“嵌入式”抑或“体系化”：基层协商民主的推进路径分析

□ 黄俊尧



“嵌入式”抑或“体系化”：基层协商民主的推进路径分析

□ 黄俊尧

国内基层协商民主在实践中逐渐探索出“嵌入式”和“体系化”的推进路径。“嵌入式”的发展便于从治理体制中汲取资源，在短期内收获共生双赢的效果，但易陷入碎片化的困局，还可能遭遇治理体制拒绝协商机制“嵌入”的尴尬；“体系化”推进则是在十八大之后的顶层设计背景下，通过统筹规划相对独立的制度体系，以实现基层协商民主的整体推进，但也存在功能不易聚焦以及规则、机构、人事等方面的协调难题。“嵌入式”与“体系化”属于互补性的路径，需要有针对性地交替选择，从而更有效地推进基层协商民主。

嵌入式；体系化；基层协商民主；参与式预算；街道协商议事会议

一、问题的提出与研究回顾

十八大以来，社会主义协商民主获得中共中央的高度肯定。2015年中共中央又相继印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强城乡社区协商的意见》。可以预见，基层协商民主会因中央的着力推动而获得一定的战略发展空间。

关于基层协商民主的实践，国内学术界已做过大量细致精深的研究，然而专门讨论其推进路径的文献似不多见。相关研究中，郑慧、陈新主张明确基层协商民主在社会主义民主中的定位，理顺基层党委、政府、人大、政协、群众自治组织等在其间的关系①郑慧、陈新：《基层民主协商制度化的推进路径》，《光明日报》，2014年3月26日第13版。。张开平、韩福国指出，基层协商民主的一个主要特征就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代社会治理当中，而不是单纯地建构具有民主形式的外在约束制度②张开平、韩福国：《基层协商民主的未来发展》，《浙江人大》，2016年第5期。。肖存良则以人民政协为讨论对象，认为建构型协商与内生型协商的有机复合是推动社会主义协商民主建设的基本路径③肖存良：《人民政协推进社会主义协商民主建设的基本路径》，《上海市社会主义学院学报》，2014年第2期。。有论者将基层协商民主的具体推进路径概括为：把握一元领导和多元协和的政治原则，培育协商民主意识，开创多元化协商渠道，制定实体规范以巩固法理基础，加强对协商过程的监督等*戴银立：《论社会主义协商民主的当代价值、可行性与推进路径》，《山西社会主义学院学报》，2013年第6期；关振国、朱哲：《社会主义基层协商民主建设的困境与路径》，《中国社会科学研究论丛》，2014卷第3辑。。有人重点论述了协商民主的制度建设，如完善实体制度、程序制度、评价监督制度、反馈机制*楚向红：《推进协商民主广泛多层制度化发展的路径选择》，《广西青年干部学院学报》，2014年第6期。。有人倡导多措并举，包括：推动政府向治理型转变；区分不同协商民主形式的功能；加强协商参与主体的教育培训；搭建网络协商平台等*周亚茹：《中国特色基层协商民主的推进路径》，《中共山西省委党校学报》，2015年第6期。。也有人论证了农村正式组织与非正式组织的协商治理结构*白启鹏、闫立光：《农村基层协商民主建设的问题扫描与路径建构》，《学术交流》，2016年第2期。，以及社区组织与基层协商民主的契合及路径作用*李莉、陈秀峰：《推进中国协商民主完善的新路径：社区组织发展》，《社会主义研究》，2008年第3期。。

总的来看，既有文献的不足之处为对现实中的推进路径缺少准确和凝练的概括，所提出的“路径”多为策略和措施，部分结论也缺乏经验研究的支撑。因此，本文拟选取“参与式预算”和“街道协商议事会议”作为两类典型案例，采用个案研究和多案例比较的方法，探讨基层协商民主开辟了哪些推进路径？不同的路径选择蕴涵着怎样的政治逻辑？

二、“嵌入式”发展：以“参与式预算”为典型的推进路径

参与式预算是指在人民代表大会召开之前，公众以各种形式参与政府公共财政预算方案讨论，推动预算的修正和调整，其要点是将协商民主机制导入人大制度，实现共生双赢式的发展。本文选取浙江温岭市泽国镇、杭州市上城区、云南盐津县庙坝镇的案例进行比较分析。

