国家治理现代化视角下政府简政放权的五维建构

杨刘保

（中共长春市委党校哲学与文化教研部，吉林长春130103）



国家治理现代化视角下政府简政放权的五维建构

杨刘保

（中共长春市委党校哲学与文化教研部，吉林长春130103）

［摘要］政府简政放权是国家治理现代化的一个重要考量指标。积极推进政府简政放权，需要我们以推进国家治理现代化为契机，实现五个转换：一是理念原则的转换——遵循以人为本、人民幸福理念，打造政府简政放权的内部强大磁力场；二是价值目标的转换——把握公平正义价值取向，找准政府简政放权的内外共通连接点；三是机制体制的转换——法律手段的积极“进场”和行政手段的悄然“退场”；四是方式路径的转换——实施协商民主途径，扩充政府简政放权的外部空间能量域；五是自身形象的转换——加强政府自身建设，避免掉入“塔西佗陷阱”。

［关键词］国家治理现代化；简政放权；基本逻辑

国家治理现代化是一种全面系统的制度安排和体系建构，是一个从传统治理转型为现代治理、稳步推进现代国家建设的深刻的社会历史变迁和体制机制转型过程。其中，政府简政放权是一个重要的考量指标。党的十八大以来，简政放权成为深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府工作透明度和公信力，推进国家治理现代化的重要举措，进一步简政放权作为加快转变政府职能的重要抓手正在加速推进。

在全面深化改革的关键之年——2015年，中国政府从提出要求到制度体系建立发出了“向自身权力开刀”的简政放权“动员令”。一系列举措密集推出。各级地方政府对于国务院密集提出的简政放权相关要求和举措也积极响应。如何在进一步深化改革中，积极推进简政放权，真正做到放管结合，切实转变政府职能，使简政放权改革的最终成果与人民群众的期盼相一致，需要我们以推进国家治理现代化为契机，实现从理念层面到制度层面的整体转换。

一、理念原则的转换：遵循以人为本、人民幸福理念，打造政府简政放权的内部强大磁力场

治理的本质，就是依靠制度建设，处理好各种人与人之间的复杂利益关系。国家治理现代化要求实现治理理念的变迁与转型。在现代治理理念之下，政府要从强力管控思维转向柔性服务思维，前者强调管理和控制，后者强调理顺各种关系。因此，政府简政放权需要确立以人为本的基本理念，遵循以人为本的重要原则。以人为本是政府简政放权的基本理念和精神内核，也是政府简政放权的指导思想和重要原则，这个原则必须毫不动摇地坚持。坚持以人为本的原则是现代政府区别于传统政府的一个重要标志。“以人为本，首先就要把最广大人民群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，这就要坚持科学决策、民主决策、依法决策。以人为本，还要平等地保护各社会利益群体的利益，妥善协调各方面的利益关系，逐步构建民众参与与自我治理的基本结构。”［1］（P794）以人为本落实到具体的现实层面就是要改善民生，为人民谋利益、谋幸福，提升人民群众的幸福感和尊严感。当前，政府简政放权必须深入贯彻以人为本的原则，在人的生存和发展要求、在群众的民生需求方面多做文章，为民谋利，为民谋福。

十八大以来，习近平总书记强调指出，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。为此，党和国家领导人庄严承诺：要让人民群众过上更加幸福、更有尊严的生活。政府通过简政放权不断改善民生和提升居民幸福指数与以人为本的理念和原则正相契合。人民幸福的实现需要政府在简政放权上的不断成熟，政府简政放权的边界也需要在坚定不移地践行为人民谋幸福的原则中更加成熟与定型。当前，我们要借着推进国家治理现代化这个契机，在简政放权中更加突出以人为本的理念和原则，让这一理念和原则在各级政府官员和干部心里扎根，融入他们的头脑，渗透到他们的实际工作中。必须坚持人民主体地位，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。只有把人民放在心中最高位置，心里想着人民，嘴里念着人民，谋事为了人民，权力为人民而行使，在推进政府简政放权的过程中，通过政府与民众的持续、有效、深度互动和合作，以人为本、为人民谋幸福的理念才能得到真正贯彻和落实。

