党政领导干部职务消费制度：历史、现状与改革思考

付土旺

（国防大学军队建设与军队政治工作教研部，北京100091）



党政领导干部职务消费制度：历史、现状与改革思考

付土旺

（国防大学军队建设与军队政治工作教研部，北京100091）

［摘要］本文首先对党政领导干部职务消费制度的形成、演变进行了回顾和梳理，在此基础上，分析探讨了党政领导干部职务消费制度存在的消费标准差异过大、消费性质难分公私、消费全程不够透明、消费期间缺乏限制等突出问题，并就推进党政领导干部职务消费制度改革提出了相应的对策建议。

［关键词］党政领导干部；职务消费制度；改革

党政领导干部，通常指县（处）以上级别的国家公务人员，包括军队、事业单位及国有企业的相应级别人员。本文研究的重点是担任或曾经担任实际领导职务的干部。党政领导干部职务消费制度，就是指与党政领导干部职务相关的工资、补贴和住房、用车、接待、医疗等工作生活待遇方面的各种规范及运行机制。党政领导干部职务消费状况，事关党风社风，影响民心向背。党的十八大以来，党中央率先垂范，各级党政领导干部积极参与反“四风”、群众路线教育实践和“三严三实”专题教育等活动，作风改进明显，社会效果显著。但我们还要清醒地看到，党政领导干部职务消费制度的某些弊端、不合理现象客观阻碍着作风建设的进一步深入推进，并有蚕食、抵消来之不易成效的危险。为此，须认真研究分析党政领导干部职务消费制度的来龙去脉和现实存在，积极推进该领域的调整改革。

一、党政领导干部职务消费制度的历史回顾

党政领导干部职务消费制度萌芽于革命战争年代，定型于新中国成立之后，大体可以分为三个阶段。

（一）新民主主义革命战争年代：萌芽时期

从我党成立之初到土地革命战争这段时期，党的领导干部职务消费情况比较特殊，亦无成文规范，与后续制度的形成关系甚小，在此不作讨论。真正具有我党特色的领导干部职务消费制度，是在工农红军及革命根据地创建过程中逐步产生的。

我军初创时期，不可避免地带有一点旧军队的痕迹。罗荣桓在《秋收起义与我军初创时期》中讲，秋收起义前部队的军官每顿饭都是四菜一汤，和士兵的待遇相差悬殊；经三湾改编以后，因为斗争很艰苦，那时最需要的是官兵艰苦与共，因而待遇改成完全一致，干部和士兵吃一样的饭菜，穿一样的衣服。［1］（P37）随后，中共中央强调，要彻底废除薪饷制，红军生活应力求工农化，官兵之待遇应一律平等。之后成立的中华苏维埃政府亦采取与红军类似的、平等的工农化供给制保障。当然，那时党政领导干部因履职需要，也享有一些“特殊”的职务消费，如高级干部会配备军马或骡子、住单间，夜间照明用的灯芯也会多供给一点。抗日战争时期，随着供给制逐渐规范且受苏联经验的影响，担任不同级别职位的领导干部在津贴上开始有所区别，伙食待遇和着装标准也有所区分，如大灶、小灶的规定。［2］总体而言，土地革命战争及抗日战争时期党政领导干部与其他人员在职务消费上的区别是比较小的，这给一些外部的观察者留下了非常深刻的印象。例如埃德加·斯诺在《西行漫记》中写道：“从最高级指挥员到普通士兵，吃的穿的都一样”，“指挥员和士兵住处，差别很小，他们自由地往来，不拘形式”，［3］（P234）并记录下他先后接触到的周恩来、毛泽东、彭德怀在吃穿住行用上与普通官兵、人民群众同甘共苦的诸多细节。［3］（P41，65，66，237）关于这一点，连抗战的敌人日本人也感佩不已。1943年1月至1944年1月，日本天皇裕仁胞弟崇仁担任日军中国派遣军总司令部大尉参谋，其间他几乎巡视过所有日军占领区。出于对战争“至今仍无法作出可能马上解决的判断”的焦虑，离任之际，他根据总司令部青年军官就中国事变为何迄今仍未解决等问题的讨论和自己的观察，发表了《作为日本人对中国事变的内心反省》。其中谈到，中共军队薪俸，最高是卫生队长，月饷八元；其后无线电队长五元，团长四元，士兵一元。接待来客，其特点是不备酒、烟。友邻部队的团长来时，鸡蛋五个五角、香油四角；即便是军区的干部来时，也只是猪肉三斤四元、香油六角及醋一角，“这与日本人的薪俸和接待费的使用方法简直是无法比拟的”。［4］

