原来的 “一般性转移支付”改为“均衡性转移支付”。

转移支付按其性质可分为三大类：均衡性转移支付（公式化转移支付）、专项转移支付和政策性转移支付。

均衡性转移支付，用于弥补地方收支差额，应占到转移支付总量的70%以上；地方收支差额的90%，应通过上级转移支付予以弥补。

专项转移支付，其规模不能过大，项目不能过多。目前一般性转移支付有22项，除其中的均衡性转移支付外，其余的21项，就其性质都属于专项转移支付，加上现有的专项转移支付22项，合计共43项。到了下面项目更多，例如，江西省太和县，2010年专项转移支付项目达到129个，名称五花八门，总额50万元以下的项目近70个，资金最少的项目只有1000元。

专项转移支付的范围：一是中央委托地方的项目；二是重大的自然灾害等突发事件；三是外溢性的项目，如禁止开发地区的项目。

应成立专门委员会，讨论审查专项转移支付项目；对专项转移支付项目应进行效益评估。

政策性转移支付，是指中央采取宏观调控政策时进行的转移支付项目，如2009年4万亿元投资项目。政策性转移支付项目，在政策取消时，这些项目应随之取消。

现行的税收返还、原体制补助和结算补助，应予取消。还应建立横向转移支付制度。

3.改革财政支出管理，优

化财政支出结构

（1）清理规范重点支出挂钩机制。据统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等七类，2012年仅财政安排的这七类重点支出即占全国财政支出的48%。

支出挂钩机制，不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度。这也是造成专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效的重要原因。

（2）调整和优化财政支出结构。财政支出有步骤地退出一般生产性竞争领域，转向公共需要领域，解决其职能的“缺位”、“越位”问题。

财政支出重点应该是支持我国城镇化的建设以及保证基本公共服务，因此必须加大对城镇基础设施、教育、卫生、医疗、环境保护等社会公共需求的投入，增强公共服务能力，实现基本公共服务均等化；继续加大对“三农”的财政扶持力度，实现农民就地就业等社会目标；加大对中小企业的税式支出；适当降低经济建设支出在总支出中的比重，减少对国有企业亏损的补贴。

同时，引入PPP模式，卸掉财政资金背负的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势，解决城镇化的资金需求。

（3）加强财政支出的绩效管理，提高财政支出使用效益。

（4）建立财政风险基金，及时防范和控制财政风险。财政风险基金的来源构成可考虑：一是参照总预备费的提取方法，在财政支出中按一定比例列支；二是上年度尚未运用的总预备费；三是其他来源。该风险基金和财政后备基金可共同构筑起财政安全的保护屏障。

（二）健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制

1.合理划分中央地方事权和支出责任

一是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。

二是明确中央与地方共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，由中央和地方共同承担。

三是明确区域性公共服务为地方事权。将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要，增强公共服务能力，实现基本公共服务均等化。

四是调整中央和地方的支出责任。

在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。

中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。

根据事权和支出责任，在法规明确规定前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付。

省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。

2.进一步理顺中央和地方收入划分

要根据税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种。

将收入周期性波动较大、

具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性。

（三）深化税制改革，建立完善的税收制度体系

1.优化税制结构，逐步提高直接税比重

第一，当前我国税制结构存在的主要问题及其影响

目前我囯税制结构严重失衡，主要表现在直接税比重偏低，间接税比重偏高，我国直接税与间接税的比例，大体上是 “三七开”，即直接税占30%，间接税占70%。

2013年，来自增值税、营业税、消费税与车辆购置税等间接税收入占全部税收收入的比重为64.1%，除此之外还有关税、城建税等一些税种，加总接近七成，而所得税仅占25.3%。

与国外比较，发达国家的税制结构均以直接税为主体。

2012年，直接税与间接税之间的比例：美国为 82.2∶17.8；日本为81.3∶18.7；法国为69.6∶30.4；英国为 66.7∶33.3；OECD国家平均为 56.8∶44.2（2009年）。

发展中国家则情况有所不同，其中金砖四国中：南非为59.9∶40.1；巴西为51.9∶48.1；俄罗斯为 43.9∶56.1；印度为36∶64。

可以看出，就中国目前经济发展水平来看，直接税比重明显偏低，间接税比重偏高。

第二，税制结构失衡会对经济社会发展带来不良影响

商品税属于生产税包含在价格之中，税负过重会干扰市场在资源配置中的决定性作用，同时，这也是企业感到税负重的一个重要因素，从而影响企业的盈利水平和居民工资与收入的提高，还会影响中国企业的国际竞争力，使其处于不利地位。

间接税对贫富差距会产生逆向调节。这是因为,间接税最终是由消费者承担，而穷人与富人之间的恩格尔系数相差巨大，穷人的恩格尔系数要大大高于富人，从而穷人购买消费品中承担的税负与其收入相比，要大大重于富人。这必然会加剧贫富差距。