二、价值目标的转换：把握公平正义价值取向，找准政府简政放权的内外共通连接点

公平正义意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正等。公平通常是可见的、可衡量的，可以通过客观指标进行量化，而正义往往是不可见的、不可衡量的，是人们对于外界事物的内心感受和道德标准，是一种主观性的评价。公平正义是捍卫权利的天平，是社会主义的本质要求，是国家治理现代化的价值追求和价值取向，它与国家治理现代化是双向促进、彼此耦合的关系。公平正义也是社会主义国家制度的首要价值，推进社会公平正义是现代政府的良心。捍卫社会公平正义是政府义不容辞的职责，也是现代政府存在的合法性基础之一。在2015年的《政府工作报告》中，李克强总理强调指出：“大道至简，有权不可任性”。政府在推进简政放权过程中需要把握社会主义核心价值观在社会层面的公平正义价值取向，政府权力运作模式的行为合法性有助于实现社会公平正义。而治理又是理论见之于实践的工作，因此，必须解决好理论上的公平正义与实践中的公平正义相统一的问题。政府通过实施公共权力、提供公共服务、维护公共利益，捍卫着社会的公平正义。政府在推进简政放权过程中通过对权力“到位而不越位”的准确把握和有效运行回应社会群体利益诉求、调整社会群体利益关系、化解社会群体利益矛盾等等，而这些方面正是政府对社会公平正义的践诺行为。

可以说，没有公平正义，就没有社会的和谐与稳定；没有公平正义，也没有人民群众的幸福美好生活。社会公平体系一般包含着起点公平、过程公平、结果公平和规则公平。作为国家治理的主体力量，政府更应关注规则公平。如果规则不公平，制度不合理，规则和制度有利于设计者、制定者自身，那么这种规则和制度就是不合理的，就容易对其他受这种规则和制度影响的群体造成实质上的不公平。规则公平又贯穿于起点公平、过程公平、结果公平之中。如果在起点上规则不公平，就没有后来的过程公平和结果公平；如果仅仅是起点上规则公平，而过程中和结果中规则不公平，那么这种所谓的公平也只是虚假的公平，更奢谈正义。“简政放权，就是要求掌握分配权的机构和群体放弃丰厚红利的分配权，甚至放弃已到手的既得利益，让利于民。这就鲜明地体现了中国共产党及人民政府权力来自于人民，即为人民服务的公平、正义理念。”［2］（P26）所以，政府在简政放权中要紧紧把握住社会公平正义这一根本方向。在目标和方向上，要建立起一个以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为基本内容的完整的公平保障体系，保障人民享有平等竞争的机会，促进人民实现平等发展的权利，以确保我们在理论上讲的社会公平正义，切实落实到国家治理与简政放权的实践中，使政府通过简政放权实现与市场、社会在价值目标上的内外共通和连接。

三、机制体制的转换：法律手段的积极“进场”和行政手段的悄然“退场”

