论基本养老金期待权的保障

杨丰菀

摘要：作为一种长期性的保障，被保险人领取养老金需要满足一定的等待期间。养老金额度的多少也有赖于缴费年限、缴费额度的积累，所以基本养老金期待权对于被保险人尤为重要。从性质上看，基本养老金期待权是一种公法上的财产权，具有受宪法和法律保障的不完全性，由于满足对于被保险人具有私使用性、基于被保险人以往的相对付出取得权利、负有保障被保险人退休后生活水准的作用三个条件而成为财产权保障的客体。在我国，基本养老金期待权概念的引入一方面呼唤宪法层面对公民基本权予以保护，另一方面需要落实在《社会保险法》以及其它有关养老保险的法律法规中，在具体制度层面对基本养老金的期待权进行保护。

关键词：基本养老金；期待权；财产权；社会保险法

中图分类号：D912.5 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0135-05

一、基本养老金期待权及其保障问题

期待权作为一项权利，是对未来权利取得的一种期望，因取得权利的部分要件，从而成为具有权利性质的法律地位，具有法律保护的合理性与完整性。作为一种长期性的保障，被保险人领取养老金需要以达到法定的退休年龄、满足一定的“等待期间”为条件，尤其是在采取养老金按月给付的模式下，养老金期待权便应运而生。养老金期待权就是在养老保险关系成立后、养老金领取条件成就之前被保险人的权利状态。

《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）的颁布实施以及社会保险制度的建立，使我国职工退休实现了社会化，职工由以前的向其雇主主张退休金转变为只能向具有公权力性质的养老保险机构主张养老金。但是，从具体规定来看，《社会保险法》却是更倾向于以用人单位和劳动者参加社会保险、缴纳社会保险费的义务为本位，还没有真正实现养老金给付的权利塑造。从运作机制来看，养老保险制度强调参保人退休前的“保费缴纳”与退休后的“养老金给付”，关键在于其保障参保人老有所养所特有的长期性因素，并且其给付额度将随着社会生活水准而作调整，有别于一般的医疗保险以及工伤保险制度的运作模式。然而，我国许多地方将养老、医疗、工伤、失业、生育保险等社会保险捆绑征收，实行“五险一单”，一些法律规定和实务操作技术性地掩盖了养老待遇实现的诸般问题，而且由于养老保险征收没有实现全覆盖，导致因为达不到最低缴费年限而无法享受养老待遇等现象仍大量存在。加之现行制度中相关保障措施的欠缺，尤其是当被保险人因为种种原因退保之时，往往丧失应得养老金给付的期待权，对其在年老丧失劳动能力时从国家获得养老保障造成侵害。此外，关于等待期间被保险人的权利地位如何，国家如何针对养老保险制度运行的特点，通过合理的制度设计，使得被保险人全面享受应得的养老金权利？这些问题都涉及养老金给付的期待权保障。

二、基本养老金期待权是一种公法上的财产权

1.强制参保措施下基本养老金期待权的公法性考量

从理论上讲，基于保险的“大数法则”，养老保险体系所纳入的人数越多，养老保险制度越容易推行，也才能使该制度保障国民老龄安全、实现社会公平的目标得以实现。如果实行自由投保，养老保险中就比较容易产生“逆选择”的情形，形成“老龄保险”的现象。于是，强制参保就成为国家实施基本养老保险的必要手段。国家设计养老保险制度时，应当在考虑国民中多数人的保障利益以及实际费用负担能力的基础上，制定强制性规范，规定所有劳动者均应投保，对于违反规定的单位和个人。要依法给予相当的惩罚。

因此，从这个意义来讲，养老保险关系应当归属于公法关系。这种公法性具体表现为：由国家根据社会经济发展形势以及不同社会群体的收入状况单方面确定缴费比例，并且通过国家强制力保障社会保险费的征缴。同时，社会保险关系的成立基于法定事实而自动发生，有关双方当事人的权利义务也都是由法律规定强制赋予，如被保险人的参保、申报、缴费等义务以及保险人提供给付的内容、条件、标准等，因而无论在缔约上、对象上还是内容形成上都毫无私人意思介入的空间。在养老保险关系成立后，保险给付的条件、内容以及保费的高低也会随着法律修改或主管机关单方的决定而变动，当事人不享有通过协商退出保险关系的自由，而且从我国《社会保险法》与《实施（社会保险法）若干规定》关于法律责任的相关规定来看，保险对象违反义务规定没有办理参保手续，所负的责任只是补缴保费及罚款，至于保险关系发生的时点及其所应得的给付完全不受影响，在缴清欠款后，仍可享受完全的保险给付。也就是说，被保险人对于养老金的期待权基于法律规定而产生，不受私行为的影响，是一种公法上的权利。

