存量资金视角下优化部门预算项目支出预算管理的思考

郑王月

【摘 要】部门预算项目支出预算执行率欠佳会导致新增存量资金产生，削弱资金使用效益。本文拟对项目支出预算执行率欠佳的原因进行浅析，从减少新增存量资金的角度出发，对如何优化部门预算中项目支出预算管理进行思考并提出对策与建议。

【关键词】项目支出；预算执行；存量资金

2015年是新《预算法》实施的第一年，也是全面深化财税体制改革的重要一年，经济发展进入新常态，财政收支矛盾较为突出。据财政部公布的中央财政预算报表表明，截至2015年底我国政府债务规模总计26.67万亿，政府负债率约为40%。2015年地方新增债务规模为6 000亿元，其中一般债务5 000亿元。2016年，我国将继续扩大财政赤字规模，提高赤字率至3%。

为贯彻落实新《预算法》，加强对全区部门预算工作的监督，上海市虹口区在时隔7年后重启部门预算执行审计。笔者在负责对涉及民生的某重点部门审计的过程中发现，总支出预算执行率有待提高。造成支出执行率欠佳的原因有很多，如果是由效率提高、开支节约所造成，应该鼓励倡导；如果是由预算编制与实际用款需求不相符合或相关政策未执行到位、相关工作未及时开展所造成，则会导致新增存量资金的产生，削弱资金使用效益，与上述财政增长放缓，政府债务逐年增加的现状相矛盾。本文主要对由后者造成的支出执行率欠佳的情况进行讨论。

总支出主要包括基本支出和项目支出，由于目前基本支出公用经费实行定员定额标准体系管理且在总支出中占比较小。本文拟重点对项目支出预算执行率有待提高的原因进行浅析，并从减少新增存量资金、提高财政资金使用效益的角度出发，对如何优化区、县部门预算中项目支出预算管理进行思考。

一、国库集中收付制度改革后财政存量资金的构成

国库集中收付制度改革后，用于反映和记录财政资金收支的账户主要有三类，即财政部门在人民银行开设的国库单一账户、财政专户和预算单位账户。相应的财政存量资金也主要分布在上述三类账户。2014年财政部发文要求各地全面清理存量财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外，其余财政专户在2年内逐步撤销。故本文主要关注国库单一账户和预算单位账户中的存量资金。

一方面，国库集中支付制度改变了原先财政支出“以拨代支”的核算方式，各预算单位设立用于反映财政授权支付的零余额账户，财政资金只有在实际发生支付行为时才流出国库体现为支出，即使支出预算执行率欠佳，在预算单位层面也不产生新增存量资金，此时新增存量资金沉淀在国库单一账户；另一方面，由于目前国库集中支付制度推行尚不全面，预算单位账户不仅包括零余额账户，还包括保留的银行存款账户。正是银行存款账户的存在，为历史存量资金和新增存量资金沉淀留下空间。银行存款账户中的历史存量资金除主要列示在结转结余科目外，还可能以以前年度往来挂账和违规提取基金（事业单位）等形式存在；新增存量资金则通常产生于往来收款和收上级拨款等环节。如审计中发现，个别部门存在“以拨代支”情况，虽然上级预算单位将项目款全额下拨全部执行，但资金在下级预算单位未被有效使用，宕存其银行存款账户。

二、项目支出预算执行率有待提高的原因浅析

1.项目支出定额标准体系有待完善。

项目支出，是指行政事业单位在基本支出外，为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的经常性项目支出和非经常性项目支出。目前，我区财政部门基本参照上年预算数考虑增量控制审批预算单位年初部门预算支出数，经常性项目支出有支出定额标准的按定额编制，无定额标准的从严控制，严格控制经常性项目增长，对无政策文件依据的非经常性项目一般不予安排。且年初预算一旦排定，财政部门严格控制年中调增预算，但允许动用历年结余和支出间结构调整。审计中发现，部分项目尚未设立定额标准，预算单位为保证开展工作时资金充裕，倾向于高标准编制项目预算，在既有计划的基础上，多报项目多报单项开支，以便实际执行时即使发生新增项目或新增单项开支的情况也不需再向财政申请追加拨款，仅通过本部门内支出结构调整即可给予资金保证。

2.项目论证欠充分，内外部沟通欠顺畅。

（1）预算单位方面，一方面，部门预算编制工作通常在每年9月前后启动，启动时间过早造成预算年度的相关政策尚不明确，部分基础数据难以调查清楚，项目前期论证难以充分开展，从而只能根据现有预决算数据编制增量预算。如某部门的某专项业务开展受市局下达指标考核，由于市局考核指标下达时间通常在预算年度上半年，故年初预算编制时只能框算总量，待来年预算调整时再进行结构调整；另一方面，项目支出预算通常由相关业务科室根据需求填报，财务仅负责汇总上报。业务人员缺乏相关财务知识，对预算了解重视程度不够，财务人员对业务方面的知识也不甚了解，在双方没有充分沟通探讨、没有对项目充分论证的情况下编制预算，预算数据很难精准。

（2）从全区层面看，部门与部门之间、部门与街道之间存在行政职能交叉的领域，在没有充分沟通、统筹协调预算安排的情况下，重复编报预算的现象就会发生。如某部门某专项整治项目的支出执行率不高，就是因为相关整治工作由部门和街道协作开展，双方分别编报预算，但实际整治项目开展时街道承担并列支了大部分整治费用，从全区整体看属于相同性质的支出被重复编列预算了。

