基本公共体育服务均等化相关概念辨析及其内涵解读*

马志军，汪 俊

(1.安徽医科大学体育部，安徽 合肥 230022；2.深圳职业技术学院体育部，广东 深圳 518055)



基本公共体育服务均等化相关概念辨析及其内涵解读*

马志军1，汪 俊2

(1.安徽医科大学体育部，安徽 合肥 230022；2.深圳职业技术学院体育部，广东 深圳 518055)

基本公共体育服务均等化内涵的揭示，有助于人们更好地理解、运用这一核心概念。运用文献、访谈、理论分析等方法，对基本公共体育服务均等化及其相关概念进行了梳理辨析，以此为基础，以社会公平理论为视角，从权利均等、机会均等、分配均等与结果均等四个方面对基本公共体育服务均等化的内涵予以了重点剖析。

公共服务；基本公共体育服务；均等化；公平；内涵

国务院出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，确定了公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等8个领域以及残疾人基本公共服务共44类、80个基本公共服务项目[1]。这是继国家“十一五”规划纲要提出“基本公共服务均等化”的政策目标以来，从国家政策制度层面首次明确了基本公共体育服务属于国家基本公共服务范围。国务委员陈至立在2008年全国体育局长会议上指出：“要进一步强化政府在发展体育事业、提供基本体育公共服务中的责任，把解决人民群众日益增长的体育需求同社会体育资源相对不足的矛盾作为体育工作的新的动力”。[2]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，在“第六十一章增加公共服务供给”中将“促进基本公共服务均等化”作为“第一节”的标题，设“专节”从“完善基本公共服务体系，建立国家基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接”等方面，针对“十三五”期间，如何推进基本公共服务均等化，进行了国家层面的工作思路阐述。在此大背景下，让国民明白了基本公共体育服务均等化相关概念，理解基本公共体育服务均等化应有内涵是一项重要而意义深远的工作。

1 基本公共体育服务均等化及相关概念梳理辨析

为准确、深入地理解基本公共体育服务均等化的内涵，有必要首先对其相关概念及其相互关系进行梳理辨析。

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，最早是由19世纪后半期德国社会政策学派阿道夫.瓦格纳(ADOLF WAGNER)提出，他主张政府财政有责任和义务对社会公共需求部分加大投入和服务。[3]目前在我国“公共服务” 一词在学术界虽然存在争议，但大多数研究者都认同从有形与无形的角度对公共服务的解释，认为政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形的被称为公共产品。而公共产品和公共服务是一致的概念，政府公共部门为公众所提供的公共产品的实质是指具有共同消费性质的服务而不是“产品”本身[4]。例如，李静毅等学者认为公共服务与公共产品具有相同的概念，公共服务就是公共产品。[5]。这说明公共服务和公共产品只是同义的不同表达，具有一致的内涵，没有本质差异，这种解释恰恰也就证实了以上的界定。2004年2月温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上指出:“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公布公共信息等，为社会公众生活和参与社会、经济、政治、文化提供保障而创造条件，努力建设服务型政府。”[6]在温总理的这句话里，“公共服务”也就包含了有形的“产品”和无形的“服务”两个方面。公共服务是政府管理社会职能的主要内容，为公众提供优质高效的公共服务是政府的责任，但这不意味着公共服务由政府包揽。“从中外实践来看，政府从来不是、也永远不可能是一切公共服务的提供者，不可能包揽一切公共服务，而只能在公共资源，主要是公共财政条件允许的最大限度范围内承担公共服务。”[7]因为随着社会的发展和人们生活水平的提高，人们对于公共服务也提出了许多新的要求。“公共服务的供给主体也应该是多元的，可能是政府单位、私人企业、非营利机构，有时也可以是消费者自身。”[8]因此，本研究认为公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展需求的公共产品和服务。它具有消费的非竞争性和受益的非排他性特点。