(一)温岭泽国镇的预算恳谈模式

温岭泽国镇的预算民主恳谈始于2005年，现已形成学界认可的“泽国模式”。

1．预算民主恳谈的类型

泽国镇的参与式预算现有三种主要类型：选民协商恳谈、专题民主恳谈、代表工作站征询恳谈。选民协商恳谈的样本对象为本地户籍的选民，由三类人群构成，以十进位编号乒乓球摇号随机抽选。即：先将符合条件的选民按村(居)划为子样本，按照1‰的比例抽取；再从上一年恳谈代表中抽取30%人员，以确保参与式预算的历史连贯性；另从镇预算审查监督参与库和人才库中分线抽取100名各界代表*三种恳谈类型的材料引自《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》(2013年2月22日通过)，参与式预算网：www.yusuan.gov.cn/zlzx/xgzd/201303/20130302851.html，2013年3月2日。。值得肯定的是，保留部分上年代表的做法较以往的全部更换，更有助于恳谈代表熟悉议事规则，提升协商质量。

专题民主恳谈指对政府投资的重大建设项目和群众普遍关注或反映强烈的重大事项，以及涉及大多数群众利益的重要公共事务和公益事业进行恳谈。恳谈由镇政府召集和主持，恳谈对象为部分选民、专业人员及人大代表，选民和专业人员分别从前述参与库和人才库中抽取。镇政府在镇人代会召开一个半月前，编制拟恳谈项目，在恳谈会召开的十五日前，将预选方案和可行性分析等材料提供给参会代表。恳谈会上，镇政府介绍项目背景、内容等情况，并听取意见，回答询问。

代表工作站征询恳谈是指以代表工作站为单位，直接与选区选民进行恳谈。预算征询恳谈会由人大代表工作站召集和主持，时间通常在镇人代会召开一周前，恳谈对象为工作站区域内的镇人大代表、上级人大代表、选民代表和专业人员代表。镇政府派员参加恳谈会，介绍预算编制原则、依据、过程及其他情况，广泛征求意见建议。会后镇人大主席团应根据预算初审的情况，并汇总预算征询民主恳谈的情况，提交镇政府。镇政府对预算草案做出修改，并提交镇人代会审查批准。

2．泽国参与式预算的实施步骤*相关资料引自泽国镇人大主席团：《实施参与式预算 激发乡镇人大活力》，2015年1月。

首先，精细编制预算草案。每年10月政府着手编制下年度预算，按照全口径的要求将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等全部收支纳入预算，并按“类、款、项、目”细化预算草案编制。

其次，开展预算知识培训。由镇人大面向人大代表和选民代表举行财政预算知识培训会，邀请“温岭市阳光预算宣讲小组”成员作专题辅导，并由镇财政所长介绍预算编制情况，常务副镇长说明重点项目安排，促进代表和选民深入了解预算草案，提高预算监督能力。

再次，广泛开展预算协商恳谈。收入预算民主恳谈主要关注如何做好财政预算“蛋糕”；代表联络站预算征询恳谈由4个联络站分头组织；预算选民协商恳谈有400多人参加，按预算各条线被分成10个小组，进行两轮小组恳谈和两轮集中恳谈，反复讨论并提出修改意见。2014年通过民主恳谈，共调增预算项目8项、涉及资金1875万元，调减预算项目7项、涉及资金5470万元。

(二)杭州上城区的参与式预算监督

杭州上城区自2013年开始实行参与式预算监督，审议一些部门预算中的全部专项资金，预算监督对象现已从最初的区残联、区民政局扩大到5家单位。

参与式预算监督在流程上分为前期准备、民主恳谈、意见反馈、跟踪监督等步骤。前期准备阶段要确定预算监督对象、(财政部门)提交预算编制计划、组织代表学习法律法规及预算知识；民主恳谈阶段，先由区政府及有关部门介绍预算编制计划，然后代表分组讨论，并与政府及有关部门进行恳谈；意见反馈阶段由财政部门将民主恳谈意见的采纳情况、不采纳的理由向代表做出反馈；跟踪监督阶段，区政府将被监督部门的预算单列，提交人代会审议，并将其决算情况一并提交区人大常委会审议。*冯明涛：《三环节四阶段 启动参与式预算监督》，杭州市上城区人大办公室资料，2012年11月5日。