一般来讲，政府简政放权的主要内容包括“减少行政管理事项，简化行政管理程序，解除部分行政权力束缚，承接下放的行政管理事项和权力，调整行政机关之间的关系，加强事中和事后监管等”。［3］（P69）由此可见，政府简政放权并非一“简”、一“放”那么简单，而是一个庞杂的系统工程，片段式、经验式的“简”“放”只是头疼医头脚疼医脚，无助于权力运行问题的真正解决。所以，在宏观层面上，政府简政放权必须系统把握。简政放权的基本要求和基本内容，包括简政放权的理念、原则、目标以及规范机构设置、整合机构职责和增强机构编制、激发社会活力、发挥市场作用等方面，只有综合考虑，才能实现简政放权的最终目的：追求社会和谐、维护社会稳定、促进社会发展。在推进简政放权的过程中，政府相关部门和机构要加强对这些要求和内容的研究，形成适合权力有效运行、群众方便办事的政府履政新模式，构筑起完整的简政放权的制度框架和体系。对政府简政放权而言，“为推进社会治理创新进程，增强简政放权实效，应在组建统一的简政放权领导小组的基础上采取以下策略：集思广益，科学评估简政放权范围；简化程序，实现标准化治理；协调联动，整体推进简政放权进程；及时立法，巩固简政放权成果；追踪反馈，严格考核简政放权绩效。”［3］（P68）只有建构起从权力运行之前到权力运行结束之后的“全景式”的宏观层面的制度框架和体系，才能对政府简政放权的深入改革进行有效指导，政府简政放权才会有方向，有目标，有成效，进而促进社会的良性运行与协调发展，维护人民群众的切身利益。

制度的最高形式就是法治。因此，必须制定完备的法律规范体系来推动简政放权的实施与评估。否则，就会容易陷入“一放就乱、一管就死”的局面，或者处于“放”与“管”的纠结与摇摆之中，既不能做到真正的“放”，也不能实现有效的“管”。谈及简政放权必然涉及权力的合法性问题，哪些是需要加强的，是需要法律规范的“进场”的，而哪些是需要下放的，是需要行政手段的“退场”的，这就是职权法定原则。为此，“首先是修改现有法律，以修法实现放权。从理想的角度看，通过修改现有法律，将职权的设定、调整等以法律的形式予以下放，这是最为明确和可靠的。只有以法律为依据，才能做到依法放权。”［4］（P12）同时，还需要制定出台相关的法律法规，配合解决简政放权之后带来的某些权力真空地带中的违法乱纪、损害人民利益的问题，以相关的法律法规弥补政府权力在相关领域退出后出现的漏洞，形成制度丛林，发挥法律规范的规约作用和评判作用。

简政放权，作为在行政机制体制改革上寻求突破，进而推进国家治理体系和治理能力现代化的一种尝试，需要具备与时俱进的中国特色的法治精神和法治理念。当前，需要通过“权力清单”“权利清单”和“负面清单”三张“清单”划清权力的边界，实现权利和义务的结合、正面与反面的结合，使简政放权得以落到实处。“三张清单，首先体现了‘有限’的精神，也就是权力有法定（或制度规定）的数量、边界和程序的三维立体限制，遇到权利即须止步或谨慎通过，意味着行政权被关进了‘笼子’。”［5］（P47）三张“清单”既能保证权力在阳光下的规范运行，也使得公众监督、社会监督成为了可能。这是法治型政府的重要体现，是责任型政府的重要体现，也是高效率政府的重要体现。

通过相关制度、体系、措施的完善，才能实现简政放权的初衷，取得预期的效果。

四、方式路径的转换：实施协商民主途径，扩充政府简政放权的外部空间能量域

国家治理现代化要求实现治理主体的变迁与转型。在统治或管理时代，国家事务和社会事务的处理只有一个主体——政府。在治理时代，治理主体是多元的，包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，多元主体的参与构成了社会治理的网络，从而形成一种协商治理、多元共治的“善治”格局。治理主体的多元化，要求在提供公共服务、处理公共事务、整合各种资源时，主体间必须采取互动合作的方式。包括政府、社会主体、市场主体在内的各主体之间要采取对话、协商、竞争和合作来实现有效的治理。政府在简政放权的过程中要充分发挥协商民主的作用，通过协商民主形成多方联动，产生总体效应，取得总体效果，从而不断提高国家治理能力，切实提升国家治理绩效，有效拓展国家治理空间。

