全面依法治国与中国特色社会主义政治现代化

轩传树

（上海社会科学院，上海200235）



全面依法治国与中国特色社会主义政治现代化

轩传树

（上海社会科学院，上海200235）

［摘要］当今中国正面临“建设什么样的现代化强国、怎样建设现代化强国”的重大课题。现代化强国不仅要具有物质层面的“四个现代化”，更要体现为制度层面的现代化。也就是说，在制度上要实现市场作为主体的经济治理现代化和社会组织作为主体的社会治理现代化，以及在此基础上推进政府作为主体的政治现代化（或称国家现代化）。中国的具体国情决定了中国政治现代化必然是在遵循人类文明共识即依法治国的基础上，走具有中国特色的现代化之路：坚持并加强中国共产党的领导，坚持并完善人民民主制度，坚持共性与个性的统一。

［关键词］全面依法治国；政治现代化；中国特色社会主义

引言

按照马克思主义的国家理论，国家是基于原始公社的解体、私有制的发生和原始部落首领相对于社会监督的脱离而产生的。从这个意义上来看，国家从产生之日起，就是凌驾于社会之上的力量。只有在无产阶级夺取政权并经历漫长的社会主义过渡之后，国家才开始慢慢走向消亡，国家的主要职能才将逐渐由政治统治转向经济社会管理。在我们当今所生活的现实世界中，没有发生发达国家无产阶级夺取政权的共同革命，国家也没有真正消亡，但是国家的职能却在实实在在地发生着变化，国家的经济社会管理职能越来越凸显和重要。一方面，在现代市场经济中配置资源起决定作用的是市场，而不是政府，但是现代市场经济仍离不开国家干预，因为市场也有失灵的时候；另一方面，尽管现代社会在一定程度上已经实现高度独立、自治，但是也离不开国家管理，因为多元复杂的社会毕竟也有失范、失序甚至失控的可能。

改革开放以来，我国实行的是政府主导型发展模式，国家在市场经济建设和社会发育过程中发挥着主导作用。在国内，人们倾向于将“政府主导”视为社会主义的象征；在国外，这一点却往往被看作“国家资本主义”的体现。实际上，国家干预与否以及干预多少并不能体现什么“主义”。但是，无论如何，我国强调政府主导，通过政府干预来保护市场发育和维护社会稳定却是不争的事实。通过这种模式，我们实现了快速发展，尤其是相比那些信奉“华盛顿共识”（也即主张政府不干预经济的新自由主义）的发展中国家，比如拉美，我们不仅经济发展没有停滞，而且社会也没有出现巨大动荡。

当然，政府主导的经济社会发展模式，也带来一系列负面影响。一方面，过多的政府干预一定程度上会扭曲市场经济机制，影响社会资源的合理分配，也影响社会的横向和纵向流动；另一方面，本该由政府提供的公共物品和服务，如基础教育、医疗卫生和住房保障等，过多地、不适当地让位给了市场机制，政府没有承担起应有的责任，结果造成政府与市场边界不清，权力与资本纠结在一起，社会贫富差距拉大，社会阶层进一步分化并固化等问题的存在。

因此，我们党在十八届三中全会作出了“全面深化改革”的战略部署之后，又紧接着在四中全会上通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，其实质就是通过全面深化改革，实现制度现代化，处理好政府、市场、社会的关系。这是一个复杂的过程，这个过程有赖于市场治理的现代化、社会治理的现代化和政府治理的现代化（也即政治现代化）。中国的具体国情和现实任务决定了我们必须走具有中国特色的政治现代化之路，即在遵循人类文明共识——坚持依法治国的基础上，坚持并加强党的领导，坚持并完善人民民主制度，坚持普遍性与特殊性的统一。