上城区参与式预算的关键点是让人大代表通过民主恳谈参与到预算编制过程中。区人大常委会组织的民主恳谈要求区政府应当场答复问题，采纳合理意见；重大问题如当场答复存在困难，要在7天内将答复意见提交到区人大常委会，并反馈给人大代表。截至2015年3月，上城区参与式预算监督工作取得了几点成效：一是规范部门预算编制，各预算单位专项资金预算编制细化到目，资金安排明细清楚，基本让每位人大代表都能看得懂；二是通过民主恳谈，政府采纳人大代表的意见建议126条，累计节约资金达千万元*冯明涛：《上城人大：参与式预算监督重参与显实效》，杭州市上城区人大常委会办公室资料，2015年3月2日。。区残联(预算监督对象)某干部也给予参与式预算积极评价：

“在公开举行的部门预算恳谈会上，人大代表有可能提出要害性问题，政府的预算编制必须更加慎重。”*访谈记录编号：20140928，访谈对象A为杭州市上城区残联干部。

(三)云南盐津的庙坝模式

云南盐津县以切实管好用好乡镇财政资金为出发点，从2012年开展乡镇“参与式”预算改革试点工作，本文所讨论的是当地的庙坝(镇)模式*相关材料引自刘进：《盐津县深入推进乡镇“参与式”预算改革试点》，《盐津县财政体制改革资料汇编》，盐津网：www.ynyj.gov.cn/html/2014/qzcyczys_0502/4689.html，2014年5月2日。。

庙坝模式主要包括“代表推选、测算额度、民主议事(恳谈)、项目评议、编制预算”五个环节。在代表推选环节，采取(每村)定额推荐、户代表选举及随机抽选等办法产生民众代表(群众议事员)，总数为50人，任期为3年。县改革领导小组对民众代表及工作人员组织培训，帮助代表掌握预算改革内容和财政基础知识。*《盐津县群众参与预算改革试点方案》，盐政发[2014]3号。

在测试额度环节，政府确定项目资金计划和“竞争性立项”项目资金计划，每年纳入竞争立项的项目资金应高于预算项目总资金的30%。7名以上代表联名提出的建议案，政府应纳入项目预算草案一并提交民众代表恳谈会讨论。民众代表有机会提出一定额度的资金项目建议案，这是庙坝模式的一个重要特点，可增强代表对预算的自主权。

在民主议事环节，议事会议每年召开两次，分别研究决定编制年初预算以及调整预算。每次召开恳谈会前，从50名民众代表中随机抽取25人参会。由镇长、分管副镇长以及财政所长组成预算编制汇报组，向民众代表汇报项目支出预算编制情况。同时由提出项目的代表或项目受益的村(社区)总支书记对项目进行竞争性陈述，民众代表对项目提出意见、建议或质疑，由陈述人及镇长或分管副镇长负责解释和说明。

在项目评议环节，充分听取和采纳恳谈建议的基础上，对每个项目进行当场投票，经2/3以上参会代表通过的，视为纳入本年支出预算的项目，并进行公示。未通过的项目不予实施。如果通过的项目资金超过参与式预算项目资金总额度的，则根据得票高低排序实施。

在编制预算环节，镇政府根据民主议事会通过的项目，编制预算草案提交镇人代会或镇人大主席团审议通过。对未通过的项目剩余资金，结转到下次民主议事会确定实施项目。

值得一提的是，通常认为温岭民主恳谈的运行成本较高，欠发达地区难以效仿，而云南盐津作为一个有待开发的山区县，近年也探索适宜的参与式预算模式，可见经济成本问题并非不能克服。

