论建设法治型党组织

王世谊　邹庆国

摘要：回应性和适应性是衡量政党能力的一个根本标准。建设法治型党组织的目标设定是对社会环境变迁的理性回应，是现代法治精神与机理在管党治党活动中的贯穿与嵌入，是价值诉求与行为模式的统一、内在特质与实际践行的一致。是学习型、服务型、创新型党组织建设目标的内容拓展与要素补充。提出这一命题绝不是凭空制造一个时髦概念或政治口号，而是中国政治文明和政党文明逻辑交互演绎的必然结论。法治型党组织建设仍面临诸多理论困惑与实践困境，体现为目标认同、理念变革、制度设计、机制构建等多维演进的过程。

关键词：政党适应性；法治型党组织；

“三型”党组织

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0034-07

一、建设法治型党组织问题的提出

1.政党组织的动态适应性与党组织转型的背景考察

政党作为现代政治文明形塑的主导性力量。其自身建设状况决定着这种主导性作用的发挥程度，也是政治现代化的重要衡量指标。换言之，在推动政治现代化的进程中，政党也必须适应内外部环境的变迁演化而不断作出适应性调整。实现自身建设的现代化。亨廷顿在论述政治制度化的标准时。特别强调政治组织的适应性问题。他认为。“组织和程序的适应性越强，其制度化程度就越高；反之，适应性就越差，越刻板，其制度化程度就越低。适应性就是后天获得的组织性；概而言之，就是适应环境挑战的能力和存活能力。”值得关注的是。这种挑战已渐露端倪，西方政治学者新近提出“后党治理”（Post-Party Govemanee）的概念，即是对此的回应印证。有学者认为，这一概念的提出，主要是因为“目前西方民主国家的治理（无论是内政还是外交）都出现了大问题”。突出反映在“随着西方社会利益高度分化，多党民主开始运作不良，往往形成政治僵局。……传统上政党是社会整合手段，但现在已经演变成社会分化的工具。”这可视为西方政党因适应能力弱化而衍生治理危机的映射。在此语境下，我们认为，回应性和适应性是衡量政党能力的一个根本标准，体现为能否及时调整、设定并有效实施适应激变的社会环境的科学合理的组织建设目标，防范政党组织趋于呆板、僵化，由此来促进政党组织及其成员的观念更新和政治认同，规制其行为模式，增强对于政治体系建构和社会发展的掌控力。

中国共产党是具有很强适应能力的马克思主义政党，在革命、建设和改革开放的不同环境中，先后提出既有历史承继性又具现实适应性、创新性的组织目标和建设模式，确保了党的先进性和纯洁性，党的领导和执政能力得以持续增强。进入21世纪以来，我们党适应社会转型期、改革攻坚期、利益分化期、矛盾凸显期的复杂环境，对建设一个什么样的党、怎么建设党的问题作出时代应答。实现国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的重大理论观点，展示出中国共产党人治国理念的升级与执政方略的创新。党的执政能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的关键要素，全面依法治国的进展状况与实践成效直接关系着提升党的执政能力目标的实现。2009年党的十七届四中全会提出建设“马克思主义学习型政党”的目标，2012年党的十八大又进一步将其拓展为“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”。近年来，“三型”政党和“三型”党组织成为学术界、理论界和实际工作领域的热议话题。在实践层面，中央先后于2010年、2014年发布《关于推进学习型党组织建设的意见》和《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，彰显出顶层设计与基层创新有机联动的良好态势。“三型”政党目标的确立，体现出中国共产党人对于时代特征和环境变迁的深刻洞察与敏锐把握，体现出超强的适应能力和创新能力。

