从审计全覆盖的角度谈扶贫资金的绩效审计

卢赞

一、引言

扶贫资金是由国家设立的资金，其目的是扶持贫困地区，改善当地人民的生活生产条件，完善基础设施的建设。改革开放近40年来，我国财政在扶贫事业上的投入逐年扩大，扶贫事业相应取得了一些成效。在2015年的政府工作报告中，总理指出，今年要完成1 000万以上农村贫困人口脱贫任务，扶贫任务仍然艰巨。由于扶贫资金直接关系到人民的生活情况，关系到国家稳定，关系到社会的和谐，扶贫资金的合理有效使用是必须注意的，由此，需要审计部门对扶贫资金的分配、管理和使用进行审计。

在我国以往进行的扶贫资金审计中，取得了一些成效，但是对于绩效审计还进行地不够深入。党的十八届四中全会从依法治国的高度，首次将审计监督纳入了国家监督体系的范围，明确了国家审计的重要地位。此外，还提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这对扶贫资金的审计又提出了新的要求，扶贫资金作为公共资金，又关系到民生大计，实行审计全覆盖是必然趋势。

二、扶贫资金绩效审计的现状

2013年12月28日，国家审计署发布了《审计署关于19个县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果》，这是国家审计署首次公布与扶贫资金相关的审计结果公告。该审计结果公告包括了对云南省等贫困省区的19个县财政扶贫资金进行了审计，审计结果报告中对扶贫资金的使用基本情况进行了阐述，提出了审计中发现的问题，发表了审计评价意见，并对审计反映问题的整改情况作了陈述，这是目前关于扶贫资金审计国内最具权威的审计结果公告。通过对这19份审计结果公告的研读以及可获得的一些其他方面的资料，可以总结出目前扶贫资金审计的一些特点。

（一）时间维度：覆盖度不足，审计工作集中在事后绩效评价。

对于现有的扶贫资金绩效审计，无论是审计署特派办组织的审计还是贫困地区地方审计机关对扶贫资金的审计，都集中于事后评价。绩效审计事后评价的重点集中在贫困人口的减少数、贫困发生率的变化、GDP的增长幅度、扶贫项目投入后基础设施如公路、供水供电设施的增加等。这种现象的出现是有其中的原因的，对扶贫资金进行事后绩效评价，审计证据的获得比较容易，审计评价标准比较直观，审计工作的开展也相对简单且容易出成效。但对于扶贫资金的绩效审计，扶贫项目是如何立项的，扶贫资金是如何分配使用的，扶贫项目是如何开展的，这些问题都直接影响了扶贫资金的绩效。仅仅关注事后绩效评价，使得审计的职能停留在监督评价的层面上，由于审计关口靠后，对于扶贫项目开展中出现的问题无法做出相应的措施，无法及时止损。

（二）空间维度。

1.只对重点项目、重大项目进行绩效审计，未实现审计项目的全覆盖。

在扶贫资金审计实务中，审计机关往往只选择重点项目、重大项目进行绩效审计，对其他相对不那么重大的项目只进行财政收支审计或者干脆不进行审计。针对贫困地区的扶贫项目众多，贫困资金有的投入到建设项目，有的直接投入到贫困户中，扶贫资金的流向众多，审计资源与审计的需要之间存在矛盾，对于审计项目，未能实现全覆盖。随着国家对扶贫事业的重视，扶贫资金的总量和增量只会日益增加，扶贫资金涉及的扶贫项目范围也会越来越宽泛。由于扶贫资金的重要性及特殊性，扶贫资金审计全覆盖是大势所趋，是审计机关必须面对的一项长期任务。

2.重经济效益的评价，轻社会效益、生态效益的评价。

扶贫项目一般周期比较长，是一项旷日持久的工作。扶贫项目的最终目的并不是关注短期的贫困人口人均GDP增加，而是提升贫困人口的生产能力，使贫困人口彻底脱贫，将返贫率降至最低。现阶段的扶贫资金绩效审计在对扶贫工作成效上的评价是比较片面的，主要集中在对经济效益的评价，如贫困地区GDP的增长情况、扶贫项目的经济效益如何等等，对社会效益和生态效益鲜有关注。经济效益是直接效益，社会效与生态效益是间接效益，绩效指标的确定有难度，审计证据的获得也需要相对漫长的过程，因此目前的审计工作主要局限在对经济效益的评价上。