在研究均等化问题时，多数学者都认同将公共服务分为基本公共服务(核心基本公共服务)和非基本公共服务(一般公共服务)[9]。基本公共服务是要满足公民的“基本权利”，而非基本公共服务是要满足公民的“非基本权利”。“所谓基本权利，也就是人们生存和发展的必要的、起码的、最低的权利，是满足人们政治、经济、思想等方面的基本的、起码的、最低的需要的权利；而非基本权利则是人们生存和发展的比较高级的权利，是满足人的政治、经济、思想等方面的比较高级需要的权利。”[10]基本公共服务是公共服务的一个组成部分，它要解决的是“保底”的问题，是公共服务范围内最核心和最基础的部分。所谓基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”[1]它所要突出的是“基本权利”，并且基本公共服务应该而且必须是覆盖全体公民、满足全体公民对公共资源基本需求的公共服务。而非基本公共服务所要满足的是较高需求的公共服务，它的供给更多的是通过市场调节来满足。

1.2 公共体育服务和基本公共体育服务

公共体育服务包含在公共服务的体系之内，根据公共服务的概念，我们可以顺乎逻辑地推演出公共体育服务的概念，即是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民体育需求的公共体育产品和服务。公共体育服务分为基本公共体育服务和非基本公共体育服务两个层次。所谓基本公共体育服务，是指一定社会条件下，为了保障全体公民基本体育权利，由政府主导提供的，与经济发展水平和阶段相适应的，使全体公民都能够公平、平等、普遍享有的公共体育服务。

1.3 基本公共服务均等化和基本公共体育服务均等化

在《中华现代汉语词典》里“均”是指“公平”“均匀”的意思，“均等”是指分配的各部分数量或力量相等；[11]“化是后缀，加在名词或形容词之后，构成动词，表示转变成某种性质或状态”。(《现代汉语词典》)，那么“均等化”就是逐步转变成均等状态的一个动态过程，在公共服务领域里是与公平正义密切相关的一个概念。“基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”[1]“基本公共服务均等化”既是一个静态概念，也表示一个动态过程；它不是抽象的，而是具体的，不是一成不变的，而是渐进变化的。

作为基本公共服务主要内容之一的基本公共体育服务均等化的实质，就是对基本公共体育产品和服务的供给实现普遍均等化。这里的“均等化”并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共体育服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共体育服务，其实质是“底线均等”；从保障公民基本权益的角度看，意味着人人享有基本体育服务的权利是相同的；从服务内容看，是根据居民基本体育需求和政府的财政承受能力以及社会资源的投入力度来确定的。 其概念可以定义为，全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共体育服务。推进基本公共体育服务均等化，有利于保障公民的基本体育权利，促进社会公平正义。作为公共部门主体的政府必须承担起实现基本公共体育均等化的历史使命，提供高效优质的基本公共体育服务，保障全体公民实现基本体育权利的职责。

2 基本公共体育服务均等化内涵解读

政府服务的公平性是社会公正的要求，政府也有义务维护社会公平正义。“政府是公共利益的代表，公共性是政府权力的根本属性。改善所有成员的生存境遇，致力于实现社会公正，这是政府权力公共性的内在要求。虽然政府并不能直接创造财富，但政府可以提供公共物品和公共服务，可以通过制定法律、制度和出台公共政策来实现社会公正。”[12]并且“公共行政所要实现的社会公正不是某一领域、某一时段的公正、而是全方位的整体公正”。[12]基本公共体育服务均等化的推进是我国政府践行“科学公平观”的直接体现，必须要保证起点、过程以及结果都要公平，做到三者的统一，其内涵具体体现在全体公民所享有服务的权利均等、机会均等、分配均等、结果均等四个方面。

2.1 权利均等

作为两套相并列的法律体系，在国际投资法和文化遗产法两者产生矛盾后，可以考虑通过借鉴国际贸易法的理论视角和规制模式，选择不同的模式解决问题。

“基本权利是公民依照宪法规定在政治、人身、经济、社会、文化等方面享有的主要权利，也叫宪法权利。它是公民最主要的、也是必不可少的权利。”[13]“社会共同体中的每一个成员都应当具有同样的尊严、同样的基本权利”。[14]1978年11月联合国教科文组织大会第20次会议通过的《体育运动国际宪章》第1条规定：“参加体育运动是所有人的一项基本权利”。“基本公共服务是政府的基本责任，也是公民的基本权利”。[15]基本公共体育服务均等化的推进必须要保证全体公民所享有服务的权利均等。“权利均等”要求基本公共体育服务对象不应有任何地域、城乡、种族、性别、职业、家庭出身、财产状况、宗教信仰与身份的歧视。对于一国公民而言，尽管每个人的天赋、能力、所占有的资源等不尽相同，但享受基本公共体育服务的权利应该是均等的。“只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从最起码的底线的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展的基本宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件”。[16]权利均等保证了所有社会成员在基本公共体育服务的享有上具有起点公平，也是将“以人为本”的发展理念融入基本公共体育服务领域，是“科学公平观”的内在要求。

