地方治理视角下央地关系改革的理论逻辑与现实路径

王晓燕　方雷

摘要：从地方治理视角分析，我国中央与地方关系改革的理论逻辑在于：在治理结构上。中央与地方、政府与社会的多元协作是央地关系改革的基础；在权力配置上，中央向地方、政府向社会分权是央地关系改革的宗旨；在利益关系上。中央和地方的协调与沟通是央地关系改革的核心；在制度变迁上，通过地方治理的变革来调整央地关系具有风险小、收益大的优点。因此，地方治理改变了以往我国央地关系改革中要么中央集权要么地方分权的思维。开始寻求一种中央与地方之间、地方各级政府之间、政府与公民社会之间合作的新型发展道路，即通过制度供给实现央地关系的法制化，通过分权化改革推动央地权力关系的合理化，通过建立合理的利益表达和平衡机制实现央地利益关系的均衡化，通过发展地方民主培育新型央地关系的社会基础。

关键词：地方治理；央地关系；分权化；利益均衡；地方民主

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0041-05

一、问题的提出

我国是一个单一制国家，长期以来实行的是中央集权的管理模式。20世纪70年代末中央基于对改革前集权体制的反思，开始对地方实行以放权让利为主要内容的“行政性分权”，这也成为改革开放后我国央地关系调整的主旋律。上世纪80年代的简政放权。调动了地方政府的积极性，为地方政府行为自主性的发展创造了有利条件。然而，地方政府自主性的增强。产生了政府财力分散、地方保护主义盛行等一系列负面效应，导致中央权力的相对弱化。90年代中期后，中央政府为了强化自身的调控能力、提升国家权威，开始采取选择性集权的方式。但选择性集权导致地方政府尤其是县乡两级政府财权与事权相脱节，地方政府对此产生了抵触与不满，中央政府的相关政策意图在地方上无法完全实现，中央与地方关系陷入集中不够、分散也不够的困境，最终也就很难从根本上走出中央与地方之间的关系“一收就死、一放就乱”的局面。

地方治理以治理理念为基础，把治理思想贯穿于地方公共事务管理模式的再造和地方政府改革与发展的过程中。地方治理强调地方政府、非政府组织以及地方民众在提供公共服务以及地方发展等方面进行平等合作、透明参与，通过对地方政府进行授权，从而让其拥有充足的资源，以便有能力对所有公民的需求作出反应并予以解决。所以，地方治理是对政府权力和职能进行重新调整与界定的过程，意味着治理权从政府单中心向政府、市场、社会多中心的转移。从地方治理的视角思考中央与地方关系的调整，突破了联邦制与单一制这一传统国家结构性质的划分，打破了以往要么中央集权要么地方分权的思维模式。跳出了“集权—分权一再集权”的怪圈。是寻求政府间合作、政府与公民社会间合作的新型道路。

在单中心治理理念中，中央政府往往通过部门集权实行“条条管理”。通过块块放权实行“块块管理”。这种“条块关系”使中央和地方之间的关系总是在僵化的控制和有活力的混乱之间来回徘徊，无法形成稳定的秩序。与此相应，以政府为单一行动中心，理论界试图从法制、分权、财政关系以及经济学领域的博弈论、委托代理理论等视角寻求解决我国中央与地方之间的关系问题。然而，随着市场经济的发展，公民社会的萌发，我国社会中的各个阶层正在演变为追求各自利益的独立主体。因此。仅仅局限于传统央地政府间关系的研究面临严峻的挑战。有学者认为，权力的下放，不仅要调动地方的积极性，还应当包含发展社会主义民主、提高地方政府管理效率等；地方自主权的赋予，也不仅是扩大地方政府的自主权，还应当包含地方民众民主权利的扩大。然而在实践中，由于地方民主发展不足，辖区公众无法通过代议机关控制地方政府的施政行为，导致地方政府主要对上级政府负责，而不是向辖区公众负责。同时，由于中央政府拥有的权力并没有建立在与民众直接联系的基础上，也导致中央对地方政府主要是依靠人事制度加以控制，渠道的单一性必然导致中央政府控制力的不足。