（二）新中国成立前后到改革开放阶段：定型时期

新中国建立前后，党政领导干部职务消费制度发生了重大变化。其中的原因非常复杂，主要是随着大中城市的解放，过去在农村地区实行的供给制，在大中城市根本无法推行。为了保持大中城市解放后正常运转，必须留用大部分政府工作人员和民生单位的职工，而大中城市生活水平较高，又处处离不开金钱，就算要保证基本生活的房租水电都要出钱。强行推行供给制，极易导致大中城市经济体系的混乱乃至崩溃。即使能够推行得下去，由于需供给保障人数剧增，物资供应也难以到位。当时的做法通常是，在一段军管时期之后，陆续开始对留用人员实行“原职原薪”的办法。进城的我党政军人员则大多仍实行供给制。由此，新中国成立前后这一期间，多种分配制度并存，有的实行供给制，有的实行部分供给、部分工资制，有的实行以实物为计算基础的工资制，有的则建立实行了新的工资等级制度，职务消费上自然也是五花八门。不同分配体制和消费制度之间出现异常激烈的抵触和冲突，是不难想象的。随后经过两次大的工资制度改革，在1956年前后基本建立了全国统一的社会主义工资制度。党政领导干部职务消费逐步从带有平均主义色彩的单一供给制，演变成职务等级工资制和参照职务等级的实物供给保障制相混合的制度。

上述转变顺应了时代环境变化，具有一定合理性，只是新制度下的党政领导干部职务消费水平等级森严、差距过大。全面实行伊始，等级工资制的工资等级多达30个，最高最低工资收入差距高达近30倍。其后，虽有所调整缩减，但大体维持在20倍以上的水平。关键是差距并不仅仅止于工资收入，更多地体现在实物供给保障方面。在建立职务等级制度时，开始严格各类官阶差序标准，并通过把其他各种职务行政化，比照官阶规定相应待遇，建立起了一套官本位体制。这种不同级别党政领导干部在工资以外的待遇和享受标准，极为细致复杂。几级以上可以配厨师、勤务、警卫、秘书，几级以上可以享受何种级别的医疗和疗养，包括对不同级别的干部可以住什么样的房子，能否以及配备何种档次和牌子的专车等都有具体规定。以最典型的住房标准为例，上海市1956年工资改革时就按照行政级别将各级干部住房划分成了十几种待遇标准，明文规定：特甲级可享受200公尺以上的“大花园精致住宅”；特乙级可享受190-195公尺的“大花园精美住宅”；一级可享受180-185公尺的“大花园精美住宅”；二级可享受170-175公尺的“独立新式住宅精美公寓”；三级可享受160-165公尺的“上等住宅公寓”；四级可分得“半独立式普通住宅中等公寓”；五级分得“120-135公尺的新式里弄住宅”；六级可分得100-115公尺的“有卫生设备的普通里弄住宅”；七级可分得80-95公尺的“无卫生设备的石库门房屋”；八级可分得“老式立柱房屋”；九级以下只能分得“板房简屋”，如此等等。［5］而行政10级以上的高级干部，还可以继续享受供给制残留下来的紧俏和质优商品的特殊供应。应该注意的是，所有针对高级党政领导干部的特殊待遇，不仅没有严格限制其使用范围，而且一旦取得，便终生享受，到死为止。对此，邓小平曾一针见血地指出：“我们的高级干部现在并不是工资太高，而是其他方面的待遇太宽了。”［6］（P220）尽管有“文件规定，不管你占的房子面积有多大，除了办公的、会客的公用部分外，都要交房租。……其他好多规定，如坐小汽车办私事要交费，文化大革命以前也是交费的”，［6］（P216）但由于监督缺失，执行情况并不尽如人意。

（三）改革开放之后：调整与变革时期

改革开放初期，一些党政领导干部职务消费领域的特殊化愈演愈烈。邓小平讲：“一些特殊待遇虽然文化大革命前就已经有了，但远没有现在这样厉害。”［6］（P228）这种情况引起了我党高层的高度重视，并以再不作规定，“就无法向人民交代了”的紧迫感，［6］（P216）从制度层面进行逐步纠正。1979年出台了《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》，从住房、交通工具等方面对党政高级干部的生活待遇作出具体规定。随后不久，邓小平又鲜明指出：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”［6］（P333）“要继续克服权力过分集中的弊端。要有步骤地和稳妥地实行干部离休、退休的制度，废除实际上存在的干部领导职务的终身制。退休、离休的干部，在政治待遇、生活待遇等各方面，都要逐个作出妥善安排。”［6］（P360）