与此同时，政党组织赖以生存发展、实施领导和执政活动的内外环境的变迁，是一个具有历时性、恒久性的持续过程，适应性或适应能力也是一个动态的范畴。对于我们党的各级组织及其党员干部而言，如何适应全面推进依法治国的新环境，在国家、政府和社会的多个场域，在治国理政和管党治党的具体环节上发挥法治的统御性功能，丰富和完善党建目标体系，是一个不可规避的命题。这一目标体系的转型涉及对政治、经济、文化、社会等诸多要素之间关系的反思与重构，核心是执政党与法治的关系问题。这就对各级党组织提出了双重任务：一方面要坚持党的领导这一根本原则，发挥好总揽全局、协调各方的政治核心作用；另一方面要适应法治建设新要求，在切实提升依法执政、依规治党能力的过程中加强和改进党的领导。在全面推进依法治国的格局中。党和法治的关系问题联动着当代中国政治系统内各要素的方方面面，为党组织建设模式转型提供了宏观背景与基本动力。

2.中国法治建设的核心问题与建设法治型党组织的提出

当代中国政治系统架构的基本特征，决定着如何认识和处理党的领导和法治的关系既是关涉法治中国建设前景的重大理论和实践命题，也是深化执政党自身建设改革的题中之义，由此也就客观地提出了建设法治政党的内在需求。

改革开放以来。学术界一直在探索从政党属性视角来考察党与法治（制）的关系，探索的逻辑起点就是邓小平关于制度建设的经典论述。邓小平提出：要消除不受节制的绝对权力，防范“把领导人说的话当做‘法，不赞成领导人说的话就叫做‘违法，领导人的话改变了，‘法也就跟着改变”的以言代法、以人治取代法治的非民主现象。限制权力无限扩张的根本条件在于“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。这些论述，揭示出人治与法治、党法与国法、依法治国与依法（规）治党等多种关系，包含着党内治理法治化的逻辑命题。纵观改革开放以来围绕上述命题的学术探索历程，总体上形成了四个基本范畴：一是“党内法制”。与国家层面上“社会主义法制”的表述相对应，李乐刚提出了“党内法制”的概念，认为“‘党内法制是指党内法规和制度，以及按照党内法规和制度建立起来的党内秩序”。二是“依法治党”。俞可平提出。“依法治党。就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。”姜明安认为，“在中国，要推进依法治国，建设法治中国，就必须推进依法执政，而要推进依法执政。就必须在中国共产党党内也实行法治”，“法治的‘中国特色要求中国共产党应当依法执政，依法治党。”三是“政党法治”。王韶兴从政党治理规律的视角。提出并阐释了“政党法治”的概念，认为“政党法治是指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范，依靠政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式，核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法规约”。四是“党内法治”。肖金明在党内治理与国家治理、党内法规与国家法律高度关联互动的视角下，确立并论述了“党内法治”的概念，认为“国家制度的基本原理和其中的民主一法制（治）逻辑同样适用于党内政治生活，适用于党的制度建设。党内民主是党内法治的前提和基础，也是党内治理的基本要求；党内法治是党内民主的体现和保障，也是党内治理的基本特征。”上述讨论所围绕的根本问题即是作为承负政治领导核心和执政党双重角色的中国共产党。如何回应民主法治建设的新趋向、新环境，实现党建与法治的相融互动。我们认为，坚持中国特色社会主义法治道路最根本的是坚持中国共产党的领导。在此基础上，因应全面从严治党和国家治理重心下移的新要求，需要进一步概括凝练，确立法治型党组织建设的目标范式，促进管党治党活动的理念与行为模式转换。这是因为，全面从严治党依靠的是党章和党内法规，全面推进依法治国依靠的是宪法和法律，二者有机统一。推进全面从严治党必须依靠法治。建设法治型党组织为全面从严治党提供了内生动力和实践路径。