2.基本养老金具有公法上的财产权利对价性

在技术层面上讲，养老保险引入了商业保险中常见的“保险原则”。保险原则的核心是“危险承担理论”，当事人通过保险团体的保险费收益，共同分摊所面临的风险，在“保费缴纳”与“保险给付”之间具有相当的关联性。在养老保险中，这种关联性尤其体现为社保机构向被保险人支付养老金的多少与被保险人的缴费年限长短成正比，被保险人所缴纳的保费与所领取的养老金之间呈现一种公法上的财产权利“对价性”，这种对价性使得养老保险比其它社会保险更有保障期待权的必要。以医疗保险为例，其财产权的保障以被保险人可以享有“必要的医疗给付”为主要作用，加保后可以随时以保险事故发生为由请求保险给付，其请领不以一定的缴费年限为前提，而且理论上全体被保险人可以享有医疗资源的权利大致相同，与其所缴纳保费的多少并没有直接的关联，以至于保险人在保险给付的必要性上有较大的立法裁量空间。

我国的基本养老金给付额度以被保险人的缴费年限与缴费基数为计算基础，而养老给付的准备金也是来自于被保险人所缴纳的保险费。从理论上来说，被保险人对每一份缴费年限都应该有相当的财产请求权。因此，即使被保险人未能“届龄退休”，对于累计的缴费所对应的养老保险金也应该有相当的期待权。但是，为了减少行政负担、防止制度遭到滥用以及达到保障老龄安全的目的，养老保险制度皆会设定若干的申领条件。常见的就是“等待期间”（一般为15年及以上）以及“给付年龄”（法定退休年龄及特殊情况下的退休年龄，如特殊工种、病退等）。被保险人一旦符合这两个条件，便拥有对社会保险经办机构的“养老给付请求权”，即只要其符合上述条件，便可以在届龄时请领相当的退休金，而不受中途离职或退保的影响。立法者虽然可以针对给付设计一定的等待期间，但如果该条件难以成就或者自始即剥夺被保险人累积此期间的机会，则相关规定便是不合理的。尤其是当被保险人因为丧失身份或因其他理由退保之时，往往丧失应得养老给付之期待权，这便产生了侵害被保险人财产权的问题。

三、基本养老金财产权的保障要件

与其它财产权受法律保障的完全性不同，基本养老金期待权要作为财产权保障的客体，需要满足一定的条件。一般认为，将被保险人的养老金期待权作为宪法上的财产权进行保障的标准有三项，即具有“财产价值之权利地位即私使用性”、“透过相当的自己给付”以及“具有生存保障的作用”。

1.养老金对于被保险人具有私使用性

一项期待权的构成，需要满足的条件之一就是已经具备取得权利的部分要件，即权利主体以及其所期待的特定利益的内容或范围都已经确定。对于养老金期待权而言，其形成并且受到财产权保障必须对于被保险人已经具备一种排他性质的财产价值，即被保险人对于养老金给付已经不属于尚未形成具体权利地位的单纯期待，也不是取决于主管机关通过个案来决定并具有社会福利性质的裁量给付，而系已经成形、能够为被保险人所支配的财产期待权，以权利人的意愿为前提谋求其个人负责的利益。这一要件的根本作用在于将被保险人是否已经拥有对于养老金的期待权利作出区分，也就是说保险给付已经不再处于作为保险人的政府的裁量权范围内，而是具备了“私使用性”。

财产权的私使用性是由民法所有权概念延伸至社会保障等其它具有经济目的的权利，在概念演化的过程中。财产权的私使用性同样依附于所有权所形成的内涵，不论权利的种类、性质如何，权利人一旦依法律规定取得该财产权，便可以行使自由使用、收益、处分等权利。按照所有权相关理论，所有权人对于财产权的设定以及内容应当具有形成之自由，然而该传统的权利内容并不存在于养老金期待权中。养老保险关系由行政权严格掌控，被保险人参加保险后便被纳入一种“持续性的债权关系”之中，没有订约与解约的自由，其权利的行使只能依照法律规定为之。