一、坚持并加强中国共产党的领导，解决好领导方式现代化问题

我们所选择的现代化道路是中国共产党领导的中国特色社会主义道路。它不同于西方的“社会造国家，国家造政党”的道路，而是一条“政党造国家，国家造社会”的道路。中国共产党首先建立起一个现代的国家（这里的国家，即政府），再通过这个国家来打造现代的社会。［1］这一逻辑，一方面，决定了在整个现代化过程中，执政党处于发动机的地位，国家发挥着主导作用，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”［2］；另一方面，也使得政党与国家、社会存在着显著的同构性。这一同构性的体制架构是我们的政治特色和政治优势，但也容易带来“党政不分”“执政党的权力得不到制度化约束”“党内决策权力高度集中”［3］等有悖国家治理现代化的现象，也是导致“以言代法、以权压法、徇私枉法”等腐败现象的制度性根源。

因此，要实现全面深化改革总目标和全面推进依法治国，首要的就是要坚持和加强党的领导，改进党的领导方式和执政方式，做到依法执政、科学执政和民主执政。

“依法执政”，关键是要依宪合理界定党政关系。我们党是执政党也是领导党，党领导人民制定了宪法和法律，党也要在宪法和法律的范围内活动。我国1982年宪法序言明确规定了“党的领导地位”，党的十三大就“党的领导”作出明确规定，指出“党的领导”主要是政治领导，十六大以来的党章对于党的领导作了新的规定，指出“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，核心还是政治领导。这里的“领导”主要是靠制定正确的路线、方针、政策，并通过人大立法程序使之成为国家法律和政策来实现的，是靠向国家机关推荐干部人选并监督党员干部奉公守法，以保证党制定的路线、方针、政策得以贯彻执行来实现的。

“科学执政”，关键是要党务公开、提高执政成本意识。“党在过去的工作中之所以存在执政不计成本的问题，原因就在于未把党的领导和执政行为当作一门科学”，就在于党务不透明，党的决策程序和执行过程缺少监督，党的执政没有执政成本的压力。因此，要实现科学执政，“就要提高全党特别是各级领导干部执政成本意识”，要在政绩考核评价过程中“增加对政绩进行成本分析的内容，不仅看领导干部所取得成绩，还要看创造政绩的目的是什么，并就取得政绩所付出的投入和代价进行计算”。［4］要对政绩成本进行科学评估，就必须建立包括机构、规则、人事、财务、方针等在内的党务公开制度，尤其是要建立党的领导干部财产公开制度，这样成本评估才有基础，科学执政才有动力。

“民主执政”，关键是要落实各级党代会作为党的最高权力机关的制度。党员代表大会作为党的最高权力机关，是现代民主制度的通行做法。只不过，在西方竞争性政党制度条件下，党员代表大会的主要功能是确定总统或首相竞选候选人、制定竞选纲领和修改党章等，因此一般都是在大选前召开，其召开周期也相应地与大选周期基本保持一致。我们实行的是共产党领导下的多党合作制，共产党是执政党，也是领导党。我们不存在竞选的压力，但是我们需要为国家发展不断制定和修正路线、方针、政策，需要不断将党的意志通过人大程序上升为国家法律、制度和规划，需要不断向国家权力机关推荐干部。因此，对我们党来说，要真正发挥党员代表大会作为党的最高权力机关的作用，就不能像西方国家那样若干年才召开一次，而应该实行常任制。目前我们党有8700多万党员，每年召开一次全国代表大会操作起来有难度，但是省级以及省级以下党员代表大会是可以一年一次的。在这样的党员代表大会上，对最重要的党务，包括机构、规则、人事、财务、方针等，进行讨论、辩论、质询和表决。有了这个常规过程，党内民主才会真正有了着落，党员代表大会作为党的最高权力机关才能真正得以体现。也只有让普通党员推选的代表大会整党治党，才会对党内最严重的专权腐败行为实行监督和制约。［5］

二、坚持与完善人民代表大会制度，解决好民主制度现代化问题

民主是现代文明的重要成果，是世界潮流和时代趋势，也是社会主义的本质要求，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”［6］（P168）。我们党从成立以来就明确将“民主”作为一个奋斗目标，现在更是将其直接纳入我国社会主义核心价值观。民主的实质就是“主权在民”或者说“人民主权”，在西方话语中体现为“民有（of the people）、民享（for the people）、民治（by the people）”，在我们的话语中就是“人民当家做主”。