从审计全覆盖的角度，绩效审计不仅仅是对经济效益的评价，从扶贫项目的整个周期来看，对社会效益和生态效益的评价同样重要。社会效益涉及到文化教育、医疗卫生、科技推广、生活质量、基础设施、生存环境等各个方面。在审计署公布的审计结果公告中，在基本情况和审计评价意见中对贫困地区基础设施、技术推广方面的情况有所提及，但基本是一笔带过，主要的问题还是集中在与经济效益直接相关的事项上。

3.重对项目、资金的绩效评价，轻政策评价，未实现审计对象全覆盖。

目前对扶贫资金的绩效审计是“就事论事”型的审计，绩效审计的重点是扶贫资金运用地如何、扶贫项目的效益性该如何评价，审计重点并未覆盖到扶贫资金相关政策的绩效评价上来。实际上，扶贫政策是扶贫开发的行动指南，有了扶贫政策的指引，政府相关部门才能确定扶贫的对象、扶贫资金如何分配、设立什么扶贫项目；反之，若扶贫政策不明确、不完善、不可行，扶贫工作没有清晰的方向，精准扶贫的目标就不可能实现。因此，将绩效审计范围覆盖到政策绩效审计领域是极其必要的。

三、扶贫资金绩效审计全覆盖不足原因分析

（一）外部问题。

扶贫资金自身的特点为审计工作的开展增加了难度，绩效审计的覆盖范围受到了限制。首先，扶贫资金分布在各个扶贫项目之中，扶贫项目从基础设施项目建设到以工代赈项目，种类非常多，对所有项目在有限的时间内进行绩效评价存在不小的难度；其次，扶贫资金是由财政部门下发的，涉及中央和地方政府的众多部门，从中央到省、市、县、村甚至到户，其中的管理环节众多，对扶贫资金进行全覆盖的绩效审计，会涉及到整个链条上的各个部门，工作量巨大，各个部门是否会配合审计人员的工作也是一大问题；最后，扶贫地区多处在高原、山区地带，交通不便，实施绩效审计工作需要大量走访、调查等等，开展审计工作难度很大，实现全覆盖需要克服的阻力较大。

（二）内部问题。

1.审计人员数量稀缺。

对扶贫资金进行全覆盖的绩效审计，对审计资源提出了较高的要求。对扶贫资金进行绩效审计，主力是地方审计机关的审计人员，审计署对其进行人力资源上的补充。全覆盖的绩效审计要求能覆盖到所有扶贫资金涉及的方向，审计资金所到之处就要有相应的绩效审计。我国目前审计机关工作人员数量有限，全覆盖的扶贫资金绩效审计对当前的审计机关是不小的挑战。

2.审计资源质量欠缺。

全覆盖的扶贫资金绩效审计不仅对审计人员的数量提出了较高的要求，更需要的是高素质的审计人才。一方面，在专业素养上，现有的审计人员在知识结构上以财务审计和合规审计的知识储备为主，对于绩效审计的知识和经验有所欠缺，这使得全覆盖的绩效审计工作缺乏专业基础；另一方面，在心理素质上，全覆盖的扶贫资金绩效审计要求审计人员深入到贫困地区，了解扶贫项目的最新情况，与当地的领导干部、贫困户进行走访调研。扶贫开发地区一般交通不够发达、工作环境相对恶劣，对审计人员的心理素质也是极大的考验。

四、改进扶贫资金绩效审计的措施

（一）审计关口前移，实现事前、事中、事后的全过程全覆盖审计。

扶贫项目有着“点多、面广、线长”及地处偏远的特点，扶贫资金又有总量大、实施周期长的特点。要及时整合审计资源，在扶贫项目设置之初以及扶贫资金运行之初就要开始对扶贫资金项目进行跟踪审计，将审计把控关口前移，促进审计的全覆盖。