按规定当劳动关系成立之时，养老保险关系即告成立，而在投保人缴纳第一次保费之际，就应该呈现相当的财产价值地位，该地位可因等待期间满足以及保险事故发生等其他条件的成就而增强为完整的权利。通过考察现收现付制下养老保险世代契约的运作方式可以看到，被保险人所缴纳的每一笔保费都是用来支付现时退休人员的保险金，而该行为本身也因此而与后代立下契约，为自己将来的退休生活取得一份相对的保障。然而尽管如此，满足等待期间之前被保险人的权利地位仍然远不及于其后，在满足等待期间之前，保险人可以限制被保险人这一阶段的请求权利。

2.相当的自己给付

养老金请求权保障的第二个要件是相当的自己给付，被保险人通常是通过保险费的缴纳来达成领取养老金的条件，即养老金期待权的取得必须基于被保险人以往的相对付出，与权利人具有属人的关联性。其主要作用是将养老金给付与国家单方面的福利给付进行区分。基于社会连带与所得重分配而设置的社会福利制度包括社会保险、社会扶助与社会救济等等，这些制度的设计理念及性质差别很大。社会扶助与社会救济制度下的给付属于国家单方面的施惠。因为没有对价的自己给付，社会扶助与社会救济的受惠者是以国家税收为支付基础、以实现社会照顾与社会促进等为目的的社会福利给付的对象，其从国家获得物质帮助的期待只能算是一种单纯的期待，而不能作为财产权保障的客体。

当然，养老保险并不要求给付的绝对相当，而是在养老金给付与该被保险人缴纳过的所有保费之间存在概括的相对性，甚至只需出具给付请求所需的计算基数便可，不能认为养老金期待权受到财产权保障的强度应该随着自己给付额度的增加而增加。因此，在养老金给付特殊性的考量下，必须将自己给付概念从被保险人保费给付扩张至保费之工作给付。在我国机关事业单位养老保险改革的过程中，由于改革前机关事业单位的职工没有参加养老保险，就需要将改革前参加工作的职工之前的工作给付视为保费给付，将改革前的工作年限作为视同缴费年限纳入养老保险计算。另外，由于养老保险给付兼具完成社会救助、促进、补偿的目的，各级政府应该在必要时以负担一定社会群体保险费的方式完成其自身所负的社会福利任务。所以，高比例政府津贴负担的机关事业单位人员以及农民的养老保险等，被保险人所缴纳的部分保险费，仍属涉及被保险人工作成果所形成的自己给付，由此产生的养老金期待权不因政府部分负担而受到影响。

3.负有生活水准保障的作用

确保自由功能的生存保障是财产权的一个重要特征，这种生存保障应该涵盖生存所决定的生活范畴。如前所述，养老金给付期待权是因为其确保自由与老年安全的功能而受到财产权的保障。作为一种代薪给付机制，养老金给付的直接目标是替代被保险人退休后失去的收入，所以生活水准保障的标准也就成为养老金期待权保障的前提之一。生活水准保障要件旨在强调养老金期待权保障的法益是因丧失劳动收入所产生的生存与安全问题。呈现出显著的私有财产权保障特征，使得养老金给付对于个人老年经济安全衍生出较强的保障功能。生活水准保障作用同样将养老保险制度与社会救助等制度区别开来，后者以税收支付，是一种最低生存保障，不能作为一种财产权进行保障。

然而问题在于，在生存保障意义涵盖下的生活水准保障标准到底该如何判断？如果将生活水准保障认定为是对个别生活方式的确保，那么该生活水准应该与被保险人工作时的整体经济环境下的生活水平相符，或者应与被保险人工作期间的生活水平基本持平。如果从个别需求保障的角度来判断。那么就需要保障参保人退休后所必要的生活形态。但是，上述标准皆是以过去的或工作所形成的生活水准保障进行认定，忽略了养老保险制度运行所依赖的较长经济形成空间。退休后给付水准的不确定性也就削减了养老金期待权保障的意义。于是。例如，在德国的实务中该要件逐渐被加以“客观化”，使得所谓的生活水准保障必须是对于多数国民而言，而不是仅针对个人的需求。也就是说。只有在“养老金期待权地位的消减或限制已经明显影响到财产权的自由保障功能”时，适用财产权保障才有意义。养老金按月支付的制度下，被保险人将养老金列为个人生存的主要甚至唯一来源。生存保障的意义就表现得尤为突出。

