CEPA框架下粤港环保合作的趋势与障碍的法律分析

2016-11-28黄晓慧

广东社会科学 2016年6期

黄晓慧

黄晓慧

CEPA协议在深入实施中涉及的环境问题已成为粤港两地经济深度合作发展的制约因素。粤港两地环保法律制度的差异对合作项目的顺利实施必然产生重大影响，环保合作的进一步深化面临更多的是法律制度方面的问题。CEPA中涉环保合作的规定及广东“先行先试”承诺为粤港环保合作提供了更多的机会，但法域差异的刚性约束使得粤港政府间签署的各种行政性协议难以落地。开放合作，在粤港深度合作中借鉴吸收，增补CEPA内容，完善内地环境保护法律制度体系，使得法制的力量与市场的机制有机结合，唯其如此，深度高效的合作才是可持续的。

CEPA协议 “先行先试” 粤港环保合作法治路径

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称“十三五规划纲要”)提出，“加大内地对港澳开放力度，推动内地与港澳关于建立更紧密经贸关系安排升级”。①这一政策精神的落实，无疑有助于推动CEPA②协议的进一步完善与深入实施。尤其是广东自由贸易试验区成立后，政策叠加优势为粤港经贸合作开拓了更大的发展空间。但是，值得关注的是，环境问题已日益成为粤港两地经济深度合作发展的制约因素。粤港澳三地首次合作建设的世界最长跨海大桥工程的一波三折，说明三地环保法律制度的差异对合作项目的顺利实施必然产生重大影响。本文就CEPA框架下的粤港环保合作“先行先试”安排进行梳理分析，从比较法律制度的角度剖析揭示粤港进一步深化合作的难点和突破口，以期促进经贸合作与环境保护的协调发展，营造真正法治化的国际营商环境。

一、 CEPA中涉环保合作的规定及广东“先行先试”承诺

CEPA一开始签署的是主体文件及六份附件。此后，以《<安排>补充协议》的方式渐近地推进合作并补充完善法律文本。CEPA框架下的环境保护合作主要涉及环保产品贸易、环保项目投资、环保服务等三个方面。从时间顺序上看，准入门槛逐步降低，开放承诺逐步增加。

2003年9月29日签署的《安排》，在环保合作方面没有具体安排，仅针对产品贸易，以附件中的正面清单的方式列明273项产品的进口零关税优惠。其中包括一些对环境问题可能造成影响的产品：序号2的润滑油，序号12至19的工业染料、漆、油墨、香料，序号25至57的各类化学粘合胶剂、乙烯类聚合物、塑料制品盒、牛马皮革、纸类半成品及成品，序号181至184的大卡制冷量空调零件、印刷机、洗涤、漂白或染色机器，序号204至209的电池类产品。③上述明列产品适用《<安排>附件2<关于货物贸易的原产地规则>之表1<享受货物贸易优惠措施的香港货物原产地标准表>》，在一定程度上为香港原产地涉环境影响产品开放市场。

2004年10月27日签署的《<安排>补充协议》，仍以附件中的正面清单的方式明列529项产品的进口零关税优惠，其中包括的对环境问题可能造成影响的产品项目、较2003年也相应增加。④同时，具体承诺，自2015年1月1日起，允许符合相关规定的香港居民参加内地38项专业技术人员资格考试，其中包括环境影响评价工程师。⑤我国的《环境影响评价法》自2003年9月1日起施行，该项资格许可有助引进香港环境影响评价专业人才。

2007年6月29日签署的《<安排>补充协议四》，明确了环境保护服务市场准入的门槛，以附件《内地向香港开放服务贸易的具体承诺的补充和修正四>》开放了7个部门或分部门的环境服务(不包括环境质量监测和污染源检查)：A．排污服务(CPC 9401)、B．固体废物处理服务(CPC 9402)、C．废气清理服务(CPC 9404)、D．降低噪音服务(CPC 9405)、E．自然和风景保护服务(CPC 9406)、F．其他环境保护服务(CPC 9409)、G．卫生服务(CPC 9403)，同时，具体承诺：允许香港服务提供者在内地设立独资企业，提供环保服务。⑥

2008年7月29日签署的《<安排>补充协议五》，自2009年1月1日起，对环境领域进一步放宽市场准入的条件。⑦虽然，其附件《内地向香港开放服务贸易的具体承诺的补充和修正五》中开放与不开放的环境服务部门或分部门与《<安排>补充协议四》一样，但在具体承诺方面首次仅对广东：同意广东省审批香港服务提供者在广东开办环境污染治理设施运营企业资质。⑧该承诺将审批权下放广东省政府，开启了CEPA框架下粤港环保合作的“先行先试”。