如何实现民主？现代民主的主要形式就是代议民主。这种制度主要是相对于古希腊城邦所实行的直接民主而言的。当近代国家的规模已经发展到远非原来的希腊城邦所能比拟的程度，原来在城邦范围内实行的直接民主也就相应地慢慢演变成了近代民族国家内的代议民主。也就是说，人民不再直接参与国家事务，而是选出自己的代表，然后由代表代替他们管理国家。尽管代议制现在已不足以满足实际需要，出现了“协商民主”——一种在代议民主主体结构下引入一些公民直接参与政治的形式，但是就二者之间的关系而言，如果说代议民主是民主的现代阶段，那么协商民主就是民主的后现代阶段。因为协商民主存在成本高、时间上耗不起、效率太低等问题，目前协商民主只能是代议民主的一个补充，而不是一个替代。就我国现状而言，政治现代化问题主要还是将代议民主制度落实好。［7］（P23-29）

实际上，无论是直接民主还是间接民主，亦无论是代议民主还是协商民主，民主相比市场，市场始终存在一种去地域化的内在动力和特征，即市场可以在资本逐利的本能驱使下不断突破政治地理范围的限制而走向全球，而民主却始终存在一种地域性的特性。［8］民主的地域性特征，一方面，体现在民主制度总是限定在某个特定共同体的政治地理范围之内，因为主权在民的“民”总是某个政治共同体内的公民，民主制度的实施范围总是与政治共同体的范围相匹配，当政治共同体由城邦发展到近代以来的民族国家，那么直接民主也就相应地发展到代议制民主；另一方面，体现在民主制度总是带有一定的地域性历史文化特征，呈现一定的历史惯性和民族个性。从这意义上来看，一国范围内的经济转型之所以往往快于政治体制改革，世界范围内的市场经济之所以表现出更多的同质性而民主政治却呈现出更多的异质性或者说多样性，也就可以理解了。

就民主实践的国际经验来看，西方社会实行三权分立的代议制民主。这种民主制度的一大成功之处，就是通过分权制衡限制了国家权力的扩张与滥用，把权力部门及其官员关进了“笼子”里。但是，这种民主制度也存在一系列弊端：一是行政、立法、司法三个权力部门议行分离，互相掣肘，议而不决，造成行政效率低下；［9］二是“把民主等同于竞选，把竞选等同于政治营销，把政治营销等同于拼政治献金”，使民主演变成富人的游戏和金钱政治。［10］

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，“人民民主是社会主义的生命”［11］，实现人民民主专政的政权组织形式是人民代表大会制度。这种制度规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。我国人民代表大会制度实质上也是一种代议制民主制度，只不过相比西方三权分立的代议制民主而言，我国实行的是议行合一的代议民主，人民代表大会也就成了恩格斯所说的“把一切权力集中在自己手里”的“人民代议机关”［12］（P411）。

对于这种民主制度，中国共产党的几代领导人都一以贯之地表示过“决不照搬西方一套”。新中国成立之初，毛泽东就表示：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，……因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家政权制度”［13］（P265），采用人民代表大会制度即苏维埃制度。邓小平说过：“我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。……不能搬用西方的那一套，要搬那一套，非乱不可。”［14］（P195）这是邓小平在20世纪80年代政治体制改革高歌猛进的时候一再提醒和告诫我们的。习近平说：“我国人民民主与西方所谓的‘宪政’本质上是不同的”“我们有我们的选举制度，需要不断完善，但不是说将来就要搞成西方那样的选举制度”［2］。这是新一代中央领导集体在全面深化改革的历史关头，在我们又一次处在改革的十字路口的时候做出的明确判断。

相比西方强调三权分立的代议制民主，我国议行合一的人民代表大会制度的最大优越性，“就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。……我们的效率是高的，……这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”［14］（P240）我们党几代领导人之所以一贯坚持人民代表大会制度不动摇，这是其中一个非常重要的原因。但是，在实际操作过程中，由人民选举产生的人民代表大会能否对人民负责、受人民监督，以及人民代表大会在产生了国家机关之后能否对其进行有效监督，将直接决定政府的权力能否受到有效约束，决定广大人民群众的权利能否得到有效维护。在市场经济条件下，如果政府手中掌握的资源和权力不受约束，那是很危险的。