3.法治型党组织的内涵界定

法治型党组织的概念内涵与建构逻辑需要在执政能力、党的制度变革及其与国家治理现代化的内在关联中去进行学理研究和实证考察。较早对法治型党组织进行讨论的是方世南教授，他认为：“所谓法治型党组织，就是以法治为导向，严格遵循依法执政、自觉维护宪法法律权威和捍卫宪法法律尊严、在宪法和法律范围内活动，具有强烈的法治意识和法治思维，具有完备规范的党内法规体系，严格依法全面从严治党和管理党员干部以及依法保障党员和公民的各项合法权益，在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设中不断提高依法办事能力的党组织。”这一表述较为全面地概括出法治型党组织的基本要素，彰显出以“能力”为重点的建设思路。笔者认为，政党及党组织建设之“型”，应当是价值诉求、目标设定、内在特质与行为模式的统一，是形态展示与实际践行的一致。党组织建设是一个系统的整体，必须坚持依法治国和以德治国紧密结合，坚持思想建党和制度建党紧密结合，使法治型成为与学习型、服务型、创新型既有机融合又各有侧重的党组织新特性。据此，对法治型党组织的内涵可以作如下界定：以相互衔接协调的国家法律体系和党内法规体系为依据，以规制权力与保障权利为核心，以科学合理、运行高效的体制机制为依托，党组织及其成员坚守党章宪法、党规国法的至上权威，领导立法、依法决策、保证执法、支持司法、带头守法，自觉在宪法法律范围内活动，不断提高依法执政和和依规治党能力，在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化。

法治型党组织的目标设定并不是对依规治党与以德治党相结合原则的背离，更不是对道德力量的否定和放弃，而是提供二者之间有机结合、有效联动的实践载体。这不仅是由道德和法律的学理关系所决定的，更是由依法治国和以德治国相结合的治理逻辑所决定的。国家法律和党内法规以权威性和强制性形成外在的“硬”约束，理想信念和政治道德则以自律性和劝导力产生内心的“软”约束。党纪国法不可能覆盖管党治党的全部领域和环节，党员干部的内省、慎独等自律行为同样具有十分重要的作用。

以培育党组织的法治意识和法治思维为主要内容的法治文化价值观建设是法治型党组织建设的重要内容。法律不被信仰便形同虚设。“徒法不足以自行”。“法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还得靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是‘人依法而治，并非没有人的因素。”在对法治功能的认知上，既要摒弃“权治”、“人治”的法治虚无主义，又要警惕“一讲法治就灵”的法治万能主义、法治浪漫主义，也要防范把法律当成应急手段的法治工具主义。还要注重发挥乡规民约、家风家训、行业规章、团体章程等社会规范的“软法”作用。

法治型党组织与建设法治型党组织是紧密联系、不可分割的两个方面。法治型党组织是党组织自身建设法治化的目标定位和属性表述，建设法治型党组织则侧重于实现这一目标定位和价值诉求的制度安排和路径选择。建设法治型党组织意在纠正党员干部的思想偏差，使管党治党有章可循、有规可依，各项制度严格落实，督促广大党员干部依法履职，保障宪法和法律正确统一实施。各级党组织只有自觉地按照以宪法为核心的法律体系和以党章为核心的党内法规体系的要求，特别是按照党规党纪严于国家法律的要求全面地加强自身法治建设，才能实现法治型党组织的目标定位和价值追求。作为基层治理的领导核心，基层党组织及其成员应在确立法治意识和法治思维方面成为其他治理主体的表率。

二、建设法治型党组织的理论与实践依据

提出法治型党组织建设，绝不是为哗众取宠凭空制造一个时髦概念或政治口号，而是中国政治文明逻辑和政党文明逻辑交互演绎的必然结论。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”建设法治型党组织就是将法治的理念引人党的治理之中，将党内的工作纳入到法治的轨道之上。只有在“四个全面”战略的宏观布局中深入发掘法治型党组织建设的理论与实践价值，才能使其成为一个立得住、说得通的科学概念，助推党组织及其成员在思维模式与行为选择方面的深层变革。