2010年5月27日签署的《<安排>补充协议七》，明确提出“环保产业合作对于推动两地经济发展和促进两地经贸交流具有重要意义”，进而在合作机制、合作内容和其他实体的参与等三方面做出原则方向性规定，以增强贸易投资便利化。首先，在合作机制方面规定：在联合指导委员会的指导和协调下，建立有关工作组，加强双方在环保产业领域的合作。其次，在合作内容方面规定：(1)加强两地在环保产业合作领域的交流与沟通。(2)在环保产业的法律法规制定和执行方面交换信息。(3)加强在培训、考察等方面的合作。(4)通过展会推介、举办研讨会等多种方式加强两地环保产业领域的合作。(5)探讨进一步促进营商便利化的合作建议，以支持两地环保产业发展。第三，在其他实体的参与方面规定：双方同意支持和协助半官方机构、非官方机构和业界在促进两地环保产业合作中发挥作用。⑨为粤港环保合作中管理机构的设置预留了创新空间。

2012年6月29日签署的《<安排>补充协议九》，其附件《内地向香港开放服务贸易的具体承诺的补充和修正九》中明列的环境服务部门或分部门与《<安排>补充协议五》一样，仍然不包括环境质量监测和污染源检查。但具体承诺：同意广东省审批香港服务提供者在广东承担委托环境监测活动。⑩该项在监测方面同意广东“先行先试”的承诺非常关键，有助于粤港合作解决珠江三角洲空气污染和水污染对香港的影响。

综上所述，CEPA框架下的环保合作，尤其是有关广东“先行先试”的具体承诺、及《广东协议》，为粤港环保合作的“先行先试”提供了法制保障。在发展模式方面，对广东“先行先试”的承诺促进了环保企业从设备提供商向监测服务商模式转变。尤其是《<安排>补充协议九》及《<安排>补充协议十》中的承诺，旨在提高珠江三角洲空气污染、及珠江口、大亚湾、深圳湾水质污染对香港区域(重点包括大气、海豚洄游、西贡自然保护区、米埔联合国自然保护区)等的环境影响的监测数据的公信度，并为数据可信度的提高提供监测技术、人才方面的支持。

二、粤港两地进一步深化环保合作的趋势与法律障碍

目前，CEPA框架下的内地与香港的环保合作主要局限于贸易投资便利化方面，对于一些涉及环保问题的大型合作项目而言， CEPA的调整范围显然不足以涵盖。由于两地在法律体系和行政管理体制方面存在较大差别，内地与香港环保合作的格局是机遇与挑战并存，困难与希望同在。总体而言，粤港两地环保合作的进一步深化面临更多的是法律制度方面的问题。

(一)内地环保法制日趋完善为粤港环保合作提供更多机会

(二) 法域差异的刚性约束使粤港各种行政性协议难以落地

三、 CEPA框架下深化粤港环保合作的法治路径

(一) 以具体制度将法治的思维根植于政府行政决策者的头脑中, 增进法治理念的协同

(二)在粤港深度合作中借鉴吸收完善环境法规体系，发挥“先行先试”的优势

①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，北京：《人民日报》，2016年3月18日，第1、8～18版，第十二篇第五十四章第二节。

②CEPA全称《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下也简称《安排》)，主体文件及六份附件于2003年6月29日签署，截止2013年8月29日，已经签署到《〈安排〉补充协议十》。2015年11月27签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排·服务贸易协议》。

③《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》附件1：《<关于货物贸易零关税的实施>之表1<内地对原产香港的进口货物实施零关税的产品清单>》。

④《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>补充协议》，附件1：第二批内地对原产于香港的进口货物实行零关税的产品清单(现有生产产品、拟生产产品)。

⑤《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>补充协议》，附件3：《内地向香港开放服务贸易的具体承诺的补充和修正》，其中，部门分类使用世界贸易组织《服务贸易总协定》服务部门分类 (GNS/W/120)，部门内容参考相应的联合国中央产品分类(CPC，United Nations Provisional Central Product Classification)。

⑥《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>补充协议四》，附件《内地向香港开放服务贸易的具体承诺的补充和修正四》。

⑦《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>补充协议五》第一条第(一)款。

⑧《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>补充协议五》，附件：《内地向香港开放服务贸易的具体承诺的补充和修正》“ 环境服务”栏目。

⑨《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>补充协议七》第三条第(一)款第3项。

⑩《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>补充协议九》，附件《内地向香港开放服务贸易的具体承诺的补充和修正九》。