所以，要实现全面深化改革总目标和全面推进依法治国，还要解决好民主形式与民主制度的现代化问题，其关键就是完善人民代表大会制度——这一根本政治制度。展开来说，主要表现在两个方面：

首先，要规范人大选举，解决好人民如何授权的问题。人民群众真正通过民主程序选举产生人大代表，然后再由人大选举产生政府并监督政府，这是实现人民主权的基本形式，也是代议制民主的实质所在。由人民民主选举产生的人大，自然就会对人民负责。或者说，只有规范选举，真正体现人民授权，人民才有监督的能力，也才能切实提高人民政治参与的积极性。

其次，要强化人大职能，解决好如何约束政府的问题。就现有情况来看，宪法规定的人大职能同样存在“流于形式”现象。由于绝大多数人大代表或常委会委员都是兼职的，他们能够投入立法、预算和监督等宪法职能的时间、精力和财力都十分有限，导致一年一度的人大会议往往成为举举手、拍拍手的“橡皮图章”［3］。为此，一方面，可以逐步推动“人大代表专职化”，使人大代表不仅成为一种身份、一种荣誉，更是一种职责，要具有履行宪法赋予职能的责任和能力；另一方面，要通过制度建设，使一年一度的人民代表大会能够切实对本级政府在政策、预算、人事安排等重大问题上进行公开讨论、辩论、质询和表决。［5］

三、坚持推进全面依法治国，解决好法治建设现代化问题

市场经济是法治经济，它要求平等地保护经济主体的合法权益，消除垄断和各种有碍平等竞争的壁垒，规范政府权力。公民社会是法治社会，人民要依法维护自身权益。民主政治也是法治政治，政府要依法执政。否则，政府的权力太大、太多或不受制约，会导致政府滥权；一味强调民众权利，也同样会走向另一个极端，导致个人主义或民粹主义。

无论是市场经济、公民社会，还是民主政治，都需要一个基本的法治秩序，对于担负着管理经济社会职能的现代政府来说，必须坚持依法治国。不依法治国，政府权力就可以越位干预市场，就会扭曲市场机制，导致资源浪费、国有资产流失、贫富差距拉大；不依法治国，所谓的民主政治要么继续停留在人治大于法治、政策重于法律的前现代阶段，要么走向一种失序、失控的社会混乱状态；不依法治国，就会缺乏程序正义，反腐就难以有效持续。

现在，我国正处在经济社会转型期，一方面，随着现代市场经济体制和民主政治体制的建立与完善，与之相适应的以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成①2011年3月10日上午，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。；另一方面，“有法不依，执法者枉法，司法机关乱法，特权阶层践踏法律”这种情形时有发生。［15］

所以，就实现依法治国这一点来看，未来我国的工作重心恐怕不在于立法，而在于司法、执法上。

首先要实现司法独立

西方“三权分立”中的一权就是法院的独立司法权，西方法院在司法过程中是不受制于任何党派和政府部门的。我国实行的是议行合一的政治制度，但是我国宪法第126条也同样明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是事实上，这项宪法规定在司法实践中并未真正得到落实，司法审判经常受到同级和上级党政部门干预，各级政法委干预司法的现象更是普遍。从国际经验来看，司法独立是依法治国的必由之路。就我国具体国情而言，执政党要有意识维护司法独立，因为依法执政本身也是执政党执政方式现代化的内在要求，“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”［16］，主动维护法律的权威和尊严；在政府架构上，“要强化司法垂直管理，减少各级法院在人事与财政上对地方政府的依附，遏制地方保护主义”。总之，行政干预司法应成为各级党政部门不可触碰的一条红线。