1.建设法治型党组织是落实“四个全面”战略布局的内在需求

“四个全面”战略布局是在新的历史条件下，对中国这样一个发展中大国在走向现代化的关键阶段所作出的顶层设计，体现出“目标一方略”、“整体一重点”的基本逻辑。构成了一个紧密联系和相互作用、相互促进的有机整体。“四个全面”战略布局是以“现代化”为核心诉求的政治、经济、社会、生态和党的建设各领域协同推进的实施方略。任何宏大方略都离不开不折不扣的执行，各级党组织作为领导核心和执政主体，是落实“四个全面”战略布局的领导者、执行者和组织动员者。以什么样的理念和方式去组织和实施这一治国理政方略，关系全局。法治化程度作为考量一个国家文明程度的重要指标，同样也是衡量执政党组织及其成员素质能力的重要指标。法治型党组织建设是法治国家建设的重要内容。不同于西方法治国家的权力生态，在我国党的权力（领导权和执政权）是一种极其重要的权力形态，是国家权力系统的核心构件，对法治建设的影响力更为关键。在此意义上讲，依法治国作为国家治理的基本方略，其落实程度和实践状态取决于各级党组织能否在治国理政活动中坚持依法领导和依法执政。能否真正成为法治型党组织。从某种意义上讲，如果各级党组织不能成为法治型党组织，全面深化改革中凡是重大改革要于法有据的基本遵循就会流于形式：全面依法治国中党的领导和社会主义法治的一致性就会被割裂，党的领导必须依靠社会主义法治的政治原则就无法贯彻。

2.建设法治型党组织是全面从严治党的战略举措

当前，在探索权力运行制约监督机制，着力推进全面从严治党方面遇到了一些突出的难题。这其中既有一些长期未能彻底解决的老大难问题。也有一些改革过程中出现的新问题。在全面从严治党态势下提出法治型党组织和建设法治型党组织这一命题和历史任务本身，就蕴涵着强烈的问题意识、忧患意识、反思意识和责任意识。建设法治型党组织，是全面从严治党规律的内在体现和自觉遵循。全面从严治党，基础在“全”，“全”体现出空间布局与受治主体的双重关照，既要覆盖思想、组织、作风、制度和反腐倡廉各领域，又要传导于各级各类党组织及其成员的具体言行之中；关键在“治”，“治”是基本路径，根本依据是党内法规和国家法律；要害在“严”，“严”是程度描述，关键在于严守两条线——纪律红线不可触碰，法律底线不可逾越。党纪国法本质上都是党和人民意志的反映，党内法规与国家法律共同构成党治国理政的制度体系。国法在位阶上高于党纪，党纪在内容上不能与国法相冲突。在执行上不能违反法律的基本原则而随意侵入法律的调整区域。依法治国，公民不能踩到法律的红线。依规治党，重点是从严执纪，党员也不能站在纪律的边缘。法治既是治国理政的利器和安邦固本的基石，也是全面从严治党的基本方式。党组织既要坚持以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系治国理政，也要依据以党章为核心的党规党纪管党治党。

3.法治型是学习型、服务型、创新型党组织建设目标的内容拓展

建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，为各级党组织建设确立起明晰的目标体系。三者之间各有侧重，“学习型”立足于能力本位，着力点在于解决“本领恐慌”问题：“服务型”立足于功能定位，体现为马克思主义政党本质功能的回归与凝练：“创新型”则侧重于体制机制与方式方法的与时俱进。如前所述，党组织实施领导和执政活动的综合环境发生变迁，组织建设的目标和思路就要及时作出回应。从国家治理的视角来看，治理理论的解释框架和实践范式是对社会变革深刻化、公共事务复杂化、利益主体多元化、民众需求多样化和社会矛盾显性化这样一种时代背景的有效回应。实现国家治理体系和治理能力现代化体现出体系架构与能力提升的双重要求，具体化为国家治理体系的科学化、制度化、程序化，以及国家治理者善于运用法治思维和法律方式规范治理行为，从而把国家宏大叙事层面的制度优势转化为具有强烈可感知性的实践效能。从历时的角度来考察中国的政治发展理念。其大体展示出“专政一管理一治理”的演进轨迹。在现代治理的视野中，社会管理活动要从传统的单向度的一元独治转向多向度的多元共治模式。体现出国家治理体系现代化的基本特征。这样的模式转型必须以执政党的强力主导为运作中轴。地方和基层治理体现为各级党组织、政府、市场、社会组织、公众等主体多维参与、多方协作的整体行动。作为地方和基层社会领导核心和治理体系运行中轴的党组织，能否坚持以法治思维和法治方式实施治理活动，形成崇法、畏法、用法、守法的政治生活氛围，深刻影响着其他治理主体的行为偏好和行动逻辑，发挥着引领、示范、带动、监督等关键作用。在此背景下，对于基层党组织应在服务型、学习型、创新型的基础之上，赋予其法治型建构的属性定位和目标导向。全面深化改革新形势下基层治理法治化的过程也是党建与法治相互融合的过程。法治型和学习型、服务型、创新型一体并重，构成一个密切联系、相互促进的有机整体，建设法治型党组织和建设学习型、服务型、创新型党组织相辅相成，缺一不可。在经济发展新常态下。要通过建设法治型党组织，在全面从严治党中促进各级党组织增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，有效提升党纪国法和党的政策在基层政权中的主导力和执行力。

