社区体育枢纽式管理模式的研究——以上海市社区体育协会为例

赵　蕊

(上海体育学院 经济管理学院，上海200438)



社区体育枢纽式管理模式的研究
——以上海市社区体育协会为例

赵蕊

(上海体育学院 经济管理学院，上海200438)

摘要:上海市社区体育协会在提升社区体育组织能力建设，促进社区体育健身俱乐部规范化；指导社区体育实践活动，推动社区体育联盟赛事有序开展；整合社会资源，完善公共体育服务配送等方面发挥着重要作用。存在的主要问题有：协会组织与政府职责边界模糊；协会的社会认同度较低；自身能力建设有待提高等。基于此问题提出了对策：完善法律与制度构建；政府加大支持与培育力度；通过厘清政府与协会的职能边界，加快两者合作关系的形成以及强化协会自我治理能力建设。

关键词：社区体育；枢纽式管理；体育协会

上海市社区体育协会成立于2014年10月28日，该协会在区县设立协会联络处，管理街镇社区体育健身俱乐部。目前协会在上海市17个区县共有团体会员122个，个人会员34个。该协会主要负责协调社区体育事务；承接政府公共体育服务项目；开展体育宣传、培训；组织体育赛事活动；进行社区体育交流和研究等。本文以上海市社区体育协会为例，通过分析上海市社区体育协会在社区体育枢纽式管理中的作用，探讨社会体育组织在枢纽式管理建设中存在的问题，并提出优化对策，从上海市社区体育协会运作的角度探索社区体育枢纽式管理新模式，在完善上海市社区体育管理模式的同时，为其他地区建立枢纽式社区体育管理模式提供借鉴，最终形成“民管民，社管社”的社区体育良好管理模式，不断推进我国社区体育的发展与完善。

1相关概念界定

2009年北京市出台的文件中对枢纽型社会组织的内涵进行了明确的界定，即“在负责社会建设的有关部门认定之下，通过政府授权，对同种类别、性质、领域的社会组织进行联系、服务与管理，政治中发挥桥梁纽带作用、业务中发挥引导功能、在管理中发挥平台作用承担业务主管职能的联合性社会组织”。陈宇从社会资本理论的视角下审视枢纽型社会组织，他认为社会资本具有网络、信任、规范、参与等表现形式，枢纽型社会组织与社会资本天然契合，具有加快社会共同体形成、增加社会主体性、提供社会支持等基本功能。崔玉开基于法团主义的视角基础上解析枢纽型社会组织，认为：“我国的权利机构与国家法团主义有着极其相似之处，即国家通过自上而下的形式，给予某些社团特殊地位，通过对这些社团的控制，实现与其他草根组织及个人的对话。作为一种过渡形式，最终将发展成为社会法团主义即社团享有充足自主权，并代表功能团体内全体成员的利益，与政府进行协商”。从枢纽型社会组织的内涵上能够提炼出枢纽式管理的概念，本文在借鉴枢纽型社会组织的相关概念基础上，结合社区体育领域，将社区体育枢纽式管理定义为：政府将原本由自身承担的职能转移给社会体育组织，这些社会体育组织通过自身享有的管理权，代替政府部门对社区体育进行政治引导、业务指导和管理服务，从而使政府与分散的社会组织之间形成一个有效、有序的有机整体。政府则通过购买服务的方式为职能的转移提供相应的资金支持。

2上海市社区体育协会在社区体育枢纽式管理中的作用

2.1提升社区体育组织能力建设，促进社区体育健身俱乐部规范化

社区体育俱乐部作为社区基层体育组织，在推动全民健身、提高居民生活品质、满足居民健身需求等方面发挥着至关重要的作用，但是由于我国社区体育俱乐部建设起步时间较晚，在其发展过程中存在运作管理者缺乏、组织能力建设不足等问题。普通的社区体育俱乐部缺乏资金聘请专业讲师对工作人员进行培训，并且某一组织进行个别性的培训会造成资源浪费，发挥枢纽式管理职能的社会组织在承接政府转移的管理职能后开展事务性管理，通过搭建能力建设平台，为社会组织提供能力建设培训，从而解决政府部门“管不好”的社会事务。上海市社区体育协会在接受上海市体育局群体处的委托后，通过组织调研小组，在杨浦区四平社区、五角场社区、黄浦区南京东路社区、静安区静安寺社区、徐汇区徐家汇社区、华泾社区、长宁区新华社区、新泾社区、普陀区长征镇社区、青浦区徐泾社区、嘉定南翔镇等11家社区体育健身俱乐部开展调研。并且邀请了市级层面的原任领导和现任领导从上海群众体育发展与创新、上海市社区体育健身俱乐部的发展现状与发展思考、社会治理背景下体育行政部门职能的转变等方面，对全市100多家社区体育健身俱乐部主任进行了为期三天的业务培训，以此来推进社区体育健身俱乐部工作规范化。上海市社区体育协会通过构建组织网络，为社区体育健身俱乐部提供内部结构优化、组织再造的服务，带领社区体育健身俱乐部走出 “能力不强、管理无序”的困境。