（3）财政部门在审核批复预算时，由于专业性和时间限制，通常以预算单位申报为主，财政部门难以有针对性的进行充分的审核论证，从而导致对批复的项目无可行性论证，对预算执行进行监督也难以操作。

3.项目支出进度考核和绩效考核机制尚未全面建立。

（1）部门预算项目支出执行进度考核机制尚未全面建立。一方面，部分预算单位由于主客观种种原因导致项目启动时间晚、项目前期准备时期长、项目工期拖延等，影响了支出执行进度；另一方面，预算按年度平衡，资金按年度安排，有的项目实施周期较长，客观上要求必须跨年执行，但出于测算、编报方便等原因预算单位通常以一次性资金安排的方式编列在一年的部门预算里，从而导致支出进度缓慢，年末结转资金产生。而由于区财政部门严格控制年中预算调增，预算单位即使发现部门项目执行进度缓慢，至年底预期无法完成，也不愿意上报预算调减。

（2）部门预算项目支出绩效考核机制尚未全面建立。一方面，尽管对财政预算安排的项目实施过程及其完成结果进行绩效考核是大势所趋，但财政部门对此尚缺乏经验，具体如何开展尚处于探索阶段；另一方面，预算单位对绩效管理认识还不到位，绩效目标编制、评价指标体系建设等尚处于探索阶段。

三、优化部门预算项目支出预算管理的对策与思考

1.完善项目支出定额标准体系。

财政部门应督促预算单位摒弃依据经验、历史数据安排项目预算的习惯，树立“先事项，后资金”理念，制定科学合理、以定额管理为主的预算管理机制。通过梳理管理标准、作业规范，通过本部门今昔纵向、行业横向对比，通过及时获取设备更新、人工物料价格变动等信息，通过对明细项目现有数据采集、统计分析，对无标准或标准变更的支出项目进行深入调研和科学测算。在财力允许并兼顾可操作性的基础上，逐步建立起项目分类准确、细化完整、档次划分得当、量化科学的项目支出定额标准体系，结合工作量、任务量，使部门主要项目支出预算精细化、标准化。对一些专业性强、内容复杂的定额标准，财政部门可以通过购买服务的方式委托中介机构进行测定。

2.建立项目论证机制和有效沟通机制。

部门预算编制精准化需要各条块各部门协力推进，在编制过程中，预算单位财务与业务科室之间、上下级单位之间、部门与部门（街道）之间、财政与相关预算单位之间需要建立有效的沟通机制。

预算单位在编制支出预算时，财务与业务科室应成立预算编制专题组充分讨论各项目的规划、计划、方案等，全面考虑政策性、管理性因素，对重大项目进行可行性论证；需要下拨到下级单位的专项，要充分调研，据实列支，杜绝“以拨代支”；与其他部门（街道）共建的项目合理分配各自任务量，不重复编列预算。

财政部门在审批预算编制时对大额项目进行评审论证，评价审核预算的可行性、合理性、准确性，根据评审结果按照轻重缓急，优先安排急需和可行的项目；减少资金转拨环节，将原本上级预算单位下拨基层预算单位的经费直接细化安排到基层预算单位的可执行项目上，避免上级预算单位在执行中“以拨代支”，以利于项目组织实施和对资金的监管，避免资金在基层预算单位沉淀；对跨部门资金统筹管理、统筹规划，避免重复，保证预算资金切实服务于全区的中心工作。

3.预算执行进度考核问责与跨年度项目预算编制精准化。

（1）财政部门逐步建立定期考核预算单位部门预算执行进度的机制。对执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转结余的项目，在年中预算调整时及时督促预算单位予以调减。在批复控制年初部门预算时，应以预算单位上年实际支出进度及编报当年累计支出进度作为参考依据。同时，不能刻板的仅考虑序时进度，而是要根据政策实施和部门实际工作需要，结合考虑政策开展、项目实施进度进行考核。对于支出进度未达标的部门，在项目支出预算中进行一定比例扣除。从而将预算编制与执行进度、结转结余资金规模挂钩，使预算编制更加科学。同时，财政部门对执行进度迟缓的部门进行通报约谈；审计部门探索将预算执行审计与经济责任审计相结合的评价机制，对支出进度迟缓、不作为慢作为的行为进行问责。

（2）预算单位应根据项目规划、计划、实施方案、合同约定条款等资料科学测算付款进度，合理安排跨年度项目支出，按付款时间分别编入各年度预算，促进跨年度项目预算编制精准化，提高年度预算执行率，从根本上减少新增存量资金的产生。如根据合同对质保金的约定条款将质保金按比例安排在之后相应年度的预算里。以此顺应趋势，逐步探索建立跨年度预算平衡机制，提高政府及部门工作前瞻性。

4.建立项目绩效考核与追踪问效机制。

构建科学的预算绩效管理体系，探索在项目预算编制同时设定各明细项目的预期目标、考核指标，由财政部门、审计部门对项目开展追踪问效，适当借助第三方中介力量参与相关专业领域的绩效评价。评审方式可以采取先网上自评申报继而实地核查相关资料、项目进度和项目成果的方式进行。重点审核项目支出的必要性、支出金额的合理性，对项目完成结果与预期目标进行对比分析，对项目资金是否闲置和资金投入后项目预期效益是否达到进行评价。将绩效考核结果作为以后年度项目审批立项的参考依据，优化支出结构：优先安排、适当激励成效高的项目；厉行节俭、压缩调减无效低效的项目资金；清理整合性质用途相近的项目资金，以减少新增存量资金的产生，集中力量保障区内重点支出。

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（作者单位：上海市虹口区审计局）