与中国特色社会主义“五位一体”总布局的根本要求相对应，国家治理可分为经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理。而社会主义协商民主的内容和实践在经济、政治、文化、社会和生态等各个层面都能有效展开和深入推进，同时，作为实现政府与社会互动有效途径的社会主义协商民主，也是一种重要的治理资源。因此，将社会主义协商民主在经济、政治、文化、社会和生态等各个层面的实践与国家治理的“五位一体”相对应，就形成了社会主义协商民主与国家治理良性互动的五个向度，即经济向度、政治向度、文化向度、社会向度和生态向度。政府可以在这五个向度内积极发力，发挥“主导+引导”作用，从而实现有效协同治理。在经济向度上，通过建立畅通的利益表达和整合机制，从而协调不同经济主体间各种利益关系，消除各种利益冲突，使不同社会群体的不同经济利益诉求得以实现，即通过经济层面的协商民主优化经济领域协同治理；在政治向度上，通过政治层面的科学、依法、公开、平等之协商民主机制的倡导、引入和发展，保证广大群众自由、平等、参与等政治权益的实现，即通过政治层面的协商民主优化政治领域协同治理；在文化向度上，通过文化层面的协商民主，一方面让群众提意见、说想法、搞创新，真实了解并真正满足群众的文化需求，另一方面形成百花齐放、百家争鸣的良好氛围，推动文化大发展大繁荣，即通过文化层面的协商民主优化文化领域协同治理；在社会向度上，以协商民主为依托，尊重社会主体的多样性、差异性、独立性、选择性和矛盾性，从而有效化解社会阶层、社会群体的矛盾和冲突，实现有效的社会整合，使整个社会在计划、协调和控制方面更有组织，即通过社会层面的协商民主优化社会领域协同治理；在生态向度上，让社会公众参与到环境事件中来，以协商民主的形式展开争论、沟通、交流与协调，形成环境治理的新模式，在不同利益主体参与对话、进行理性的论辩和说理之后，选择并实施一种能够达成最大共识、体现最大愿望、符合最大利益的最优环保方案，从而实现人与自然和谐，即通过生态层面的协商民主优化生态领域协同治理。由此可见，政府简政放权的结果并不是要削弱政府的作用，而是通过协商民主方式途径的引入，有效扩充和拓展政府简政放权的外部空间。

五、自身形象的转换：加强政府自身建设，避免掉入“塔西佗陷阱”

在西方政治学中，有一个定律叫“塔西佗陷阱”，其意是指：当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话做坏事，“都会同样得罪人民”。［6］要想通过简政放权推进国家治理现代化，政府必须从自身内部重新塑造为民服务的良好形象，实现自身形象的转换，避免掉入“塔西佗陷阱”而形成恶性循环。

一是加强政府公信力建设。“现代政府公信力，是指政府通过自身的一系列施政理念、制度机制、执行成效等取得公众信任和认可的能力。”［7］（P48）从国家治理的角度来讲，政府公信力就是人民群众对政府出台各项政策、处理各种问题的认可度和接受度，对政府机构自身运转和权力运行的满意度和信任度。“人无信不立、商无信不兴、政无信不威。”政府公信力，“是现代政府合法性的重要源泉，也是现代政府进行社会管理的一种庞大的无形资源。”［7］（P48）它体现了政府机构工作的权威性、民主程度和服务程度等。政府一旦失去公信力，就会像“蝴蝶效应”一样，一件小事没有处理好、解决好，就会被不断放大，进而造成不可估量的后果，不仅会增加治理成本，群众还不会认可。要塑造政府公信力，一个很重要的方面就是政府不能既当裁判员又当运动员，甚至与民争利，否则就会严重损害政府公信力，造成政务诚信下降甚至缺失。通过简政放权的制度框架的设计与完善，政府要进一步深化行政审批制度改革，处理好自身与市场、自身与社会的关系，真正把自身打造成“尊重市场、尊重社会、尊重地方”的服务型政府。另外，推进政府诚信建设，还需要建立相关的激励约束机制，大大提高失信成本。《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》提出，建立公务员诚信档案，依法依规将公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案，将公务员诚信记录作为干部考核、任用和奖惩的重要依据。［6］这是政府加强政务诚信建设的一个重要举措。但措施不能束之高阁，必须切实贯彻执行，才能产生实实在在的成效。通过诚信制度体系和信用信息系统的完善，通过守信激励机制和失信惩戒机制的健全，通过失信问责机制甚至退出机制的建立，真正让“守信者一路畅通、失信者寸步难行”。