在上述思想的指引下，党政领导干部职务消费制度有所改善。在工资方面，通过自20世纪80年代以来的几次调整改革，使党政领导干部工资与基层公务人员的差距降至十几倍。在其他保障方面，对党政领导干部在住房、用车、差旅等方面的制度规定越来越规范和具体。在此基础上，2003年党的十六届三中全会正式提出了“改革领导干部职务消费制度”的任务。党的十八大以来，中央政治局作出了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，涉及的大多是领导干部职务消费的内容。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中还专门提出了“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度”的改革任务，并明确指出，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。同时，中共中央、国务院修订印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，对党政机关包括各级领导干部国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房等相关职务消费行为都提出了更加明确的要求与规范。此外，2014年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅分别下发了公务用车制度改革指导意见和改革方案。这些改革如期推进，取得了一定效果。

二、对党政领导干部职务消费制度的几点认识

从党政领导干部职务消费制度萌芽、形成、变革的历史中，可以得出以下几点结论。

（一）党政领导干部职务消费制度的历史演变，充分体现了革命建设改革的“复杂性”

党政领导干部职务消费制度与其他制度一样，都是历史条件下的产物。由于领导干部职务消费制度与政治理念、经济基础、社会环境、文化传统等密切相关，所以该制度的发展脉络，更加清晰地展现着我们党革命建设及改革开放的历史。

我党领导革命的目的，就是要打破极其不合理的旧社会，创造一个人人平等的新社会。革命战争时期，虽然生活条件很艰苦，但各级领导干部和广大军民真正实现了同甘共苦。正如毛泽东所讲，“什么人都是一样苦”。［7］（P65）这种建立在平均原则上的供给制，之所以能够形成与实施，既与处于战争时期、总体供给长期严重匮乏的大环境密切相关，也与我党我军的革命性、先进性紧密相连。它消除了旧社会旧军队上下级之间物质待遇上的严重等级差别，对我们确立新型党群干群和官兵关系起了十分重要的作用。

新中国成立之初，新的党政领导干部职务消费制度的形成与固化，有两个主要因素。一个是盲目借鉴苏联模式。这时实行等级工资制并建立起相应的党政领导干部职务消费制度，是不可逆转的历史趋势。只不过在“一边倒”学习苏联的大环境下，我们几乎照搬照抄了苏联的党政领导干部职务消费制度。苏联党政军罹患的“病症”，很快就开始在我们身上显现。另一个是深受腐朽落后封建等级观念浸淫。我国有着数千年封建专制的传统，没有发生过真正意义上的资产阶级革命，因此，带着封建色彩的等级分明、差距悬殊的领导干部职务消费制度一落地，就不可避免地激活了我国传统的“官本位”思想。

改革开放之后，党政领导干部职务消费制度持续不断地调整变革，与整个国家的经济、社会、政治等领域的改革是紧密联系在一起的，并从一个侧面展现了这个时期的时代风貌。

（二）党政领导干部职务消费制度的合理区间，是影响党和国家前途命运的“分水岭”

从整体上说，立党为公、执政为民的共产党人，没有独立于人民之外的利益；就个体而言，每个共产党人包括各位党政领导干部都可以追求其合法合理的个人利益，但这种利益追求是有限度的，必须保持在人民群众可以接受的合理区间内。党政领导干部职务消费所涉及的吃穿住行医用等事项，与群众日常生活紧密相连。人民群众往往就是从这些方面来观察、判断我们党的性质宗旨的。若能始终做到同甘共苦，自然会赢得人民群众的坚定支持；若保持在合理区间内，人民群众亦可以接受；若超出合理区间、高高在上地享受各种特权，就明显背离了党的性质宗旨，早晚会被人民群众所抛弃。共产党国家的发展历史充分证明了这一点，苏共的兴亡更是具有典型意义。