2.2指导社区体育实践活动，推动社区体育联盟赛事有序开展

随着“强政府、弱社会”向着“强政府、强社会”的新型国家与社会关系的转变，政府不再是管理社会公共事务和提供公共产品唯一的主体，众多的公共或私人组织逐渐成为社会事物的权利主体，并以自治形式在各自领域内开展管理，社会组织以其反应迅速、行动有效、适应性强等自身优势日益成为社会事务的主体力量，发挥枢纽式职能的社会组织众多工作在本领域的第一线，能及时、全面地把握本领域的最新动态和发展趋势，因此能制定极具针对性和可行性的决策。上海市社区体育协会了解体育赛事的运行规律，以及本领域的服务对象和服务手段的特征，能够开展贴近群众的社区体育活动，同时也能制定科学的管理规则与管理办法，有效地指导体育赛事的顺利开展，以此来丰富社区居民精神文化生活。上海市社区体育协会启动社区体育联盟赛的招募工作后，召开专家评审会，邀请体育赛事专家教授对于每一个项目进行评审，随后召开社区体育联盟赛承办协商会，对申报项目的53家相关单位提出指导意见，最终通过50项赛事活动。自举办首场比赛以来的七个月中，共主办了羽毛球赛、足球赛、乒乓球赛、太极拳、门球、彩巾操、龙舟、城市定向、飞镖、保龄球等比赛，吸引961支团队参与，平均每场联盟赛参与街、镇社区体育俱乐部25家，共参与人次达9897人。同时承办了上海市第一届广场舞赛事93场，吸引了1400支参赛队伍，覆盖人数33000余人。上海市社区体育协会通过指导社区体育实践活动，提高了社区体育赛事质量，调动了市民参加体育活动的积极性，极大地丰富了市民的精神生活。

2.3整合社会资源，完善公共体育服务配送

协同理论认为，为了避免组织管理与服务供给的碎片化与分散化，需要对不同类型的社会组织、政府部门以及市场的资源进行广泛整合，向服务对象提供整体性和一体化的服务以满足社会成员多样化、个性化的需求。该理论强调只有对不同类型的社会组织的资源进行整合，通过多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的模式才能实现对于公共服务的有效供给。上海市社区体育协会以社区公民的体育需求为导向，根据需求将相同领域不同类别的公共资源加以集中后对于资源进行合理的规划与配置，从而实现服务供给方与服务需求方的有效对接，以此来完善社区体育服务配送，促进公共体育基本服务惠及市民。该协会整合体育资源，建立了以市级体育单项协会教练、上海市体育院校和各大学体育部师生以及部分经营性健身机构和体育爱好者为主体的师资库，在库讲师和教练员达281人，共为17个区县的121个街镇和自贸区配送1210场次，惠及服务人数38857人次。同时开通社会网站和微信，通过“申请—配送确认—反馈”的网上下单流程开启社区体育服务配送数字化阶段。上海市单项体育协会整合了社会资源，通过市场化、社会化和网络化的方式，实现了供需的有效对接，提供了整体式、一站式的公共体育配送服务。

3社区体育协会在社区体育枢纽式管理中存在的问题

3.1边界问题：协会与政府职责边界模糊

理论上，发挥枢纽式职能的社会体育组织作为独立的非营利性社会法人，与政府明确分工后，两者之间通过建立相互合作、互利共赢的伙伴关系共同管理社会事务，最终实现在政府监督下的“以社管社”的社会治理局面。但是，深受中国历史传统与长期沿用的计划经济时期管理体制的影响，社会组织与政府之间仍然存在着千丝万缕的联系。虽然政府采用市场化运作方式，通过与社会组织签订合同、购买服务的方式为组织提供资金支持，但其资金的使用仍然受到政府部门的牵制，政府在资源的分配中仍然占据优势地位。上海市社区体育协会由杨浦区四平街道、浦东新区洋泾街道、徐家汇区徐家汇街道、长宁区新泾街道四家民办非企业单位作为发起单位注册成立，其成立方式为民间自发成立，但是其经费使用情况需经市体育局群体处秘书长审批后方可使用。这种政社不分的管理局面不仅模糊了协会与政府的职责边界，同时也限制了协会的自主发展空间，滞后于市场经济飞速发展的当前形势，也与社会组织的独立原则相违背。