2.2 机会均等

“机会，是指社会成员生存与发展的可能性空间和余地。对于全体成员而言，机会是—种资源。”[17]机会均等是社会公平观念的基本内容。《2006年世界发展报告：公平与发展》指出：“从平等的角度看，机会的分配要比结果的分配更为重要。”“机会直接影响着未来的分配状况，机会的不同将导致未来发展可能结果的不同，因而从分配的意义上讲，机会的条件是一种事前就有所‘安排’的原则。不应低估机会问题对于整个公正体系的重要意义，它是在为每个社会成员的具体发展提供一种统一的规则”。[17]机会均等有两个层面的含义：一是共享机会，即从国家政策法规制度层面上来说每个社会成员都应享有相同的基本公共体育服务；2009年国家颁布实施的《全民健身条例》 第四条规定：“公民有依法参加全民健身活动的权利。地方各级人民政府应当依法保障公民参加全民健身活动的权利”。二是差别机会，即社会成员之间所享有的基本公共体育服务不可能是完全相等的，客观存在不同程度的差别。这是因为我国地区之间、城乡之间以及不同阶层之间经济文化发展存在现实上的不平衡，从而使我国不同区域居民、城乡居民、不同的社会群体在“利用同等机会能力”上存在较大差异，进而导致他们享有基本公共体育服务机会方面也存在较大差异。现阶段要解决的问题是必须积极探索公共财政支持基本公共体育服务事业发展的新型投资机制，以国家公共财政投资为主渠道，综合运用多种投融资工具和多种形式的财税优惠政策，促使各类社会资本和生产要素向公共体育领域合理流动，尽快改变农村和中、西部等“体育弱势地区”的基本公共体育基础设施和体育环境的落后状态，缩小这些“体育弱势群体”因“先天原因”对平等机会获得的影响，尽可能地保障我国所有公民在享有基本公共体育服务上有一个公平的起点。

2.3 分配均等

分配均等是基本公共服务均等化过程公平的具体体现。“社会公平的实现必然体现在分配即财富的占有上，因而分配公平是社会公平的根本内涵和最高层次”，[18]“在任何社会里，分配上的均等化社会心理倾向即财富占有的相对平等要求都是存在的。”[18]并且，“ 对于现有的社会资源如何进行分配，最直接地体现了社会公正规则的兑现程度。”[14]因而“分配是否公平，往往对社会制度和社会秩序的维护与稳定也起着决定性作用。”[18]在均等化的分配过程中，首先要突出公平，“现阶段中国应该更加重视社会公正，这是因为这些年来，我们在社会公正方面欠债欠得太多，以至于民生问题已经全方位影响社会稳定和经济发展。真正的公正必然带来长期、持续的效率。没有公正就没有效率，至少没有持续、健康的效率”。[14]为此，各级政府要做好调节体育资源分配上的差异，缩小基本公共体育服务受益最少者的状况，使之得到改善，促使整个社会的均等化程度提高，最终实现整体性的均等。这就要求各级政府主管部门，一方面加大政府财政向基本公共体育服务领域倾斜，充分满足基本公共体育服务发展的需要，将基本公共体育服务投入维持在科学公正的水平；另一方面，为了防止公共体育资源过分集中于发达地区、城市与高收入群体，可以通过协调地区之间、城乡之间以及不同阶层之间的体育资源配置，以及在基本公共体育服务领域内部合理的向“体育弱势群体”、“体育弱势区域”倾斜，使最低收入群体都能够享有均等的基本公共体育服务，保证体育资源在分配对象、内容和方式上的公平正义。其次，在公平的基础上体现效率，做到“公平”和“效率”的最优，“公平水平的提高会带来和促进效率水平的提高；同样，效率水平的提高也会带来和促进公平水平的提高。二者不但不相互抵消，而且相互促进、共同提高”。[19]所以，政府在进行分配过程中，必须要高效地整合和配置公共体育资源，打破体育资源的部门界限、地域界限和行业界限，使公众最大程度最便利地获取公共体育资源，避免造成体育资源浪费。