十月革命胜利后，时任粮食人民委员的瞿鲁巴由于饥饿而突然晕倒在会场上。作为新政府主管粮食的最高官员，瞿鲁巴拥有调拨成百上千万普特（沙皇时期俄国主要的重量计量单位，1普特=40俄磅≈16.38千克）粮食的权力，但竟然没有为自己留下填饱肚子的食品。这样的共产党人，怎能不受到人民的拥护支持？瞿鲁巴饿昏的事情发生后，列宁当即建议设立“疗养食堂”，以让为人民日夜操劳的同志们能够吃饱肚子。但不幸的是，列宁当年倡议设立的“疗养食堂”后来慢慢扩展演变为特供商店和各种特权保障，规模、数量特别是性质都发生了根本变化。［8］（P75）他们打着职务需要的名义在住房、用车、医疗、优质商品供应等方面享受种种特权、肆意消费挥霍。这些职务消费制度不断失控和扭曲，远远超出了应有的合理区间。最终，在苏联出现了约占全国总人口1.5%的“特权阶层”。［9］（P50）这一“特权阶层”的主体就是苏共的高级领导干部，他们的职务越高，特权越大，享有的种种物质待遇同普通群众之间的反差也越大。一些“特殊待遇”甚至让刚获提拔的初次享受者都瞠目结舌、不好意思接受。利加乔夫曾回忆道，1983年，当他担任苏共中央组织部长后，第二天就给他配备了高级轿车。当他提出换一辆比较低档一点的轿车时，竟受到苏共中央办公厅主任的训斥，说他这样做是搞“特殊”，破坏了机关的风气。［10］（P40）一边是极少数人穷奢极欲、要什么有什么，一边是大多数人排着长队寻求基本的饮食供应、医疗服务还时常难以如愿。这种由职务消费而滋生的等级分明、或明或暗、日益固化的特权不断蔓延和膨胀，造成了严重的社会分化。特别是在宣扬比资本主义更平等的社会主义国家中，这些特权让苏共高层不仅远离普通人的困苦，而且还无视这种困苦，以至于党群干群关系日益疏离，原本党同人民群众建立起的血肉联系逐渐断了，执政的最大政治优势成了最大的危险。同时，这也为敌对势力的抹黑攻击提供了充足“弹药”，使苏共高层口头标榜的先进性一片狼藉、执政的合法性岌岌可危。最终，苏共被人民抛弃，亡党亡国便是不可避免的事情了。一些东欧原社会主义国家的情况也与之类似。

与之形成鲜明对比的是古巴。尽管古巴的自然条件和内外部环境远不如前者，但古巴共产党却一直深得人民拥护爱戴，政权比较稳固。其中一个重要原因，就是古巴领导干部在工资、住房、医疗和生活必需品供应等方面不享有特殊待遇，能够始终保持艰苦奋斗、与民同甘共苦。譬如，古巴领导干部没有独立的居住区，大都与普通居民混居，碰到停水停电，大家都一样，并且领导干部用自己钱装修房子都须获得批准；古巴医疗是免费的，除个别领导人外，所有领导干部都要与群众一样排队挂号看病；领导干部与城市居民生活必需品供应标准一样，都要凭证到商店排队购买；党政部门集体活动则使用面包车，即便是中央政治局领导人到地方视察工作也通常与随行人员一同坐面包车；公务用车方面，只有省委第一书记和正部长以上领导干部才有配车，且禁止用进口高档车而一律使用普通的拉达车。20世纪90年代，为解决能源紧缺、公共交通运力不足、群众出行乘车难的问题，他们还规定凡挂红、蓝牌照的公用车（领导干部用车），如有空位和顺路，都应允许群众搭乘，否则就会被上告和处理。［11］（P189-193）古巴在美国的长期敌对封锁和苏东剧变的强烈冲击下，能够保持执政地位并取得不断发展进步，从其上述领导干部职务消费制度中可以看出一些端倪。

就我党而言，一个不可否认的历史事实是，正是因为在革命战争时期，我们实行了相对平均的党政领导干部职务消费制度，党的先进性才体现得淋漓尽致、令人信服，进而迅速赢得广大人民群众的坚决拥护支持。新中国成立之后，在一些群体性政治事件中，时常能够看到不够合理的领导干部职务消费制度的影子。原因正如邓小平所言，人民群众（包括党员、干部）普遍地对领导干部特殊化现象不满意，一些别有用心的人利用这个问题闹事。［6］（P216）今年年初，上海社科院社会学所教授张结海发布的“中国官员亲民形象调查”显示，“坐经济舱”“以普通人身份到餐厅就餐、到商店购物”等相较其他亲民方式更加受到群众欢迎。［12］这既反映了人民群众对公平合理的期盼，也透露出对存在问题的不满，甚至是无奈。