3.2认同问题：协会的社会认同度较低

社会组织发展的主要动力不仅与居民或者社会组织各自的需求与偏好有关，同时也离不开政策引导及政府支持。上海市社区体育协会的社会认同度较低，具体表现为政府对协会培育的“忽视”和市民对协会的“漠视”。一方面，政府虽已认识到社区体育协会在社会管理和社会建设中不可或缺的作用，但政府对协会持有“重使用，轻培育”的态度，对于协会如何发育、如何管理、如何开展指导工作等方面缺乏系统的规划与指导。另一方面，协会活动的开展与市民的有效参与和支持息息相关，由于协会处于发展初期，组织权威未被构建起来，加之市民对该协会的认知程度不足，导致市民参与热情不高，总体参与率较低、参与稳定性不够、参与效能较低，使得协会的组织权威没有得到重构。游离于政府引导与培育以及社会广泛支持与认可的社会组织，较难得到持续性的发展。

3.3能力问题：协会自身能力建设有待提高

首先，由于当前我国社会发育程度较低，社会组织的能力较弱，社会组织在资源获得、服务提供等方面的“路径依赖”效应依然长期存在，组织获取经费的手段单一，资金融资路径不完善，政府提供的资金仍然占据着绝对重要地位。上海市社区体育协会的活动经费主要来源于政府的财政拨款和补贴、会员会费、承接购买服务，吸引个人、企业、社会的赞助不足，资金来源渠道相对比较单调，没有建立稳定的经费收入机制。其次，我国社会领域发展的主要瓶颈在于人才问题，主要表现为人才素质偏低、人才储备不够、人才管理滞后、人才流失严重等。长期以来，社会组织中的领导者与工作人员多为退休人员担任，虽然这些人员积累了丰富的人脉基础和社会活动能力，但就其工作能力与工作方式而言仍然与组织发展要求不相匹配。此外由于缺少岗位编制导致组织吸引专业人才的动力不足，组织缺乏专业化人才。目前上海市社区体育协会共有工作人员5人，其中会长1人，专职人员1人，聘用人员2人，见习大学生1人，协会要对158家区县俱乐部进行管理，有限的人员和经费、庞大的工作量制约了协会功能的发挥。最后，协会的党建引领作用未能充分发挥，党建工作是我国社会组织有别于西方非政府组织的一个显著标志，是中国特色社会组织本质的体现。发挥枢纽式职能的社会组织将党的方针路线通过有效的活动传达给各个社会组织，通过党的领导，为组织的建设提供保障与支持。目前，上海市社区体育协会设有党组织联络员，但是没有成立党组织机构，其党支部还在筹备建立中。

4完善社区体育协会在社区体育枢纽式管理中的对策

4.1完善的法律与制度构建是协会充分发挥其作用的行动逻辑

虽然2013年北京地区曾出台《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》，对于枢纽式社会组织的认定条件、认定程序、主要职责等方面做了详细的规定，但该文件仍属于法律层级较低的规范性文件。目前，关于枢纽式社会组织的法律规范仍然缺失，因此，首先在充分考虑政府部门、业务主管部门、其他社会组织等利益相关者的期望与要求基础之上，进一步建立健全相关法律与制度体系。对枢纽型社会组织法律地位、主要职能、与其他社会组织之间的关系进行清晰的界定。其次，降低由基层组织发起建立的公益性或互益性组织在登记注册和备案等方面的准入门槛，对有能力发挥枢纽式职能的社会组织给予明确的制度化认定和授权，以此推进转变政府职能和行政管理体制改革。最后，加快对于发挥枢纽式职能的体育组织在参与社区体育管理中的立法工作，促进其服务的法治化和工作的规范化，确保其工作在有法可依的前提下开展。

4.2政府的支持与培育是协会可持续发展的关键

来自政府适当的扶持是目前我国枢纽式社会组织发展中不可缺少的助推剂和催化剂，政府应该充分认识到枢纽型组织以及发挥枢纽式职能的社会组织在创新社会管理模式、建设现代社会组织体制中的重要作用。从以下三个方面加大扶植力度：首先，完善政府的扶植政策，在扶植对象的选择中统筹兼顾大、中、小枢纽式组织，扶植资源向社会支持力度大、社会效益好的组织倾斜，以充分发挥这些组织的带动、引领作用，同时通过政策手段为这些组织灌入权威资源，使其公信力和感召力得以增强和激发。其次，增加政府公共财政向社会组织购买服务的投入，这符合国际和国内社会组织发展要求。例如瑞典非营利性社会组织2/3的经费来源于政府和合同，2010年北京政府投入2000多万元社会建设专项资金向社会组织购买300个公共服务项目。因此，要完善政府购买公共服务机制，政府将分离出来的职能以项目的方式纳入财政预算，并授权和委托给社会组织，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方法，为社会组织提供资金支持，同时对资金到位方式、使用方式、评估机制等问题进行明确的规定。最后，政府编制部门适当增加事业编制，以解决组织中人员编制少，待遇低的问题，人事部门通过制定相应政策鼓励大学生毕业后进入枢纽式组织工作，提高政策的引导效应。