表7 OECD成员国税收收入结构变化（%）

在目前我国的分税制财政体制下，间接税比例过高，会鼓励政府，特別是地方政府追求GDP，而不是提高经济效益和居民收入，从而不利于经

济发展方式的转变。

间接税与价格捆绑在一起，会抬高价格水平，容易引起通货膨胀。

目前我国收入分配不公、贫富两极分化日益严重，影响着社会的稳定，而具有调节职能的直接税，特别是个人所得税目前在税收收入中占比很低（5.9%），居民财产税基本处于缺位状态，在这种情况下，很难发挥税收调节收入分配的作用。

这就要求，按照十八届三中全会《决定》的部署，通过深化税收制度改革，“逐步提高直接税比重”。

如果将社会保障税加入税制结构中，目前我国的税制结构已是双主体结构，即使如此，仍应提高直接税比重。

逐步提高直接税比重是可能实现的。《决定》明确提出，这一次深化税制改革要以“稳定税负”为前提，在此前提下，主要进行税制内部结构的优化调整，即在降低间接税比重的同时，“逐步提高直接税比重”。这需要通过税种的合理配置与改革来实现。

2.全面推进增值税改革，即“营改增”

“营改增”，是当前我国实行“结构性减税”政策的“重头戏”，是减少间接税比重的最主要举措。

根据试点行业2013年直接减税规模（1402亿元）测算，估计，若按全行业实行“营改增”计算，大概减税在5000亿元左右。

在“营改增”全面完成之后，按照《决定》的要求，将进一步“推进增值税改革，适当减化税率”。同时，会伴随着税率的相应下调，再考虑到逐步将不动产纳入增值税抵扣范围，减税规模将达到1万亿元左右。这必然会进一步降低增值税税负水平。

“营改增”的减税效应，将为提高直接税比重，提供巨大空间。

3.消费税改革

现行消费税制度存在征收范围较窄、课税环节单一且靠前、税基偏小、税率结构欠合理等问题，对消费行为调控作用总体偏弱，迫切需要进行改革。

消费税改革的重点：适应经济社会发展和居民消费水平的变化，适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品以及部分高档消费品等纳入征税范围；调整征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调整部分税目税率，进一步发挥消费税的调节作用。

4.个人所得税改革

为发挥个人所得税调节收入分配的作用，可作以下几方面改革：

第一，建立综合与分类相结合的征纳模式，可先将工资、薪金所得，劳务报酬所得和稿酬所得纳入综合课征，以后再逐步扩大，其他所得仍实行分类课征。

第二，合理确定费用扣除标准。目前实行的单一的、“一刀切”的费用扣除标准，不考虑不同纳税人家庭的负担情况，有违公平，今后应将老人赡养费用、子女抚养费用、无收入配偶费用、残疾人抚养费用等，逐步纳入费用扣除标准之中。

另外，应区别纳税人收入的不同情况，实行有差别的费用扣除标准。例如，当富人的年收入达到一定高的水平时，可以降低或取消扣除费用标准，以发挥其调节收入差距的功能。

第三，加强对个人收入的监控。目前我国个税收入占比低，主要是对富人收入的真实情况不掌握，据胡润《财富》杂志在2011年的财富报告中显示的中国内地千万富豪和亿万富豪人数及其消费情况，据

此匡算，我国富人的年收入应在10万亿元左右，假定实际税率按20%计算，可征税2万亿元，占当年我国全部税收收入的20%左右。

为解决这一问题，应加快社会信息制度建设，加强对个人收入的监控。借鉴囯际经验，主要有这样几条：

一是在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号，个人的所有收入和支出及财产等方面的信息都应归入其中；

二是大力推行非现金结算，加强现金管理，严格控制现金交易；

三是普遍实行联网制度，建立税务网络与银行和其他金融机构、企业、商店、工商、房管、证券、海关、公安等网络的对接。这是最大限度地掌握纳税人信息的关键。这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。

5.房产税改革

目前我国的房产税仅对经营性房产征收，对个人所有非营业用房产免税，这使得房产税规模很小，难于发挥税收的调节功能。

2012年，房产税收入仅占全国税收总额的1.4%，占地方税收总额的2.9%，这与目前我国的巨大房产规模，极不相适应。

根据国家统计局的资料，从“六五”到2012年，全国房屋竣工面积559亿平方米，其中住宅竣工面积387亿平方米，据此，按当年全国平均房价（6000元/平方米），税率假定为1%，然后，减半征收，则可征房产税16770亿元，占全国税收总额16.7%，占地方税35.4%；其中，住宅可征房产税11610亿元，占全国税收总额11.5%，占地方税24.5%。

可见，从长远看，房产税具有很大潜力。

房产税的改革应注意以下几个问题：

一是，开征房地产税，涉及千家万户，会直接增加居民、特别是富人的税收负担，为减少阻力使改革顺利进行，应采取逐步推进的政策。应先立法，后改革。改革的顺序，可考虑实行：先城市，后农村；先营业用房地产，后居民住宅；先豪宅，后普通住宅等等。