（三）党政领导干部职务消费制度的系统改革，是我们党一直着力要啃掉的“硬骨头”

党政领导干部职务消费制度的改革可以上溯到20世纪50年代。当时，不断增加和拉开层次的各种职务消费，致使上下级之间的差距迅速扩大。尤其是一些党政领导干部自以为是革命功臣，出生入死奋斗多年，理所应当受到特殊对待，享受荣华富贵，这引起了我党的高度警觉。1956年11月，党的八届二中全会针对党内存在的特权思想和特权现象，明确提出限制领导干部的待遇并取消一些特权，使之在生活水平上与人民群众“不要过分悬殊”。次年4月，刘少奇尖锐地指出，我们有些领导干部“生活待遇太高了，房子住得太好了”，而且“等级分得很清楚”，甚至“住的宿舍里面，几个台子、几个沙发、几个凳子都有等级”，那么我们就“开始萌芽了一种等级制度，社会主义之下的等级制度。等级制度是一种封建制度，我们抄袭了封建制度”。他进一步指出“如果有这种制度开始萌芽，我看应该废除。那些生活待遇上要求很高的人我看是危险的，将来会跌交子。这方面我看应该有所改变”。［13］（P304-305）毛泽东也认定，建国前后照搬苏联的改革未必是一种进步。他断言，共产党人仅仅是因为要迁就现实，才不得不做这样的让步，但让步的结果，却让出一个“跟旧社会没有多少差别”的“等级制”，［14］（P413）这实在是让他始料不及。他对工资制改革所带来的等级制的后果，曾公开表示质疑：“供给制改成工资制，让一步是必要的……但是，那次改变有很大缺点，接受了等级制，等级森严，等级太多了，评成三十几级，这样的让步，就不对了。”［15］（P68）不仅高级干部的薪金太高了，而且因为你高一级，我低一级，各方面职务消费待遇那么大的差别，弄成“猫鼠关系和父子关系”，把党的传统都丢掉了。［15］（P67）对于这种情况，毛泽东曾反复批评，为此再三提议降低高级干部的待遇，且强调供给制的好处，甚至一度赞同作部分恢复供给制的尝试。他还多次发起政治运动、开展整风进行纠治，“文化大革命”其中的一个出发点就是要反对这种等级森严、居高临下、脱离群众、靠资格和权力吃饭的官僚主义表现，［16］（P448）但直到改革开放之后，这项工作才取得了一些实质性的突破。

可见，我们党很早就注意到领导干部职务消费制度中存在的问题，并着手对之进行不断探索和相应调整改革。然而，自古改革就不易，涉及特权改革就更难。因为“特权的偏见也许是出现在人世的最危险的偏见；它与社会组织结合得更紧密；它腐蚀社会组织更深；忙于维护它的热心人更多。”［17］（P17）这是一块难啃的“硬骨头”。之前的有些探索，受各方面因素的影响，可能不成功、不彻底，甚至不正确而误入歧途导致灾难性的结果，但这些努力为我们更加科学地认识、研究和最终解决这个难题奠定了基础，积累了经验。

三、党政领导干部职务消费制度存在的突出问题

设置职务消费制度的根本目的，是为了让党政领导干部更好地履行其职责，但现行有些制度设计存在缺陷、执行存在偏差，日益背离制度建立本意，甚至异化成为少数人高高在上、享受特权的合法保护和正常渠道。突出表现在以下四个方面：

（一）消费标准差异过大

不同等级职位人员的权力、责任是不对等的，在职务消费权利上区分对待、拉开层次理所当然，但必须掌控正确取向和合理限度。当前，我们的职务消费制度在取向和限度上均有问题。单从限度上说，差距已经过大。现行职务消费与职位权力紧密绑定，领导干部所能享受的住房面积、用车排量、医疗资源等与级别高低一一对应，职位越高、权力越大，可支配享受的消费权利就越大。如住房制度，越往上等级差距越明显，一个等级就相差几十甚至上百平方米。又如医疗制度，不同级别领导干部的用药范围、可报销金额的差异究竟有多大，除了业内人士几乎无人说得清楚，但可以断定的是，高级领导干部与中下级公务人员及普通群众之间差异惊人。调研发现，多数享受着普通群众望尘莫及职务消费权利的县处或厅局级领导干部，对有的制度同样忿忿不平，原因是那些制度规定在他们与高级领导干部之间，划出了一道更大的权利鸿沟。再从取向上看，存在明显偏差。革命战争年代，职务消费权利也有区别，但区别不在职务，而在前方后方。战争条件下一切为了作战胜利，各种物资集中用于保障前方一线作战的指战员，前线士兵的保障标准甚至高过后方高级领导干部。据老一辈革命家记述，井冈山斗争时期，曾一度规定，红军战士每天吃3钱盐、4钱油，后方机关工作人员每人每天只能吃1钱盐、2钱油；［18］（P326）红军土兵的伙食标准每天l毛钱，而后方省一级干部的伙食标准每人每天只有5分钱。［19］（P113）可见在土地革命战争时期，党政领导干部不仅没有因为身处领导岗位而享有特殊的配给，还根据实际需要缩减了其待遇。虽然当前情势与土地革命战争时期不可同日而语、不能一味求同，但是如果不能清醒地认识到制度的弊端，对存在的问题视而不见、麻木不仁，那么，迟早会出大问题。