二是推进政府治理现代化建设。政府治理要注重三个面向，即“面向现代化，面向世界，面向未来”。现代化建设是政府治理的内在要求，也是政府治理与时俱进的重要体现。提高政府治理水平，增强政府国际竞争力，需要大力推进政府治理现代化建设。首先，要面向未来，解放思想，树立治理现代化的意识，不能继续运用老的行政管理的方法来解决各种新出现的问题。其次，要面向世界，与国际接轨，学习、借鉴、引进和运用国外现代化的治理经验和模式，内化到政府治理框架和体系之中。第三，要面向现代化，与时代同步，采取系统学习、培训的形式，使政府公务人员接受现代化的治理体制、治理思路、治理方法和治理作风的熏陶，全面提高政府公务人员自身的治理效率和水平。最终，在政府简政放权过程中，实现治理理论和治理体制的现代化、治理计划和决策的现代化、治理行为和方法的现代化、治理控制和监督的现代化，以国家治理现代化带动全面现代化，推进政府简政放权的速度、广度和深度，使其产生质的提升和飞跃。

［参考文献］

［1］唐铁汉.加强政府社会管理职能提高构建社会主义和谐社会能力［A］//北京：中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会论文集，2005-08-01.

［2］郭人菡.基于“权力清单”“权利清单”和“负面清单”的简政放权模式分析［J］.行政与法，2014，（7）.

［3］严仍昱.社会治理创新视阈下的简政放权［J］.理论视野，2014，（12）.

［4］戢浩飞.简政放权路线图［J］.人民政坛，2014，（5）.

［5］郭人菡.简政放权的法治维度分析——基于“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”的思考［J］.中共杭州市委党校学报，2014，（6）.

［6］周望，孔新峰.深耕“政无信不立”避免“塔西佗陷阱”［N］.光明日报，2014-10-11（6）.

［7］杨宁，孟财.从公信力建设入手提高政府社会管理水平［J］.连云港职业技术学院学报，2011，（3）.

［责编校对：张立新］

Five Dimensions’Construction of Government Decentralization from the Perspective of National Governance Modernization

YANG Liu-bao
（DepartmentofPhilosophyandCulture，Party School of Changchun Municipal Committee of C.P.C，Changchun 130103，China）

Abstract：Government decentralization is an important index of national governmental modernization. Actively promoting the government decentralization asks us to take the national governance modernization as an opportunity to realize five translations：a）transforming conceptions—following the principle of people-oriented and people’s happiness，government should build the strong internal magnetic field of decentralization；b）transforming value targets—government should grasp the value orientation of fairness and justice and find the common connection point inside and outside of decentralization；c）transforming mechanisms and systems—government should let legal means“approach”positively and let administrative measures：“exit”quietly；d）transforming ways and paths—government should implement the way of deliberative democracy to expand external energy field space of decentralization；e）transforming self-image—government should strengthen self-construction to lest falling into the“Tacitus trap”.

Key Words：national governance modernization；government decentralization；basic logic

［基金项目］2015年度全国行政学院科研合作基金课题《国家治理现代化视域下政府实现有效协同治理的支撑维度分析与研究》（15HZKT100）

［作者简介］杨刘保（1979—），男，安徽安庆人，中共长春市委党校哲学与文化教研部副教授，研究方向为社会治理、政府治理。

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1671-198X（2016）06-0027-05

［收稿日期］2016-02-01