4.建设法治型党组织是基层党建工作的创新成果

建设法治型党组织，不是纯粹的理论诠释与学理架构，而是植根于基层党组织建设工作创新的实践沃土。建设法治型党组织是加强党的执政能力建设的关键。值得一提的是，建设法治型党组织具有实践依据。2006年4月，由时任浙江省委书记的习近平主持召开的浙江省委十一届十次全会，作出了建设法治浙江的重大决策，率先开始了建设法治中国在省域层面的实践探索。为依法治国和依规治党一体推进指明了方向。2015年3月，苏州市委率全国之先，出台《关于建设法治型党组织的意见》，比较系统地表述了法治型党组织的目标与特征：党组织法治意识进一步增强，法治理念和法治精神深入人心，法治文化大力弘扬；党组织依法执政、依法办事能力进一步提高，法治成为党组织推进工作的基本方式；党内制度体系进一步完善，管党治党有章可循、有规可依，各项制度严格落实；基层治理法治化水平进一步提升，党员和群众合法权益得到依法保障，基层党组织在全面推进法治苏州建设中的战斗堡垒作用有效发挥；党组织引领保障作用进一步增强，法治政府、法治市场、法治社会建设协调推进。苏州的探索为全面提升依法执政水平探寻到一个良好载体，是基层党建工作的一项制度创新和实践创新成果。在理论层面上，它为厘清党与法、权与法的关系开辟了新的观察视角：在实践层面上，它为全面协调法治政府、法治市场、法治社会一体化建设，依法治国和依规治党并行共进，实现法治与党建的深度融合提供了切实可行的实践路径。

三、建设法治型党组织的路径选择

法治型党组织建设当前面临诸多理论困惑与实践困境，体现为目标认同、理念变革、制度设计、机制构建等多维演进的过程。

1.目标联动：构建学习型、服务型、创新型、法治型党组织的“四位一体”新格局

“法治型”是对党组织建设目标的内容拓展与要素补充，“学习型”、“服务型”、“创新型”、“法治型”四个目标具有相对独立性，同时又是一个相互依存、相互促进的体系，根本归宿在于提升党组织的执政能力，保持先进性和纯洁性。其一，“学习型”是前提和基础。体现为对党组织建设规律的科学把握，对自身能力的明确判断，对存在问题的清醒认知，并由此形成组织建设的共同愿景，以及主动自觉而非“等靠要”的积极的心智模式，在发现问题、防错纠错、不断成长的过程中实现自我超越。其二，“服务型”是根本和关键，体现为政治使命的自觉承负和功能职责的理性定位，是党组织内在品格与外显特征的根本体现。服务能力是执政能力的核心，唯有以服务民众为根本职责，才能真正获得认同和支持，不断巩固领导与执政的社会基础。其三，“创新型”赋予党组织建设以动力之源，体现为党组织对内外环境变迁的及时回应与适应，是党组织创造性活力的展现。其四，“法治型”是根本保障，体现为对党组织及其成员活动边界的清晰厘定，确保其一切行为均有法可据，最大限度地保证组织及成员行为的规范性、稳定性与可预期性。必须构建“四位一体”新格局，合力推进“四型”党组织建设系统工程。