（二）消费性质难分公私

职务消费是履行公务时必需的消费，其公用性质毋庸置疑。但由于职务消费制度设计不尽合理、规定不够完善，公私界限模糊，致使在正当职务消费之外，利用职务之便或假借公务之名假公济私的纯粹个人消费大行其道。特别是公车私用、私餐公请、公款送礼和娱乐等现象屡禁不止，深为人民群众所诟病。许多时候职务消费是公是私全在当事人一念之间。例如在专车使用上，有的领导坚守非公不动原则，有的就视若私家用车。笔者对某单位133台领导干部专车连续如常使用三个月的数据进行了统计，每月行驶里程平均值为1430公里，最多的3332公里，最少的33公里，相差101倍；其中靠前的10位、20位与靠后的10位、20位两相比较，分别相差18倍、9.5倍。据出车较多的司勤人员讲，他们有时也分不清领导办的是公事私事，“大概一半一半吧”。排除领导工作性质对用车需求的影响，上述数据的巨大落差很是耐人寻味。党政领导干部职务消费中的迎来送往，大多都存在类似情况。党的十八大后，我们党先后明确提出“严禁用公款互相宴请、赠送节礼、违规消费”和“坚决查处公款吃喝、旅游和送礼等问题”的要求，并发出了一系列专项具体通知，收到较好效果，但要看到，相关制度不改革完善，病根仍在，类似讲不清、辨不明公私属性的消费现象还会出现，老问题伺机反复反弹的可能性也依然存在。

（三）消费全程不够透明

职务消费本应正大光明，但诸多职务消费却成了四处躲闪的秘密事务。其一，相关制度规定不够透明。制度颁布前，由什么部门制定、依据是什么、经未经过充分论证、批准机构是谁均不明确。制定后，不同级别职位消费项目有哪些、标准是什么，特别是超标违规行为如何举报、怎么处理等，难以查询，群众监督渠道不畅。其二，职务消费行为不够透明。实际执行过程中云遮雾罩，大量的职务消费资金和物资怎么出去的、谁支出的、去了哪里、办了什么都不甚了了。各种超标甚至违规的消费支出得以隐匿其中、暗度陈仓。划拨的职务消费资金有剩余或无限制时，突击花钱、无序开支的消费行为也屡屡发生。其三，职务消费数额不够透明。各级各类职务消费的数额是多少，成了谁都不敢碰、不愿揭、讲不清的“黑箱”，调研中，即使分管的财务人员也给不出确切数字。知道内情的个别人，大多也是讳莫如深或避口不谈。一些研究学者所披露的每年公款吃喝、公车消费数额，大多都是没有确切来源的估算，但不可否认的是，这个总额一定是超出合理需求、相当惊人的数据。上述这些不透明，不仅使监督无从落实、难以到位，而且让人民群众难免心生猜疑、听信谣传。

（四）消费期间缺乏限制

按理说，与履职直接相关的待遇只有在职人员才能享受，但一部分人却可以终身享用。20世纪80年代，我们打破职务终身制时，为了使老同志既安度晚年，又发挥余热，规定“老干部离休后基本政治待遇不变，生活待遇略为从优”（1982年4月10日颁布的《国务院关于老干部离职休养制度的几项规定》第三条）。这一规定是对老一辈革命家的特殊待遇，具有一定的合理性，但该规定逐渐沿用到了一定级别尤其是高级别的退休干部身上，且由上而下适用范围不断突破、扩大。目前，我们关于退休与在职党政领导干部在职务消费界限、标准的划分上明显存在不够合理完善的地方。一般来说，退休党政领导干部享受在职待遇的比例与级别相关，职级越高，比例越大，少数高级领导干部退休后与在职时基本没有什么变化。必须看到，退休后的工作责任、强度与在职时有较大差异，许多职务消费项目，特别是实物供给类的消费并非完全必要。对此，一些享受着相关待遇的退休领导干部也认为，有些职务消费项目在一定程度上造成了国家财政和社会资源的闲置和浪费，增加了行政运行成本，理应调整改革。