(四)案例比较

通过案例描述，可发现参与式预算影响基层治理的若干相似点。在治理体系维度，参与式预算通常发生在某一行政层级或治理单元，有助于理顺横向的治理单位关系——例如人大对政府的监督、人大与财政部门之间的协调，但对于纵向治理层级的外溢影响不大，较少产生多层联动。在治理过程维度，各地都重视参与式预算流程的完整性，并以协商民主的方式改进了沟通和回应机制。在治理结果维度，参与式预算有助于规范财政资金的合理使用，加强政府的责任性，民众的公共精神也得到培育和塑造。

对基层协商民主而言，上述案例呈现出“嵌入式”发展的路径特征，即协商机制并非独立地发挥作用，而是嵌入体制内既有的工作制度，以获取初始发展和持续推进的资源。“嵌入式”发展的关键点在于治理体制与协商机制的接合——如参与式预算成为基层人大预算审议的前置条件，将协商民主的理念、技术嵌入人大制度的功能模式，既改善了基层治理效果，也让协商民主获取了体制性的推进动力。

与此同时，各地的参与式预算实践也存在形式和程度的差别。如表1所示：

首先，从产生时间看，泽国的参与式预算更具有先导性，而上城区、盐津庙坝的案例可能与十八大之后中央高度肯定协商民主的政治氛围有关。其次，泽国以公众参与为导向，通过“随机抽选+分类抽选”的方式产生涵盖社会各界的参与者，尤其引入了专业人士；庙坝模式中民众代表的产生以推选为主，虽然顾及了地域间的平衡，但更会集中于村庄精英阶层；上城区则将参与主体限定为人大代表；再次，除了温岭有意识地引入国外协商民主技术外，上城区仍然沿用传统的协商方式，庙坝模式采取传统协商+票决的方式，说明基层重视协商程序的到位甚于协商技术的应用，而这可能成为影响协商成效的一个重要因素。以上对比也反映出基层对协商民主的理解分歧。

表1 三地“参与式预算”比较

三、“体系化”推进：基层协商议事会议的专门制度设计

“体系化”推进是由基层党委政府设计专门的协商民主制度体系，对协商民主加以整体规划和推进，四川彭州、浙江临海等地都有此类实践。本文拟讨论杭州余杭区的街道协商议事会议案例。

(一)余杭“街道协商议事会议”的基本框架

2013年起，杭州市余杭区在街道实行民主协商议事会议制度，其仓前街道的试点属于国内首例。街道协商议事会议是群众性、非决策性的民主协商议事机构，是在街道党工委的领导下，街道党员、群众代表按照有关议事规则、程序、要求，商讨街道发展事项、参与民主管理、落实工作监督的制度*施雯：《全国首例街道民主协商议事会议在余杭仓前试点》，《钱江晚报》，2013年7月19日。。它所承担的主要任务为：积极宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规；听取和讨论街道党工委、办事处、人大工委年度工作报告和财政预决算报告，以及街道区域化党建、发展规划、年度计划、重大建设项目等内容，并提出意见和建议；参与对街道三套班子及其成员的民主评议和监督，并提出工作建议；听取代表意见建议办理落实情况的汇报；听取和讨论街道其他重大事项*关于街道协商议事会议制度的内容引自余杭区仓前、仁和、临平、东湖、良渚等街道2013年相关文件。。另有相应的运行机制对协商议事工作加以细化。

协商议事会议由街道党工委召集并主持，一般每年召开1-2次。议事代表任期，有的街道为3年，可以连任；有的规定为5年，与区委或街道党工委任期一致。代表的人数根据各街道实际情况来定。代表的构成要求兼顾区域、年龄、职业等因素，并安排一定数量的辖区单位代表、流动党员代表、外来人员代表，通常驻本街道的区级以上党代表、人大代表、政协委员为当然代表。

(二)街道协商议事会议的治理功能

从街道协商议事会议的主要任务来看，它在治理体系中负载着特定的功能。其一为审议年度工作。以仓前街道为例，2013年1月举行了第一次协商议事代表会议，代表们听取了党工委书记和人大工委主任作的工作报告，察看了《2012年度财政决算情况和2013年度综合财政预算报告》，并进行分组讨论。议事代表围绕当地的新农村发展思路、小微企业的出路、学校的建设、(章)太炎文化的保护、特色产业的发展等提出了大量意见和建议。*章士法：《仓前街道召开协商议事会议第一次代表会议》，余杭人大网：www.yhrd.gov.cn/detail.aspx?artid=4484&classid=296，2013年2月5日。