因此，现阶段我国中央与地方关系的构建，应更多从政府以外的社会资源中寻求支持，强调通过授权和分权来促进不同的社会主体共同参与地方社会的治理，从而使中央与地方、政府与社会之间的关系达到平衡。

二、地方治理视角下央地关系改革的理论逻辑

（一）在治理结构上，中央与地方、政府与社会的多元协作是央地关系改革的基础。

治理理论主张多元治理主体之间以平等协商、对话合作的方式，最大限度地利用社会资源促成公共目标的实现。治理理论认为，在政府内部关系上，分权化和多中心治理是实现公共目标的有效结构；在政府与社会的关系上，政府虽然在整个社会中扮演重要角色，但不再是公共管理中的唯一主体，公民自组织等第三部门以及私营企业在公共治理中也可以承担重要责任。由此可见，地方治理的概念不仅界定了地方政府与社会的关系，而且转变了传统行政模式下中央与地方之间的分工关系，即地方治理提供了原有政府体系中所缺乏的自下而上的社会力量，地方事务不仅仅由地方政府主导，更需要考虑来自多元主体的利益诉求，通过将权力和资源由中央集中向地方政府、地方消费者及地方社区转移。扩大地方政府的决策范围。

改革开放后，随着我国市场经济的兴起、社会利益结构的变化，产生了越来越多的具有独立、自主地位的利益主体。这些利益主体具有强烈的利益表达需求，成为社会利益诉求的主要反映者、政府职能转变的主要承接者、社会服务的重要参与者和社会政策的重要执行者。再加上社会转型过程中我国公民权利意识逐渐觉醒，公民基于个体利益诉求。自发自觉地通过各种有效途径参与公共事务。这些都为我国多元协作的地方治理结构的形成奠定了基础。

对我国中央与地方的关系而言，地方治理意味着建立一种纵向和横向相结合、由中央主导的多元协作治理结构，在中央与地方之间、政府组织与公共组织之间形成一种相对稳定、互惠合作的共同处理公共事务的组织结构。

（二）在权力配置上，中央向地方、政府向社会分权是央地关系改革的宗旨。

随着治理理念的兴起，人们对政府之间权力关系的认识也逐渐发生了改变：治理理论下中央与地方关系的变革。是中央通过向地方不断分权，释放地方和社会的活力，促进地方和社会的自主性、独立性不断发展的过程。

著名的分权研究学者罗伯特·贝内特认为，分权化分为两个层面：一是权力在政府内部平行或者垂直移动的过程，是政府间权力、利益关系的调整：二是不同层级的政府部门在公共管理和公共服务中将权力和责任向市场、公民社会转移的过程，是政府、市场、公民社会间权力和利益关系的调整。

改革开放以来，随着党政、政企、政社的分开以及基层民众自治的实施，我国政治、经济、社会领域的权力格局经历着一场巨大的变革，分权几乎同时在三个维度展开：（1）中央向地方大幅下放行政管理权，改变了传统公共行政的权力结构和运作模式，使得集中化的权力逐步下移和分散，调动了地方政府发展经济和公民个人创造财富的积极性。在这个过程中，权力主体和行为主体趋于多样化，地方组织在新的分权框架中得到了更多自主管理的权力，其利益和权力在重新分配中得到加强，其作用和影响力扩大了。伴随着政府间关系的不断调整，地方政府在公共安全、地方规划、教育、社会保障、环境保护等若干公共事务和公共服务领域，获得了更多的政策决定权和管理责任（事权），增强了其自主管理的能力。这为当代地方治理的发展奠定了制度平台。（2）政府向企业分权，企业实行自主管理的法人结构，成为自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展的个体，经济领域开始逐步向市场化转变。（3）政府向社会分权，为民间社会力量的释放提供了广阔的空间，社会领域相对的自治空间得到了拓展，公众民主权利意识逐步觉醒，社会私域逐步形成，为地方治理提供了社会基础。