四、推进党政领导干部职务消费制度改革的思考

党政领导干部职务消费制度改革是一项复杂敏感的系统工程，阻力大，经验少，必须立足现实，盯住问题，鼓足勇气，稳步推进，闯出一条路来。当务之急应明确以下问题。

（一）明确党政领导干部职务消费制度改革的方向

改革方向事关全局，决定成败。党政领导干部职务消费制度改革须坚持合理化、法治化、货币化、社会化、公开化的大方向。

合理化，即党政领导干部职务消费待遇无论是纵向内部等级之间，还是横向与人民群众相比，都不能过于悬殊。具体标准办法应通过科学论证、调查研究，听取各方意见，借鉴国外成功经验、有益做法来确定。同时，应坚决废除职务消费待遇终身制，使在职与不在职待遇有明显区别，特别是与履职直接相关的待遇，离职或退休后不再保留。

法治化，即各级各类领导干部职务消费都要有法可依、于法有据、依法运行，由各级立法机关围绕职务消费开支项目、标准、流程、监督和保障等出台相应法律法规，一一加以明确。譬如在职务消费的经费使用上，要有严密的预算法规，并严格按照预算法规抓好落实，以从源头上杜绝消费的随意性及使用目的的模糊性。

货币化，即尽可能以货币的形式直接计量和反映党政领导干部的职务消费水平，将住房、用车、招待、差旅等有关职务消费开支纳入工资薪酬体系，并严格控制消费范围和消费额度，实行随时消费、按人按次按期结算。对于属于个人公务消费部分可核定标准，直接以货币的形式发给个人，实行包干使用，即节约归己、超额自付。

社会化，即借助不断完善的市场经济和社会保障体系，将党政领导干部的住房、用车、医疗、公务接待等职务消费保障领域有序推向社会、推给市场。

公开化，即除涉及保密的职务消费外，将党政领导干部职务消费的制度规定、运行状况、审计情况，以及每笔消费开支的批准人、受用人、监督人等信息均要通过互联网及所在单位公示板等适时向人民群众公开，使党政领导干部职务消费始终运行在“放大镜”“聚光灯”下。阳光是最好的防腐剂。公开化可以让党政领导干部职务消费得到有效监督，并取信于人民群众。

（二）明确党政领导干部职务消费制度改革的目标

党政领导干部职务消费制度改革不可能一蹴而就，将是一个循序渐进、不断深化的过程。为此，要围绕不同阶段的改革重点和主要任务，明确短期、中期、长期改革目标。

短期目标：破解各种错误的思想观念，使正确的职务消费观逐渐被党政领导干部所接受；群众反映强烈的部分职务消费领域如公务用车、接待等制度改革基本到位，其他重点领域改革逐渐深入；党政领导干部职务消费各方面的不合理现象得到有效遏制。

中期目标：正确的职务消费观深入人心；涉及职务消费的预算、审计等基本制度建立起来并有效运行；职务消费主要领域的制度改革基本完成；党政领导干部职务消费的整体效果趋于合理。

长期目标：进一步健全完善相关制度体系，最终形成科学严密、合理规范、干部认同、人民满意的党政领导干部职务消费运行机制。

（三）明确党政领导干部职务消费主要领域制度改革的模式及策略

党政领导干部职务消费各个领域的改革特点、处境、路径、归宿并不相同，需采取不同的改革模式及策略。

住房制度改革。应尽早探索和推行中国特色的官邸制度。官邸由各地政府统一建造、购买或租赁，大体可分为两类：一类为普通型官邸，其质量、面积、租金等应与政府公共租赁住房（廉租住房）接轨，供副省部级以下党政领导干部使用，以领导干部家庭实有人口数量进行分配；另一类为公务型官邸，在大户式普通型官邸基础上增加履职需要的办公室、会议室、秘书室、车库等设施，增加部分免收租金，供正省部级以上领导干部使用，按领导干部职位分配。无论普通型还是公务型官邸，只供在职时使用，离职须在规定时间内退出。不能按期退出则按市场价收取高额租金，用以保障继任者的住房需求。空余普通型官邸可进入公共租赁住房；空余公务型官邸可临时作为单位办公室或招待所使用。实行官邸制后，党政领导干部与其他公务人员、普通群众一样，只能通过工资收入在市场上购买商品房。个别党政领导干部退休时确实无力自购房的，可申请并经严格审批程序，转入公共租赁住房体系保障。