其二为干部述职评议。2014年7月的仓前街道民主协商议事会议，进行了街道中层干部公述民评、半年度社会评价满意度测评。星桥街道也有述职评议的类似做法。协商议事会议与政府绩效评价相结合，有助于建立社会问责机制。正如某干部所说：

“作为分管领导必须接受代表质询，分管领导压力很大。有一次在XX街道，代表提出民工子女上学问题，政府在规划方面做了哪些工作？领导感觉到了分量，工作就跟上去了。”*访谈记录编号：20150918-1，访谈对象X为杭州市余杭区政协干部。

其三为专题协商议事。2013年11月，仓前街道首次举行“就业”专题协商议事会议。事先，街道开展培训、调研等准备工作，出台《关于进一步加强劳动力就业再就业工作的实施意见(讨论稿)》。会上，党工委书记详细讲解《实施意见》，议事代表围绕“就业信息不对称”、“技能培训机制面临挑战”等问题提出很多意见建议，街道领导现场回答和交办。会后，街道梳理汇总意见建议，修改了《实施意见》*项燕英：《实施专题协商，解决社会难题》，余杭工会网：www.yhgh.org/newsshow.aspx?artid=27197，2013年11月20日。。余杭区继续深化专题协商，建立事前专题协商、事中民主参与、事后绩效评估机制，要求镇(街)每年安排专题协商至少3次*中共杭州市余杭区委组织部：《关于印发〈2015年余杭区组织工作要点〉的通知》，2015年3月4日。。

街道协商议事会议实际的治理效果显著。2013年余杭区各街道共收集意见建议466条，100%落实办理并予以反馈*《杭州余杭：街道民主协商议事会议制度的探索与实践》，人民网： dangjian.people.com.cn/n/2014/1223/c391467-26259800.html，2014年12月23日。。一些工程项目的处理上，街道采纳代表建议及早做好工作预案，避免了可能引发的矛盾冲突。

(三)街道协商议事会议中的协商民主元素评析

正如瓦拉德兹所说：公共协商应为所有人提供平等的表达机会、消除参与的制度性障碍、保证对所有公民需求和利益的系统考虑等*[美]乔治·瓦拉德兹：《协商民主》，何莉编译，《马克思主义与现实》，2004年第3期。。余杭街道协商议事会议也将有利于公共协商的元素内化于协商主体、协商议题、协商机制、协商过程等方面。

1．协商元素的内化

在协商主体上，余杭全区932名街道议事代表中，除街道干部外的一线代表有781名，占83.8%。同时建立“1+X”议事代表协商模式，可邀请普通党员、群众列席年中和年度协商议事会议，邀请专家学者、利益相关群体参与专题性协商*《杭州余杭：街道民主协商议事会议制度的探索与实践》，人民网： dangjian.people.com.cn/n/2014/1223/c391467-26259800.html，2014年12月23日。。“1+X”模式体现了协商主体上的开放性。

在协商议题方面，余杭区临平、东湖街道制定了民主协商议事目录，将协商议事会议的工作任务分解细化，且基本都是街道范围内重要的公共事务，保证了协商议题的公共性。

在协商机制方面，街道要求按规范程序启动民主协商议事会议或专题协商会议。例如临时性协商会议的召开，应由街道民主协商议事工作领导小组集体研究或有1/5以上议事代表联名提出；街道对推行民主协商议事会议制度实行年度绩效评估，跟踪评估意见建议的办理情况，等等。

在协商过程方面，也展现了一定的平等性。协商采取圆桌会议的形式，街道干部与议事代表开展面对面沟通交流，街道必须逐一回应意见建议。

2．协商元素的存疑

然而，街道协商议事会议中的协商民主元素仍然存在若干疑点。在协商代表的构成上，部分街道明确规定以党员代表为主体，比例不少于70%。代表的产生也没有采取类似温岭泽国镇的随机抽取方法，政治安排的痕迹明显。有干部坦承，议事代表的代表性上有遗憾，结构上、素质上也要加强*访谈记录编号：20150918-2，访谈对象D为杭州市余杭区政府干部。，否则可能导致协商质量不高、协商过程易被党政部门操控等问题。在协商制度设计上，仍缺少关于协商成果应用的明确条款。