4.3厘清政府与协会的职能边界，是两者建立合作关系的基础

发挥枢纽式职能的社会体育组织作为非营利性社团法人，既不是政府的衍生机构，也不是“二政府”，为了防范这一误区与偏差，需要厘清政府和协会的职能边界。首先，由政府相关部门、专业技术部门专家和学者以及非政府组织中的发展研究人员共同制定遴选机制，制定可量化、可操作的认证标准，聘请独立的第三方评估机构对候选对象进行全面的考察与评审。在政府部门将职能转移给发挥枢纽式职能的社会组织后，政府部门要明确自身的监督职能，通过考核评估，甄别组织发展情况，形成“能者上，庸者下”的动态竞争机制，通过契约化、社会化和市场化的方式加强对枢纽式组织的动态管理。其次，发挥枢纽式职能的社会组织也应对自身定位做出准确、客观的判断，明确自身性质，在同政府友好合作的基础之上，密切联系其他社会体育组织，使三者之间充分协调，各司其职，严密配合。厘清政府与协会的职能边界其目的在于使协会淡去行政化色彩，加快形成现代治理模式，保证社会体育组织在社区体育枢纽式管理中的独立性与自主性，激发其管理社区体育事务的积极性，最终成为自我约束、自我服务、自我发展的独立法人主体。

4.4强化自我治理能力建设是协会提高服务质量与水平的核心

对于发挥枢纽式职能的社会组织而言，服务于其他社会组织是其重要职责，因此，组织需要通过加强自身软实力建设来提高其服务的质量与水平。其自我治理能力建设主要包括专业服务能力、筹资能力、政治引领。首先，强化人才队伍建设。一方面，依托周围的社会组织集群和现代信息技术建立人才资源库，及时发现、挖掘、培养人才；另一方面，通过协会自身宣传，增加曝光，树立良好的社会口碑，以此吸引专业人才和志愿者，并且对进入协会的工作人员进行岗位技能培训，使其掌握良好的专业技能以提高工作效率和质量。其次，协会要开拓筹集资金的渠道，除充分利用政府提供的资金外，通过开展多样化、特色化的服务，在法律允许的范围内开展服务性收费。此外，借助互联网进入大数据时代的背景，升级传统项目，并结合组织自身发展的特色优势开发新项目，同时实现线上项目和线下项目结合，既满足受众群体的需求也拓宽了项目营销渠道，促使组织不断提升筹资能力。最后，加强协会党政引领能力，完善党组织建设，通过党的建设引领社会建设，把党的方针政策内化为协会成员的自觉行动，提高组织内部人员的凝聚力和服务意识，提高协会运用规范化的手段和方式管理社会事务、开展社区服务的创新能力。通过党建的不断完善，为实现协会枢纽式管理提供支持与保证。

参考文献：

[1] 候钊.体育社团枢纽式管理刍议[J].商,2014(10):83.

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[3] Thomson,Ann M,Perry James L. Collaboration Processes: Inside the Black Box[J].Public Administration Review, 2006(2):20-32.

[4] 姜文静,张红霞.枢纽型社会组织管理体系构建——以河北省为例[J].人民论坛,2015(8):221-223.

Hub Management Mode of Community Sport

ZHAO Rui

(Economic Management Dept., Shanghai Inst. of P.E., Shanghai 200438, China)

Abstract:With the practice of Shanghai Community Sports Association in the management of community sports hub management, the paper discusses the function, problem and strategy of Shanghai community sports association in the hub management of the community sports. Shanghai community sports association has played an important role in improving the organization ability of the community sport and the standardization of the community sports health clubs, guiding the community sports practice, promoting the community sports events, integrating the social resources and improving public sports service distribution. There are problems of unclear boundary between association organization and government responsibility, low social recognition of association and low self construction ability. The paper proposes to improve and legal and system construction, strengthen the government’s support, speed up the cooperation between the government and association and strengthen the self treatment ability of the association.

Key words:community sport; hub management; sports association

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X(2016)03-0065-04

(收稿日期：2016-01-29)