对于我国中央与地方的关系而言，地方治理的发展可以看作是权力关系在中央与地方以及政府、市场与公民社会之间重新调整和塑造的过程。改革的路径既不是让地方政府寻求完全的自治。也并非让中央完全控制整个行政系统，而是通过授权和分权，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，在公共物品与公共服务的生产和提供中。引入非政府组织和公民社会等多中心的制度安排；同时，合理划分中央与地方之间的职责权限，用法律和制度保障中央政府的权威性和地方政府的自主性，使地方政府逐渐从中央政府的“代理机构”转变为地方公共利益的“合法代理者”。维护和发展地方利益。因此。地方治理不仅仅是一个国家与社会的分化过程，更是一个中央向地方、上级向下级权力转移的过程。

（三）在利益关系上，中央和地方的协调与沟通是央地关系改革的核心。

中央与地方关系的核心，实质上是代表国家利益的中央政府与代表地方利益的地方政府之间的利益均衡和博弈。从治理的角度看，我国的分税制改革适应了国家治理对中央和地方政府的利益进行规范化、制度化处理的需求，把中央与地方政府各自的利益要求分别以法律的形式确定了下来。通过分税制改革，一方面使地方利益合法化，中央不再随意侵占地方利益，不能再用行政命令的方式强行上收地方合法利益；另一方面，中央政府可以通过制度的规定，更加理直气壮地以公开的途径和方式，争取、维护国家的全局利益，保证中央利益不被地方本位主义所侵害。但本质上我国中央与地方政府间的利益分配仍然是中央政府主导、地方政府被动服从，缺乏实现利益分配的治理机制。在我国分税制改革和市场化改革相互作用的转轨时期，中央与地方政府之间的利益关系仍存在着制度性的缺陷，中央和地方之间在事权、财权范围上并没有得到清晰的界定，导致中央与地方之间每一次利益关系的调整与改革效果总是大打折扣。

因此，在我国要构建和谐共赢的中央与地方间的利益关系，不仅要科学合理地划分中央与地方之间的财权和事权范围，还需要中央与地方之间在利益分配上通过民主协商与沟通。尤其是地方政府对中央有关政策的有效参与和利益表达，增强中央与地方的合作关系，提高中央决策的民主化和科学化水平。

（四）在制度变迁上，通过地方治理改革调整央地关系具有风险小、收益大的优点。

任何一种制度变迁都是需要耗费成本的。为了最大限度地降低成本获取收益，权力中心在进行制度变迁时，除了要考虑经济因素外，还要考虑政治等因素。通常而言，在制度变革的酝酿时期，经济因素居于中心地位，而在制度变革的实施阶段，政治因素会更加重要。比如在政治成本方面，市场经济发展产生的多元化政治力量对权力中心执政地位的潜在威胁。分权化带来的权力中心权威性的减弱，利益关系调整引起的社会不安定因素，为控制代理人的行为偏差而支付的费用等等，都是权力中心必须认真面对的问题。所有这些制度变迁中所产生的成本，权力中心并不能预先设定，最终要通过实践进行检验。因此，为避免这些制度变迁中所产生的风险，降低制度变迁的成本，权力中心往往先在局部地区进行制度试验。

我国的改革开放之所以取得了巨大成就，就是因为许多新制度的设立基本上都是先在某些局部地区进行试验，当试验结果证明新制度收益大、风险小，并具有可行性和可操作性后，中央政府才对新制度的法律地位加以确认，并在全国范围内进行推广。比如农村的家庭联产承包责任制、企业的利润提成奖励制、股份合作制等都是如此。这些新制度之所以能够在一定时期内顺利推广和实施，与地方政府的默认、支持和保护是分不开的。地方政府之所以敢对这些自发产生的制度创新给予默认、支持和保护，主要还是缘于地方政府对这些创新的意图的充分了解和对新制度安排的预期收益的把握。

在中国现有的制度安排中，地方政府仍然是地方治理最重要的主体。“中国地方治理是以政府为核心的权力主导型的治理格局，不同层级的地方政府之间、地方政府与外部主体之间围绕着一个权力中心形成了上下隶属关系，从而在地方治理中出现了地方政府围绕中央转、下级地方政府围绕上级地方政府转、非政府组织和私营部门围绕地方政府转的单中心、集中化的治理体制。”因此，以地方治理改革作为与调整中央与地方关系的突破口，从制度变迁的角度看。具有收益大、风险小的特点。