二是，房地产税应贯彻公平原则。从理论和国际实践上说，现代房地产税是建立在受益税的理论基础之上，所以在大多数国家是对房屋普遍开征的税种。从试点经验教训上看，沪渝两市的房产税（除了重庆独栋别墅外）都是对增量房征税，不但税收收入规模有限，也弱化了房产税的其他功能。因此，基于以上理由，未来房地产税的征税对象应为除了公益性房地产之外的大部分房地产。

三是，在扣除标准的设计方面，应贯彻不增加或少增加普通居民税收负担的原则。扣除标准，可实行按住宅套数和人均住房面积两种办法，由居民自行选择。根据目前我国的住房情况，建议对第一套住宅免税，第二套住宅减税，对三套以上住宅全额征税。按人均住房面积作为扣除标准的话，考虑到目前我国人均住房面积为30多平方米的状况，可选择人均50平方米的扣除标准（可规定一个20%的上下浮动幅度，由各地区自行选择），这与按上述住宅套数的扣除标准大体相当。

四是，税率设计的问题。税率是影响税负水平的重要因素。国际房地产税平均税率在1%～2%之间，从税收组织收入和调节贫富差距及住房供求的作用看，我国普通住宅征税税率应不高于1%，对别墅、高档公寓、多套房产和空置房地产可以考虑提高税率到3%，未来如果对农村房地产征税应考虑低税率，如0.5%。

五是，税收优惠的设计的问题。借鉴国际经验，可包括以下内容：

政府部门、慈善机构、教育机构等公益性房地产；低收入和弱势群体如盲人、老人、残疾人等自住的房地产等，实行直接减免税。

当房地产税税额占收入达到一定比例时，则应予减免税额，即“断路器”原理，用来解决房地产税的税基 （房价）与税源（收入）不一致的问题，保护低收入者的正常生活。

对一些特殊人群，实行税收救助措施。例如，对一些高干和离退休老干部，用现有工薪收入不足以缴纳税款的，可实行延迟缴税，待病故后，再结合遗产清理，补缴税款。

六是，建立税收保全措施的问题。在国外，由于房产位置固定，不易移动，信息透明，加之房产税的受益原则，因此，通常征税成本低，不易偷漏税。在我国，由于社会条件不同，法制不健全，纳税人遵从度较低，房地产税直接面对千家万户，在此情况下，如何完善征管制度，建立税收保全措施就显得尤为重要。例如，可以考虑，将房地产税的缴纳，纳入社会信用体系，对欠缴和不缴纳税款的纳税人，将其列入不良信用名单，使其在出国、经商、转移资产、办证等社会经济活动中受到一定限制。

6.资源税改革

（1）扩大资源税的征税范围

第一，将再生速度较慢、难度较大的可再生资源纳入征税范围，包括森林资源、滩涂资源等；第二，将我国较为稀缺且浪费严重的可再生资源纳入征税范围，如水资源；第三，将与生态环境联系密切，不宜大量开采的资源纳入征税范围，发挥资源税在环境保护方面的功能，除森林资源外，还包括草原资源、渔业资源等。

（2）完善资源税的计征方式

继续完善从量定额与从价定率相结合的计征方式：对于消耗强度过大、需求增长迅速且市场化程度较高的资源品实行从价定率计征办法，除原油、天然气外，还应包括煤炭、非金属矿和金属矿原矿等矿产资源以及森林资源等；对于需求量比较稳定、数量（范围）便于统计或市场化程度不高的资源产品实行从量定额计征办法，包括盐、水资源和草原资源等。

（3）提高资源税的税率水平

对于消耗速度过大且稀缺程度较高的资源实行较高的税率，如某些稀缺的矿产资源、森林资源等；对于消耗速度不高、储量较大或鼓励开发的资源实行低税率，如盐、地热资源等；对于需要保护但与居民基本生活密切相关的资源可以实行较低的税率，如居民用水。

（4）清理整合其他收费项目

目前在资源领域存在名目繁多的各类收费和基金项目，加重了企业的负担，不利于经济的稳定增长。因此，应该利用资源税改革的机会，科学地清理整合各类收费和专项基金，切实减轻生产企业负担，确保收费项目的规范化。

（5）完善资源价格形成机制

资源税调节功能的实现是依靠价格传导机制产生的，资源产品价格形成机制对资源税功能的发挥至关重要。因此，应当加快资源价格形成机制的改革，将由行政干预为主的价格形成机制转变为市场作用为主、行政干预为辅的价格形成机制，逐步放开政府对价格的管制，发挥市场在资源价格形成中的决定作用，使资源价格充分反映资源的全部价值和供求关系。

责任编辑：孟 力

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1006－1255－（2016）10－0003-07

安体富（1938—），中国人民大学。邮编：100872