四、基本养老金期待权保障的制度完善

基本养老金期待权的保障可分为三个阶段。第一阶段是保险开始至满足等待期间前。此时保险人与被保险人公法上的法律关系成立，需要为被保险人缴纳保费至最低缴费年限，第二阶段是已满足等待期间但尚未达到法定给付年龄。在这两个阶段，缴费年限的计算尤为重要，所以最低缴费年限制度与养老保险转移接续制度是被保险人养老金财产权实现的关键，而关于退休年龄的法律规定更是决定着养老金的具体给付时点。这三项制度都直接关系到被保险人养老金期待权的保障。当被保险人完成了等待期间并且已届给付年龄。才到达第三个阶段，此时公法上的财产请求权才完全成就，被保险人得以向养老保险机构主张养老金。

1.最低缴费年限制度

最低缴费年限的实质就是一种等待期间的要求，是养老金期待权保障的重要内容之一。具体是指最少经过了多少年的缴费后。才能够具备领取养老金的资格。缴费年限的长短对于养老待遇的给付以及养老基金的收支有着决定性的影响。一方面。被保险人可以期待的养老金的高低与缴费年限长短具有一致性，一般来讲，缴费的期限越长，退休后能够领取的养老金也相应越多；然而另一方面，缴费年限长则会导致在人均余命相对稳定的情况下参保人员领取养老金的时点推后，可以领取养老金的期限相对缩短，当然这对养老基金的收支是有利的，可以增加收入，确保基金安全。为了在养老基金收支与参保人待遇高低之间实现平衡，多数国家和地区的养老保险制度都要求就业者缴费满一定年限后方可领取养老金，将最低缴费年限作为领取养老金的一个资格条件。但是，最低缴费年限并非越长越好，规定过长的话就不利于因为各种原因导致就业时间较短的劳动者养老金权益的实现。

国务院1997年下发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》确立了我国基本养老保险的最低缴费年限制度，规定于该决定实施后参加工作的职工。只有个人缴费年限累计满15年的，才能在退休后按月领取基本养老金，否则退休后不能享受基础养老金待遇，个人账户的储存额则会一次性支付给其本人。事实上，以缴费年限满15年为领取退休金的基本条件，使许多人丧失了享受退休金的机会，尤其是对于相当一部分非正规就业的劳动者尤其是下岗分流人员和进城务工的农村居民而言，15年的缴费期限相对过长，由于他们职业流动性强，劳动关系不稳定，绝大多数难以达到该条件，也就无法享受养老保险待遇。

针对该规定过于刚性的问题，各地近年纷纷出台政策性文件，建立不满缴费年限者养老保险补缴制度。尽管补缴制度能够有利于部分被保险人养老保险权益的实现，并且能够在一定程度上缓解养老保险基金的支付压力，然而这种补缴制度的设计本身以及实际操作中存在的诸多问题。在一定程度上破坏了养老保险制度的强制性和稳定性，并且容易导致一些用人单位的投机行为，从长远看不利于养老保险制度的可持续发展。目前有些国家和地区对于部分劳动者养老保险最低缴费年限规定较短。比如我国台湾地区劳工保险条例规定“参加保险之年资合计满一年”。考虑到我国统一养老保险制度较广的覆盖人群，在当前就业形态多样化、灵活就业人员日益增多的情况下，可以将最低缴费年限缩短至10年，并在缩短最低缴费年限并强化征缴的基础上弱化养老保险费的补缴制度，以此使得部分原本缴费年限不足15年的退休人员能够领取基本养老金，保障全体被保险人的养老金期待权。