其次要实现司法公开

改革开放以来，我国司法体制改革取得巨大进步，但是离司法公正尚有距离，司法腐败还相当严重，这不仅是与司法不独立有关，更是由于“审判不透明、判决不公开、判决书不注重说理的现状为司法腐败创造了便利空间”［3］。因此，司法公开，包括审判公开和判决公开，不仅有利于压缩司法腐败的空间，尤其是像薄熙来一案这样的公开审理和宣判，更是依法治国的宣言书，充分彰显了我们依法治国的精神和依法治国的自信。

最后要发挥宪法效力，实现宪法司法化

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，依法治国的最高层级就是依宪治国。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”［16］，要发挥宪法的实际效力，就要不断在国家日常政治生活中适用宪法。世界上的法治国家尽管在宪法适用模式上有所不同，但是它们都普遍建立宪法审查机制，使宪法具有可诉性。就我国现状而言，现行宪法之所以长期以来未能充分发挥实际效力，很大程度上就是因为宪法的实施机制不健全、不完备。为此，我们应该学习西方发达国家的经验，建立宪法审查实施机制，审查的重点在于控制地方法规、政府条例等规范性文件的合宪性、合法性、统一性，控制政府的行为，使违反宪法的法规文件和行政行为可以被起诉。只有这样，才能将宪法规定落到实处，才能保障公民权利、监督国家权力，真正将权力关进笼子里。

综上，如果说党的领导、人民民主、依法治国的有机统一构成中国特色社会主义政治发展道路，那么我国政治现代化也就意味着党的领导方式现代化、人民民主制度的现代化和法治建设的现代化。我国基本政治架构是以党的领导为核心建构和发展起来的，这就决定了我国政治现代化必须坚持党的有效领导，我国政治现代化也应该是一个有领导的过程。在这个过程中，一方面，在党的领导下，完善人民代表大会制度，从制度上保障公民权利、约束监督政府；在党的领导下，推进司法独立公开和宪法司法化，从法律上保障公民权利、约束监督政府。另一方面，作为领导我国政治建设的中国共产党，也要从现代化的原则出发解决党的“领导”与“执政”之间的关系问题，从革命党转向执政党，实现依法执政、科学执政和民主执政。党的领导方式的现代化是我国政治现代化的内核和根本保证。

［参考文献］

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［6］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

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［9］苏道清.三权分立不能成为我国政治体制改革的方向［EB/OL］.http：//www.globalview.cn/readnews.asp？newsid= 1248.

［10］徐觉哉.西方世界的民主“乱象”［J］.红旗文稿，2014，（14）.

［11］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］.北京：人民出版社，2007.

［12］马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［13］毛泽东文集（第5卷）［M］.北京：人民出版社，1996.

［14］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［15］“后周时代”的九大政治猜想［N］.北京青年报，2014-07-31.

［16］习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com，2012-12-04.

［责编校对：彭澜］

Governing the Country according to Law and the Political Modernization of Socialism with Chinese Characteristics

XUAN Chuan-shu
（Research Center for International Socialism，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200235，China）

Abstract：At present，the major theoretical issue we are facing is“what kind of modern power to build and how to build it”. A modern power should not only have the“four modernizations”in the material aspects，but also be embodied in the modernization of system. That is to say，we should realize the economic management modernization with the market as the main body and the modernization of social governance with the social organizations as the main body，and forward promote the political modernization with the government as the main body. China’s specific national conditions determine that the political modernization of China must be achieved according to the consensus of human civilization，which means we must take the way of modernization with Chinese characteristics and stick to the rule of law as well，namely，we must stick to and strengthen the C.P.C’s leadership，stick to and improve the system of people’s democracy，stick to the unity of universality and individuality.

Key Words：comprehensive framework for promoting the rule of law；political modernization；socialism with Chinese characteristics

［作者简介］轩传树（1969—），男，安徽省长丰县人，上海社会科学院国外社会主义研究中心主任、研究员、博士，主要研究方向为中外社会主义比较、政党政治。

［中图分类号］D616

［文献标识码］A

［文章编号］1671-198X（2016）06-0032-06

［收稿日期］2016-05-03