2.重心下移：以基层法治型党组织建设为重点

破解国家治理体系和治理能力现代化宏大命题的基础性工作在基层，落实党和国家各项政策的责任主体在基层，基层党组织是依法执政、服务群众的“最后一公里”，其“重心”地位尤为突出。因为从法治国家建设的空间布局来审视，相对于高中层来说，基层社会所固有的传统特征决定着其对法治的抵制更为顽强，是法治困境最为集中的区域。党的十八届四中全会决定明确提出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识。提高依法办事能力。”为此，应以基层党组织作为法治型党组织建设的重点，遵循自下而上、逐级推动的路径，着眼于激发和尊重基层的创新活力。在领导基层治理法治化的过程中。要充分发挥党的政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，真正把基层党组织的组织资源转化为基层治理法治化的优势资源。一是要把增强法治意识、丰富法治知识、引领法治文化、提高依法执政本领作为形塑学习型党组织的着力点；二是要在法治的轨道上听取民声、回应民盼、整合民意、满足民需，践行服务群众的根本宗旨，把维护法治秩序与保护群众利益有机统一起来，增强法治权威与提升党组织公信力有机统一起来；三是要把解决影响和制约法治建设的突出问题作为基层党组织创新的发力点，坚持改革于法有据的原则，坚决杜绝那些假借为群众排忧解难办实事，搞突破法律底线的所谓“创新”的反法治现象。

3.能力本位：以提升基层党组织及其成员的依法办事能力为核心

从依法治国的功能配置角度来说，与高中层党组织有所区分，基层党组织更侧重于政策执行、具体矛盾调处等事务性工作。作为推进基层治理法治化的运作中轴，基层党组织及领导干部要增强使命感和责任感，勇于直面新的“本领恐慌”问题，把提升依法办事能力作为法治型党组织建设的核心，实现“法”与“事”的深度结合，真正形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。基层党组织依法办事能力，应围绕基层党组织的主要职能来解读，主要包括以下四种：一是依法深化改革的能力。基层是最具创新活力的区域，中国改革的很多重大政策都源于基层干部群众的创举。在社会主义法律体系初步形成。依法治国观念深入人心的背景下，基层党组织在领导实施全面深化改革战略的过程中，必须坚持重大改革于法有据的原则，推动改革的决策不仅要承担政治责任，更有法律责任追究的意蕴，凡谋事处事必须在法律允许的范围之内，坚决防止和克服重政策、轻法律，重批示、轻法律，靠长官意志决策、办事的现象。二是依法推动发展的能力。改革开放以来相当长的历史时期内，一些地方和基层党组织片面理解和执行以经济建设为中心的赶超型发展战略，催生出“以GDP论英雄”的畸形政绩观，很多“政绩”是以漠视和践踏法治为代价的。为此，建设法治型党组织需切实提升党组织依法谋划发展、促进发展的能力。三是依法化解矛盾的能力。基层社会是转型期各种利益冲突最为集中和最易激化升级的区域，这就对基层党组织化解矛盾的能力提出了更高要求。基层党员干部必须切实提升自身的法治素养与水平，在化解矛盾、处理问题时把法治意识和法治方式摆在第一位，增强运用法治思维和法治手段处理各种复杂问题、化解各种矛盾纠纷的能力，逐步把各种矛盾纠纷的解决纳入法治化轨道。四是依法维护稳定的能力。长期以来，基层社会稳定成为基层党组织面临的一个棘手难题，这是制度设计失当、部分群众法治意识淡漠、基层干部依法维稳能力不强等因素交互演绎的结果。“因为‘维稳是衡量地方治理的重要指标，就养成了一批专门靠‘上访而吃定‘稳定饭的‘上访专业户”，通过这种方式。他们合理或不合理的利益要求均得到满足，而“靠钱维持的稳定最终换来的是蔑视法律的社会群体”。为此，应在改革基层社会稳定考核制度的同时，切实提升基层党员干部依法维护社会稳定的水平，杜绝那些以突破法律界限和牺牲社会公正为代价来息事宁人的做法。实现法治秩序与社会秩序的深度融合。