公务用车制度改革。首先要高标准落实好中办国办公务用车制度改革指导意见和改革方案，在此基础上，进一步压缩专车数量，可考虑取消副部级领导干部专车待遇，亦实行发放公务交通补贴的办法保障其出行。享受专车待遇的领导干部退休时，不再提供实物车辆保障，可发放一定数额的交通补贴。对于制度改革前享受专车保障服务的退休领导干部，可由其在继续使用专车的“老办法”和发放交通补贴的“新模式”中二选其一。

医疗制度改革。要减少医疗待遇类别，缩小不同类别医疗待遇差距。建议彻底废除依据领导干部职务等级享受相应医疗待遇的制度，改为主要依据公务人员参加工作年限划分出三个医疗等级。譬如以参加工作分别满15年、30年为界限分为三个等级。同一等级内，不论领导干部级别高低，医疗待遇完全一致；不同等级间，可在用药范围、住院条件上稍有区别，但差距不宜过大，且要完全公开透明。严格控制享受特殊医疗保障的人员范围，除在职的党和国家主要领导人外，其他党政领导干部医疗上不应享有特殊待遇。个别需给予特殊医疗保障的“国宝”级特殊人才，如为国家作出突出重大贡献的科学家等，必须经全国人大常委会批准方可。从长远角度说，应根据国家医疗、医保制度改革的进展情况，逐步将党政领导干部医疗保障完全纳入全民医疗保障体系中统一安排。

公务接待制度改革。党政领导干部的日常接待，不论级别一律实行工作餐制度，工作餐标准须细化，且严禁提供各种酒类和正常工作餐之外的名贵奢侈菜肴。超出工作餐范围之外的公务接待，如涉外活动、大型会议等，必须严格按预算执行，无预算则不能安排。公务接待费用结算要规范，手续不全的不得入账。每次的接待安排表（注明接待事项、时间、地点、经办人，以及接待和被接待双方主要负责人的签字等内容）、消费清单、结算票据要长期留存备查。

差旅制度改革。除在职党和国家领导人外，党政领导干部一律取消按级别设定报销档次及实报实销制度，由专业管理部门根据出差地域、距离等，编制统一的报销补贴标准，全部实行货币化保障。即党政领导干部与其他公务人员不分职级，按照出差地域、距离报销差旅费及食宿补助，超额自付、结余归己。要建立差旅备案制度，规范出差派遣单（注明出差办理事项、时间、地点、承办人，以及派遣单位和出差目的地单位负责人的签字等内容）、路途消费票据等证明材料，其中差旅票据不作为报销凭证，与报销补贴无关，仅作为该次差旅的证明资料留存备查。补贴标准可根据社会经济发展和消费指数，定期由管理部门修订调整。

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［责编校对：张立新］

The Historical Investigation and Reality Reflection about the Post Consumption System of Party and Government Leading Cadres

FU Tu-wang
（National Defense University，Beijing 100091，China）

Abstract：The article at first reviews and summarizes the course of the post consumption system of party and government leading cadres. Based on the discussion above，it analyses and discusses the four severe problems of the post consumption system of party and government leading cadres：extreme gap of the different consumption standards，difficult to distinguish public and private interest of the property of consumption，vagueness of the course of consumption，lack of restriction in the term of consumption. Then it puts forward some countermeasures and suggestions on promoting the reform of the post consumption system of party and government leading cadres.

Key Words：party and government leading cadres；the post consumption system；reform

［基金项目］2015年度国家社会科学基金重点项目《党政领导干部职务消费制度研究》（立项批准号为15ADJ003，项目负责人为国防大学刘星星教授。本文作者为该项目主要成员）

［作者简介］付土旺（1979—），男，河南尉氏人，国防大学军队建设与军队政治工作教研部博士后、空军指挥学院政治工作系讲师、空军反腐倡廉研究中心研究员，军事学博士。研究方向主要为军队政治工作、党的建设。

［中图分类号］D630.3

［文献标识码］A

［文章编号］1671-198X（2016）06-0018-09

［收稿日期］2016-04-08