三、地方治理视角下央地关系改革的路径选择

（一）通过制度供给，实现央地关系的法制化。

当前我国政治体制中，人事权成为保障中央权威的重要支柱，地方官员必须听命于中央。这种层层向上负责的制度，缺乏有效的公民参与和社会监督，各级地方人大对同级政府的监督和制约薄弱。同时，来自当地纳税人和作为公共物品收益人的辖区内居民对地方政府的监督也不充分。这种情况下，很容易形成“朋党政治”，如果某个地方大员自我利益膨胀，甚至可能带来群发性的腐败现象。

因此，中央与地方的关系，应在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，把中央和地方作为相对独立的力量主体对待，通过法制明确中央与地方的责权利关系。从法律制度上保障和约束中央和地方政府之间的领导、指挥、协调、控制和约束关系，各级政府的职责权限由本级人大授权并接受法律监督，重塑法律的权威与尊严，以促使中央与地方政府间关系走上法制化发展道路。从而，确立起一种中央与地方、地方与民众之间互相协调、互相监督的合作型法制关系。

（二）通过分权化改革，构建伙伴型多中心治理的央地权力关系。

中央与地方政府的权力配置，就其本质而言，是指中央赋予地方政府权力的范围与限度，即中央与地方政府之间如何分配权力，如何确定权力的内容和行使权力的边界等问题。在政府间的纵向权力配置上，应建立以中央为主导的多元合作关系。与西方国家不同，我国中央与地方的伙伴型多中心治理体系是在单一制的国家结构、深厚的集权传统下提出的，这使得我国伙伴型政府关系应从我国特殊国情出发，构建有中国特色的合作治理路径，即由中央政府主导的、全面广泛的伙伴型合作治理的权力关系。在横向权力配置上，应建立政府与市场、公民社会之间非零和博弈、双赢的合作关系，实现由“政府一市场”的二元结构逐渐向“政府—社会一市场”的三元结构转变。在政府与市场之间。通过编制“权力清单”、“职能清单”、“责任清单”，转变政府既是“裁判员”又当“运动员”的现状，激发市场活力，让政府在有限的边界内活动并接受监督。在政府与社会之间，通过支持和培育社会组织，引导社会力量充当政府的助手。

孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”与此相应，中央与地方之间的权力分配如果监督和制约不力，也同样容易出现权力滥用。尤其在我国经济转轨时期，由于旧的管理体制已经被打破，而新的管理体制正在形成和建立中，这就导致制度上的漏洞和缺陷比较多，权力被滥用的情况更易发生。因此，更加需要加强对央地之间权力配置的监督和制约：一是对地方适度分权的同时。中央对地方的监督与控制主要由行政和人事手段转为经济和法律手段。二是加强以公民为主体的民主问责机制的建设，建立完善质询、预算审计、引咎辞职等制度和程序，同时鼓励公共舆论对政府加强监督，防止政府限制社会监督权力和民间言论自由的现象，从法律层面保障公民作为问责主体的地位。

（三）通过建立合理的地方利益表达和平衡机制。实现央地利益关系的均衡化。

有地方利益的存在，就会有地方利益的表达。地方利益如果没有正常的表达渠道，就会通过非正常渠道表达。通过非正常渠道表达，往往会造成黑箱操作、地方向中央个别部门“寻租”以及地方与地方之间的不公平竞争等一系列负效应。因此。中央与地方利益的分配，需要中央、地方双方的民主协商和共同参与，特别是地方对中央有关决策的有效参与和利益表达。