对于协商的实效，无论决策者还是旁观者都持有一定疑议。

“对民生项目、重点工作，可收集信息，但提到点子上的意见不多，为完成任务而开会。大家都说这个项目好，不会说不好的。”*访谈记录编号：20150317，访谈对象Q为杭州市余杭区五常街道干部。

“民主评议解决协商形式问题，没有解决实质问题，对街道要做的重大事情统一思想，代表会觉得又走了一遍程序，没有实质性的决策协商。”*访谈记录编号：20150928-2，访谈对象L为中共桐庐县委组织部干部。

四、“嵌入式”抑或“体系化”：基层协商民主路径选择的政治逻辑

通过案例分析可知，基层协商民主至少已开拓出两种推进路径：一是依托既有治理体制的“嵌入式”发展；二是响应中央“广泛、多层、制度化”要求的“体系化”推进。

(一)顶层设计与基层响应

有学者认为，包括街道在内的基层协商，将成为中国协商民主实践新的重要场域。没有基层经验，就没有顶层设计*郎友兴、张品：《城镇化与协商民主实践的新进展》，《浙江社会科学》，2015年第10期。。事实上，基层协商民主最初的确在摸索中前行，也为后来的顶层设计积累了经验，而“嵌入式”发展是这一时期较为便利的路径选择；十八大以来的基层协商民主创新则有所变化，蕴涵着顶层设计与基层经验的双向互动。

中共中央已就社会主义协商民主建设作出整体部署和战略设计，公布了政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商，社会组织协商等七大渠道*《中共中央印发〈关于加强社会主义协商民主建设的意见〉》，《人民政协报》，2015年2月10日第1版。，有意识地引导协商民主从单一嵌入、局部突破向系统化方向发展，而针对不同渠道亦可选择不同的发展路径。基层协商民主显然能在中央文件中找到体系化发展的政治依据，围绕协商的制度体系和运行机制设计方案，包括建立多层协商对话平台和协商组织架构，探索协商民主的横向延伸和纵向联动，等等。例如，杭州余杭区的协商议事会议形成三级联动：区级设立城乡和谐社区建设办公室，统筹村(社区)建设的各项工作；街道设立协商议事工作领导小组，建立协商议事会议制度；城乡社区建立议事协商共建委员会，作为居民议事协商的平台*《浙江杭州市余杭区探索城乡社区议事协商制度》，本书编写组：《基层协商民主典型案例选编》，人民出版社2015年版，第144-145页。。

在顶层设计的动力来源之外，基层协商民主的推进也多与地方实际需要有关。四川彭州等地的社会协商对话制度结合了上级要求与本地需求*李严昌：《统筹城乡进程中的基层协商民主发展研究》，《云南行政学院学报》，2015年第4期。。余杭仓前街道也开宗明义地阐述了设立协商议事会议的目的，包括“弥补街道没有党代会和人代会这一制度设计上的缺陷”。原来，2011年杭州余杭区做了行政区划调整，原有的9个乡镇被撤销并建为街道，原乡镇一级的党代会、人代会随之也被取消，于是街道层级的党员群众参与公共事务出现了体制性断层，促使余杭区思考如何在街道体制下对原先的基层政权进行“创造性转化”。街道协商议事会议正是承接了党代会、人代会的部分功能，成为基层治理的辅助工具。

(二)党的领导与政治整合

从十八届三中全会对社会主义协商民主的内涵界定中，不难发现党的领导是其区别于西式协商民主的本质特征，而“体系化”推进较“嵌入式”发展更清晰地呈现了党对基层协商民主的全方位领导。

余杭案例中，首先，各街道成立协商议事会议工作领导小组，由党工委书记任组长，领导小组办公室设在街道党政办，由分管党群工作副书记兼主任。其次，议事代表的产生，由各基层党组织根据分配名额、代表条件、结构等要求及多数党员群众的意见，提出代表人选，经所在党组织和街道党工委审查批准。街道还对代表资格规定了必要的禁制性条件。再次，代表活动的议题设置须得到领导小组的首肯，而意见建议也要报经领导小组办公室，才有可能产生实际效果。