4.权力规制：以保证权力沿着法治轨道运行为关键

建设法治型党组织最重要的含义在于依法治“官”和“权”，而非治“民”和“事”。提出法治型党组织建设本身就是对人治、专制的否定，要义在于把党规国法作为权力运行的根本依据。防范权力的无节制与任意扩张，确立与法治精神相契合的权力运行秩序与运行环境。具体来说，包括以下几个方面：一是权欲。认识权力离不开人性的维度。权力“双刃剑”的特性本质上是由人性的两面性所决定的。人性恶的一面所激发出的贪婪欲望，会诱发权力之恶。社会个体中人性善恶共存的状态，要求对权力行使者建立硬性的法律约束以惩恶。辅之软性的伦理教化以导善。二是权源。权力的产生与授予是基础环节。领导干部手中的权力是公共权力，是服务于公共利益的，体现出一种委托—代理的契约关系。谁给权力，权力行使者就对谁负责。马克思主义权力观的核心是权为民所赋。权为民所用。能否做到，关键在于对“民赋”的授权制度的设计是否科学，在于授权制度是否真正体现民意。三是权限。任何权力都要有严格的边界限定。从根本上讲，应坚持“法无授权不可为”的公权法定原则。权力的边界划分，既要有性质界定，即权力是何种属性（如立法权、行政权、监督权、司法权等），又要有数量标准（权力清单），即有多少权，还要有程度限定，即权有多大。四是权监。任何性质的权力都需要监督与制约。权力掌握在少数人手中又没有制约，权力本身就易于成为寻租和“围猎”的对象。依法监督与制约权力，包含两层含义：一方面，权力行为要接受切实有效的监督；另一方面，权力要避免过分集中，要通过制衡保持内在张力。形成权力结构内部的监督力量。五是权用。权力通过理性运用发挥实际价值。依法用权，关键在于防范权力乱作为和权力不作为两种主要倾向。一方面，权力行使要依法，形成畏权、慎权的权力观念，确保权力不越轨、不出格；另一方面，权力运用要充分，不能惜。以不作为而保证不犯错误的惜权思维也是违背权力的本意的，本质上是对法治的反动，六是权益。权力行使者的合法权益需要尊重和保护。权益指公民受法律保护的权利和利益。党员干部作为公职人员具有双重角色，其合理合法权益理应受到法律保护。当然，属于特权范畴的法外权益，必须坚决取缔。七是权责。权力与责任的对称性、均衡性是权由法定的根本体现。现实中不敢用权、权力放空、为官乱为、为官不为、为官不正等现象，均是权责失衡或发生断裂的结果。

5.“纪挺法前”：以党规国法的相互协调、相互衔接为保障

法律规范体系和党内法规体系都是法治的基础和前提，党的十八届四中全会决定首次把党内法规体系纳入国家法治体系之中。对于社会主义法治建设来说，既要重视国家法律对国家机关、社会组织、公民的规范作用，也要重视党内法规对党员和党员干部的规范作用。执政党党章不仅是党的自身建设的根本准则，而且还是调整党与国家、党与社会、党与民主党派之间关系的基本政治规范。根据“党内立法法”即《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种类型。近年来，随着一系列党内法规接踵修颁，全面从严治党进入了制度化、法治化的快车道。其中，《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党问责条例》针对党内法规体系建设中出现的新情况、新问题、新要求，既用改革办法破解全面从严治党中的难题，又在管党治党实践中用制度治党、管权、治吏，是新形势下党内制度创新的标本。上述党内法规初步形成了以党章为遵循、以守纪为要求、以责任为导向的“制度群”。值得指出的是，党的十八届六中全会将制定新形势下党内政治生活若干准则，修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，把党的十八大以来治党管党的实践成果转化为正式的文本制度，赋予党内法规以权威性和规范性，这对于坚持全面从严治党，落实“两个责任”，严明党的纪律具有重大意义。党内法规体系的形成和完善对建设法治型党组织的启示在于：党纪弥补国法、党纪严于国法，纪法分开、纪在法前。要以建设“守纪型”党组织为前提，以依规治党带动依法执政，这就要求法治型党组织建设首先要塑造管党治党的“四种形态”，即“党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数：对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数：而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数”，自觉遵循道德“高线”，坚决守住纪律“红线”，防止触碰法律“底线”。这是建设法治型党组织的重要保障。基层党组织要切实把各项党内法规融入到自身建设的各个领域和环节，让党纪的力量在建设法治型党组织中得到充分释放。永葆党的生机和活力。

（责任编辑 刘龙伏）