对于扶贫资金的绩效审计，事后审计目前还是占主导地位。这是由于对资金使用绩效进行事后评价的审计证据比较易于获得，审计人员开展审计工作的难度相对不大。但是，事后审计对于优化扶贫资金的使用绩效的作用微乎其微，关键还是要靠事前和事中的有效监督。审计机关需要统筹安排审计力量，创新审计方式方法，努力实现对扶贫资金绩效审计的全覆盖，将审计范围扩展到扶贫资金运行的全过程。

对于扶贫资金的审计，应当做好跟踪审计，关注扶贫资金的分配、管理和使用，通过走访调研群众等方式详细了解情况，认真审查扶贫对象、扶贫项目安排、资金使用、措施的落实、脱贫的成效，对精准扶贫的程度进行监督评价。

（二）关注社会效益和生态效益，建立全方位的绩效评价标准。

审计全覆盖的理念要求审计要全方位、多角度。在对财政扶贫资金进行绩效审计时，不仅关注经济效益，同时关注社会效益和生态效益。

设立扶贫资金的目标是促进贫困地区生产条件改善、生活水平提高、贫困人口发展能力增强。扶贫资金的绩效需要看的是一个长期的过程，因此不能局限于眼前的经济效益，社会效益和生态效益对于社会的稳定和可持续发展同样重要。在进行扶贫项目的同时，也要关注当地的生态环境是否遭到了破坏，是否有以牺牲破坏生态环境为代价而换取短暂的经济利益的现象。此外，对贫困人口不仅仅是要关注人均产值提高了多少，更要关注贫困人口的发展能力是否增强，这好比授人鱼不如授之以渔，从长远角度来看，贫困人口是否能真正脱贫，何时能做到脱贫后不返贫。

（三）关注政策绩效，实现审计内容全覆盖。

只有对扶贫政策、资金、项目的绩效都给予关注才是全覆盖的审计。目前的扶贫资金绩效审计是以资金绩效和项目绩效为主，对政策绩效没有太多的关注。扶贫资金相关政策与资金和项目相比更加宏观，体现了扶贫资金应该向哪个方向流动、扶贫项目应该如何开展的大方向。

扶贫政策的效益直接关系到扶贫开发事业的绩效，扶贫政策的制定关系到是否能精确瞄准贫困人口，是否能科学设立扶贫项目，扶贫政策的遵循关系到是否能合理指导扶贫资金的分配和使用。审计人员在审计政策绩效中应当关注政策的制定是否完整、科学，政策是否得到良好的遵循，是否发挥其作用，产生的效益与预期是否相符。

（四）优化审计资源，助力全覆盖的绩效审计。

首先，全覆盖的扶贫资金绩效审计对审计资源的要求较高，而有限的审计资源与巨大的审计工作量之间的矛盾是各级审计机关不得不面对的问题。为解决此矛盾，可以多方合作机制，加强审计署与地方审计机关的合作、审计机关与财政部门的合作，多方合作、优势互补，弥补地方审计机关在审计资源上的不足。

其次，应着力提高地方审计机关审计人员的绩效审计业务能力，提升现有审计团队的审计素养。由于绩效审计是目前扶贫资金审计需要重点关注的领域，应当对审计人员进行绩效审计知识的继续教育和培训课程，尽快使审计人员跟上绩效审计的工作要求。除了专业素养外，审计人员还需要吃苦耐劳、不畏艰难的精神力量，培养坚强的意志和职业精神，确保审计工作的顺利开展。

最后，在现有的审计力量之外，审计机关还可以选择购买较高质量的社会审计服务，便于现有审计资源的配置。审计机关可以通过招标、选聘等方式，考察社会审计组织以及社会审计人员的素养，聘请一些优秀的社会审计人员，形成对现有审计力量的补充。

地方审计机关人员、审计署审计人员、社会审计人员在审计工作中要注意彼此的沟通和信息共享，发挥各自的长处，优势互补，共同推进扶贫资金绩效审计全覆盖的顺利开展。

参考文献

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（作者单位：南京审计大学）