在治理技术的意义上，基层协商民主的发展凸显了政党-国家的政治整合能力升级。借用米格代尔的服从、参与、合法性三个等级指标，初级水平上，服从常常受迫于惩罚或武力，以及国家对其他资源和服务的控制能力。但领导者寻求的不只是服从，他们也通过组织公众在国家机构制度范围内完成特定任务来增强实力。合法性则是最强有力的因素，认同国家的游戏规则和社会控制是正确的，认同国家理念下的象征秩序是民众自己的价值体系*[美]乔尔·米格代尔：《社会中的国家》，李杨等译，江苏人民出版社2013年版，第54页。。协商民主可通过公众的有序参与和协商来完善执政党的领导，巩固社会对治理体制及秩序的认同，即如德雷泽克所说，政治决策的合法性依赖于受决策影响的那部分人参与协商决策内容的权利与能力*[澳]John·Dryzek：《不同领域的协商民主》，王大林摘译，《浙江大学学报》，2005年第3期。，更有学者将街道协商议事会议视为：通过制度程序的正当性(合法性)获得治理的有效性*郎友兴、张品：《城镇化与协商民主实践的新进展》，《浙江社会科学》，2015年第10期。。相对而言，体系化的协商民主触及的治理领域更为广泛，有助于基层全面提升有效治理能力。

(三)“嵌入式”与“体系化”的推进路径比较

相对于顶层设计来说，协商民主早期的嵌入式发展可归类为地方的内源性创新，十八大以来的体系化推进则较多结合了内生与外力的元素，而本质上两者都属于体制性的推进路径。

“嵌入式”路径的特质在于借力发展，将协商机制与治理体制中的工作制度接合，其优势为既有工作制度的功能模式成熟，着力领域集中，协调成本相对较低，因而协商民主的可持续性也较强；但其缺陷亦很明显：协商民主往往依托于体制的某个环节来寻求发展，易陷入碎片化的困局，尤其单一渠道的嵌入不足以实现基层协商民主的整体推进。更有甚者，协商民主还会遭遇治理体制拒绝其“嵌入”的尴尬，这是参与式预算尚未在县市级全面开花，也很少拓展到地市以上层级的重要原因。

有别于“嵌入式”发展，“体系化”路径则着眼于协商民主的统筹规划，往往在体制内设计一套相对独立的、标准化的制度安排，涉及更多的议题领域和更广的层级，形式上也具有可复制性和扩散性，例如多地统战部门主推的基层协商议事制度，就多有相似之处。但不确定性在于：技术层面，体系化发展也面临议题分散，功能不易聚焦，甚至流于形式的问题；制度层面，这一另起炉灶的发展路径显然会遇到规则、机构、人事等方面的协调难题。例如，早先温岭出台过民主恳谈体系化发展的制度安排*《中共温岭市委关于民主恳谈的若干规定(试行)》，2004年9月29日。，要求从乡镇(街道)、村、企业三个层面，进一步延伸到城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织*《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》， 2001年6月12日。，然而效果及影响力明显不及后来的参与式预算。有干部称：温岭曾就民主恳谈发了9个文件，但仍有官员不执行，也未影响他们的升迁*杨明：《温岭协商民主持续11年 领导拍板项目被否决》，《瞭望东方周刊》，2010年10月12日。。相比“嵌入式”发展可借助既有工作制度化解协调问题，“体系化”路径中协商机制面对着更多的协调阻力。

可见，“嵌入式”与“体系化”其实可成为互补性的路径选择，根据不同的情境交替运用，发挥相对优势，弥补彼此缺陷，从而更有效地推进基层协商民主。□

(责任编辑：徐东涛)

2016-06-07

黄俊尧，杭州市委党校党史党建与统战教研部副主任、副教授，政治学博士，浙江大学地方政府与社会治理研究中心兼职研究员，主要研究方向为地方治理。

浙江省哲学社会科学规划课题“城市基层精细化治理的体制完善与机制创新研究” (编号：17NDJC347YBM)。

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