2.4 结果均等

结果均等，简单地说就是使全体公民都能享受到内容和标准大致相同的基本公共体育服务。“社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。”[17]均等化推进的基本理念就是要让社会成员共享社会发展成果，就是要使绝大多数社会成员能够共享同一标准的基本公共服务，而衡量社会成员是否享受到同一标准的公共服务，最终是要看均等化推进的结果是否均等。均等化的推进必须在权利均等、机会均等和分配均等的基础上确保最终的结果均等，但是这种结果均等并不是毫无差别的绝对相等，因为“在现实社会当中，公正的规则与其实际兑现之间往往存在着明显的差距。‘纯正’的公正规则往往只能成为社会成员的一种理想预设，而难以‘十足’地兑现。”[17]这就要求政府多方考虑综合评估，依据当下社会经济发展水平制定一个能使全体公民都能享受的“结果均等”的基本公共体育服务标准。而且从政府可操作层面上来说，结果均等只能是“底线”的结果均等，(“底线”是与“基本”相对应的，基本公共体育服务是属于政府“底线”范畴内的公共服务，是政府必须要保障的“底线”之一。)根据市场经济发展的规律，在共享“底线”范围内的“结果均等”同时，是允许部分地区以及部分群体享受“底线”标准以上的公共服务。因为就“结果均等”本身而言，也是允许存在合理差距范围内的大致相等。“只要这种差距在合理的区间之内，那么这既符合公正的规则，也有助于激发整个社会的活力。”[17]而且这个“底线”并不是永远固定不变，它是一个动态的，不断调整完善的一条“底线”，随着社会经济的发展，“基本”的内容将会不断丰富提高，而其“底线”也必须是随着公民的需求不断“加粗加厚”，其最终目标是要把合理差距降到可控范围内的最小，进而使全体公民都能享受到均等化程度不断提高的基本公共体育服务。 “社会的任务应当是分阶段地、不失时机地通过可行的途径有效地兑现公正的规则。”[17]所以在基本公共体育服务均等化的推进过程中，随着社会经济的发展，政府应制定出适合人们日益增长的基本公共体育服务需求的基本公共体育服务标准，并且对标准不断完善和丰富，将公正规则兑现到最大化，真正做到“人人共享，普遍受益”。

3 结语

由于我国东西部经济发展水平的差异以及城乡二元经济结构的特点，基本公共体育服务均等化的推进和程度的提高必须是个分阶段、分层次的动态过程，需要一个较长时期。目前首先是要建立健全基本公共体育服务责任机制和绩效评估机制，合理划分各级政府公共服务的职责，优化财政转移支付模式，实行多元有效的供给渠道和保障措施；其次是完善农村基本公共体育服务体系，加快提高农村基本公共体育服务水平，缩小地区之间、城乡之间以及不同阶层之间的差距，进而形成城乡制度对接，同步提高，最终实现我国全体公民都能享有均等的基本公共体育服务。

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Research on the Relevant Concepts and Connotation of the Equalization of Basic Public Sports Services

MA Zhi-jun1，WANG Jun2

(1.Department of Physical Education，Anhui Medical University ，Hefei 230022,China;2.Shenzhen Polytechnic Department of Physical Education，Shenzhen 518055,China)

The revelation of the connotation of the equalization of basic public sports services will help people better understand and apply this core concept. Based on the theory of social fairness, the paper analyzes the equalization of basic public sports service and its related concepts by means of literature review, interviews and theoretical analysis. From the perspectives of equality of rights, equality of opportunity, equality of distribution and equality of results, these four aspects of the basic public sports service equalization are the focus of analysis.

public services；basic public sports services；equalization；fairness；connotation

2016-11-01

马志军(1972-)，讲师，硕士

广东哲学社会科学“十二五”规划一般项目(批号：GD11CTY06)。

G80

A

1007-323X(2016)06-0008-04

研究方向：乒乓球教学与训练，体育社会学