在发达国家，有的是通过国会的两院制实现地方利益的表达，其中上院是地方利益的表达和平衡机构；有的是通过司法机构裁决中央与地方、地方与地方之间的权限纠纷实现地方利益的表达。在我国，随着改革开放的深入和市场经济的发展。地方政府（特别是省级政府）的独立性不断增强，已经成为具有相对独立性的利益主体。中央与地方政府之间的关系也由过去以命令服从为主的关系转变为以相对经济实力为基础的对策博弈关系。因此，建立地方利益的表达与平衡机制，让地方能够通过正式的渠道表达它们的利益要求，成为调整中央与地方关系的重要环节。

要实现中央和地方利益分配的均衡化，对于中央来说，就是要公开承认地方利益的合法性。不以行政命令的方式随意占有和侵害地方利益：对于地方来说，就是要通过制度使中央和地方利益规范化，使中央利益不被地方本位主义所侵害。具体而言，首先就是要按照财权与事权相匹配的原则。合理划分中央和地方政府的各项职能和财政支出责任，规范中央和地方的税权，建立合理规范的转移支付制度。其次，可考虑在中央层次的机构（国务院或全国人大）中设立能够代表地方利益的专门机构。在此机构中，无论大省小省、富省穷省，对涉及地方利益的中央立法、重大事项都具有平等表达和参与的权利，帮助地方政府向中央反映自己的意见和要求，从而避免中央政府侵害地方利益的现象。再次，当中央政府制定的政策不能同时兼顾各方利益时，对因执行中央政策而利益受损或因未能享受中央的某项优惠政策而利益相对受损的地区，中央政府可以通过建立相应的利益补偿机制，对利益受损地区给予适当和合理的补偿。实现各地方利益主体间利益的协调和均衡。

（四）通过发展基层民主，培育新型央地关系的社会基础。

治理的理念强调政府对公民的回应性，意味着国家权力向社会的回归。是还政于民的理论表达和实际需求的反映。在地方治理的发展中完善中央与地方的关系，就是要跳出集权和分权的思维模式，引入社会的力量，把中央与地方政府的简单对应关系转换位“中央一地方—社会”三方互动的关系，通过中央政府、地方政府两大主体各自寻求社会的支持。实现社会权力的回归，达到通过权利制约权力的目的，实现权利的保障和政府间关系的调整。因此，无论中国还是西方，治理都强调通过民主参与实现国家与社会的良性互动。“分权但不实施民主，理性而健康的中央与地方关系不可能形成”。

具体而言。一是推行政务信息公开，开启政府与社会的双向沟通渠道。政务信息公开是公民进入政治过程的前提，也是公民参与发挥作用的基础。政府应向社会公开其政务活动，让民众了解政情，从而使政府权力在社会监督下运行。二是完善公民参与的制度框架。在公民参与权的保障上，需要通过制度建设对公民参与的内容、途径、方式、渠道等进行明确规定，并通过法律形式固定下来。同时，加强制度的可操作性，保证公民能够依法依照一定程序进行参与活动，加强政府与社会之间的沟通，消除误解、形成共识。三是通过培育和发展社会组织，为分散的公民参与提供理性交流的平台，也通过社会组织参与公共服务的供给缓解政府的压力。四是从官僚式的组织模式向网络式治理模式转变。这种新的治理模式要求在共同目标下将多元的利益相关者凝聚起来，从而把互相依赖情境中所有处于平行关系的伙伴都纳入到治理体系中。为此，在这种网络治理模式中，中央和地方政府要具备一种劝导所有利益相关者广泛参与解决问题的能力，包括沟通能力、讨价还价的能力等：同时在中央和地方之间也要构建一种激励和惩罚相结合的机制。克服沟通中断和能力不足、信息不足等缺陷。

四、结论

在社会转型的关键阶段，随着中国市场经济的成熟、公民社会的壮大以及多元治理的推进。从地方治理的视角寻求中央与地方关系的调整，既不是让地方政府寻求完全的自治，也不是设想中央政府完全掌控整个行政系统，而是建立一种政府间合作、政府与公民社会合作的新型央地关系模式，通过社会对国家治理活动的有效制衡，使得国家权力的运行趋于规范和合理，并使更大范围内的民众能够参与其中，进而实现国家与社会、中央与地方政府的良性互动。

（责任编辑 刘龙伏）