2.养老保险转移接续制度

养老金期待权保护的主要是期待利益，将其认定为财产权的实质是，该期待利益从产生之时起便具备予以保护的合理性。所以把还没有到手的养老金期待权当作一种已经到手的财产利益进行保护，从而维护养老保险待遇给付的稳定性。然而，在漫长的职业生涯中。由于劳动者转换就业地点及职业的情况不可避免，这就要求国家完善不同地区、不同职业之间养老保险制度的转移接续。保障被保险人的养老金期待权。实际生活中。由于政策等原因导致养老保险关系转移接续不顺畅，经常会使得劳动者在达到退休年龄后也难以享受其应该享受的养老保险待遇。比如有些省市为了增加当地养老保险基金积累并减少支出，规定部分工作流动性强的参保人员在工作调动时不转移其养老保险关系，而是采取一次性退还其个人缴费部分的做法。这部分劳动者退保后要想再享受养老保险待遇只能重新纳保，其缴费年限不能连续计算，影响养老金给付条件的满足。为了解决这个问题，我国相继出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《城乡养老保险制度衔接暂行办法》等，但由于这些规定比较简略且缺乏应有的强度。从而造成了基本养老保险关系转移接续难的局面并未得到根本改变。

事实上，个人帐户储存额一次性返还的制度设计虽然在一定程度上能够符合传统财产权保障的精神，但是若从养老保险的目的以及养老金期待权保障的角度来看。该规定显然不能满足被保险人的老年安全需求。首先，如果养老保险仅具有强制储蓄的功能，而被保险人也可以通过市场储蓄达到相当的发放额度，那么政府专门开办强制性养老保险的理由就不能成立。其次，养老保险制度无论是采取职业式还是全民式，被保险人都是希望通过缴费年限的持续累积来增加其年老时能获取的保障。养老金期待权的财产权属性既然已经得到肯定，被保险人离职或转保时可以继续累计缴费年限的期待权就应获得有效保障。另外，退还的保费在价值上也与养老保险的财产权有相当之认知差距，因为若与正常退休者相比较，其相当缴费年限的“期待价值”或“换算现值”皆不仅于此。事实上，若能将制度在设计上使被保险人因无论何种原因导致的离职或转职前的缴费年限得以保留。待其达到退休年龄时再换算成符合现时薪资水准的给付额度，应是比较符合被保险人养老金期待权保障的做法。这也是我国养老保险转移接续制度的发展方向。

3.退休年龄制度

退休年龄是劳动者因年老等原因退出劳动岗位、开始领取退休金应当达到的规定年龄。是决定退休金给付的要件之一，在达到退休年龄之前，被保险人一直处于对养老金的期待状态。在基本养老金给付体系中，退休年龄起着至关重要的作用。一方面。是否达到法定退休年龄决定着被保险人能否获得全额的退休金给付，另一方面，在面临社会保险财政危机时，提高退休年限的方式可以增加养老基金收入以维持退休金给付水准。但是，在人均余命相对稳定的情况下，延后退休给付的时点相当于降低养老金给付期间，影响被保险人的养老金权益。因此，法律对于养老金期待权的保障范围应该延伸保障至退休年龄等影响权利地位内涵的计算标准，通过提高或改变相关的计算标准。影响期待权内涵，对财产权进行限制或保障。

我国实施的是强制退休制度，该制度需要国家有关退休年龄的相关规定随着人口平均预期年龄变化而不断变动。目前我国关于退休年龄规定的相关文件出台于20世纪50年代，与半个多世纪以来尤其是改革开放以来经济社会发展较快、人均寿命显著延长的现实不符，这就使得延后退休年龄成为必然。养老金期待权是一种财产权，在国家出台政策，延迟申领退休金年龄时，该权利不可避免地将受到影响。弹性退休制度则可以很好地解决这一问题。在弹性退休制下，国家将一个年龄段设定为退休期间，允许公民在该年龄段内自己选择与自身条件相符的退休时间，通过一定程度的“放权”，把是否退休的最终决定权交给养老保险被保险人。政府不参与具体退休年龄的决策，避免法律硬性规定退休年龄可能导致的对其财产权的侵害。而被保险人可以在一定范围内自己选择何时退休，相当于自行处理财产权。当然政府可以通过提高推迟退休者的养老金支付比例进行退休年龄的适当调节。在保障被保险人的养老金期待权的同时，通过相对优厚的待遇鼓励延迟退休，以适应人口老龄化趋势。如今，弹性退休制度在国际上已成为退休制度改革的潮流，不少国家采取弹性退休制度来避免强制退休年龄的改变对被保险人养老金期待权造成侵害，我国退休年龄制度的改革也应该在采取弹性退休制的基础上渐进式地将退休年龄延迟到60至65岁。

（责任编辑 李涛）