浅析全球网络安全问题的国际博弈

2016-11-27胡二杰

新东方 2016年1期

胡二杰

浅析全球网络安全问题的国际博弈

胡二杰

伴随全球信息化潮流，网络空间对当代国家安全与发展的影响如此之深远，以至于围绕全球网络安全问题的国际博弈愈演愈烈。在这场旷日持久的博弈中，规则之争已经成为网络安全国际博弈的制高点，“自由与监管”“霸权与公平”两大核心矛盾逐步凸显，立场尖锐对立的两大阵营初步形成。作为具有全球影响力的新兴大国，中国在网络安全国际博弈中有着自身明确的立场和主张。

网络安全；国际博弈；中国

诚如美国著名未来学家阿尔文·托夫勒所言：“未来谁掌握了信息，控制了网络，谁就将拥有整个世界。”［1］在全球信息化潮流浩浩荡荡的国际背景下，网络空间成为当代国际安全中日益重要的影响因素。一方面，网络时代的到来意味着“制网权”成为与陆海空天等并列的又一重大安全领域，网络安全上升为非传统安全领域最突出的问题之一。另一方面，网络作为一种载体，成为各国维护和拓展国家利益的重要战略工具，互联网战略也因此成为国家总体战略的重要组成部分。在围绕全球网络安全问题的国际博弈中，两大核心矛盾逐步凸显，立场尖锐对立的两大阵营初步形成，其中实际隐含着自主与反自主、霸权与反霸权的政治斗争。全球网络安全问题的国际博弈是新形势下国际关系发展变化的重要表现。

一、规则之争：网络安全问题国际博弈的制高点

由于网络空间是方兴未艾的新兴领域，相关国际法律规范和行为准则存在较多空白，今后若干年将是网络空间国际规则制度的重要形成期。伴随世界各国对网络空间重要性的认识不断深入，国际社会围绕相关国际规则制度的制定展开激烈交锋。2012年2月，美国学者李侃如等发布“网络安全与中美关系”报告指出：“这个领域的新兴性更是增加了问题的复杂程度，使网络安全成为全球安全问题中最重要而最少被人掌握的燃点之一。”［2］

目前，国际社会网络规则之争主要呈现两个特点：一是规则制定进展缓慢。较之于激烈的网络安全国际博弈，网络空间国际合作之路崎岖难行。2012年12月，在迪拜国际电信联盟（ITU）大会上，美国与发展中国家就互联网问题是否应纳入《国际电信规则》（以下简称《规则》）争执不下。在迫于无奈的情况下，根据大会主席裁定，互联网相关内容以决议形式被写入《规则》，但要进一步落实则困难重重。2013年6月，由15国组成的联合国信息安全政府专家组（GGE）经过三轮会议讨论，基本达成“开展合作创造和平、安全、有弹性和开放的信息通讯技术环境”的共识。但在获得原则性成果之后，如何进一步细化和落实，国际社会仍存在重大分歧，联合国如何更有力地发挥主渠道作用，依然面对诸多挑战。二是美国仍占据主导地位，但新兴经济体国际影响力渐增。目前，发达国家拥有全球所有13台互联网根服务器，其中10台设在美国，全球90%的核心芯片也产自发达国家。以美国为首的少数国家依靠显著的网络技术优势和综合能力，力图在全球网络发展中发挥主导作用，并极力掌控网络规则制定话语权。发展中国家在网络领域则处于明显的弱势地位，面临着非常严峻的网络安全形势［3］。作为全球网络首强，美国政要已屡次明确表达美国在该领域制定游戏规则的意图。作为对美国网络霸权的反制，新兴经济体国家也在努力增强自己的话语权。在近年相继召开的世界互联网大会、首尔“网络空间国际会议”、互联网治理论坛等会议中，包括中俄等国在内的新兴经济体十分踊跃，经常就网络问题发表一致意见或采取联合行动。

在网络安全国际博弈中，“棱镜门”事件为国际规则弱势群体占据道义制高点提供了契机，一直标榜民主自由和人权理念的美国则颜面尽失。2013年，前美国中情局雇员爱德华·斯诺登连抛“猛料”，披露美国情报部门长期进行“棱镜”计划等大规模电子监听监视行动。从传统盟友到敌对国家，从国家元首通话到平民上网记录，无一不被美国纳入监听监视范畴。此举触动了相关国家的敏感神经，如何遏制美国网络霸权，如何维护网络空间的国家主权，如何规范网络空间的国家行为，一时间成为国际社会讨论的核心议题。应该说，要把美国肆无忌惮的网络权力“关进笼子”，除增强其他国家的网络防范能力外，最有效的途径之一就是建立健全相关国际规则，对利用网络能力侵害他国主权的行为严加约束。

二、网络安全国际博弈中的两大核心矛盾

在国际社会围绕网络安全多个议题的激烈争论和交锋中，“自由与监管”“霸权与平等”逐渐凸显为当今全球网络安全问题的两大核心矛盾［4］。

（一）“自由与监管”

“自由与监管”矛盾的实质是网络空间国家主权之争。网络空间的主权“具体体现为国家对本国所属的基础设施、数据和信息以及公民网上行为的司法管辖权和保护权，对国际重要信息资源的分配权，对国际规则制定的参与权和话语权”［5］。美国和一些西方国家强调网络空间是“国际公域”，鼓吹“自由、开放、共享”是网络空间“普世价值观”，屡屡抨击其他国家的网络监管措施。美国奥巴马政府外交战略的核心之一就是充分发挥互联网强大的传播作用，并融入美国的民主自由理念，以实践“巧实力”战略。美国国务卿希拉里曾两度发表“互联网自由”演说，表示美国将“确立发挥互联网技术威力的长期努力，利用这些技术推进我们的外交目标”［6］。奥巴马政府2009-2011年拿出超过2000万美元的“竞争性赠款”，在2011年又追加2500万美元，“以支持正在利用尖端手段对抗互联网压制行为的新涌现的技术人员和活动人士群体”。美国的“互联网自由”攻势颇为见效。在2010-2011年的中东北非“茉莉花革命”中，网上颠覆与反颠覆、渗透与反渗透的斗争空前激烈。脸书网、推特网等与美国政府关系密切的新型社交网络在信息传播、宣传动员、组织集会等方面发挥了关键作用，成为中东北非乱局的重要推手。

在美国和西方大肆鼓吹网络自由的同时，越来越多的发展中国家认识到，美国和西方力推所谓网络“普世价值观”，意在通过网络打破他国关防，用精心设计的信息攻势扰乱他国政治经济和社会进程，甚至颠覆他国政府。在中东北非乱局中，埃及穆巴拉克政权和突尼斯阿里政权未能顶住奥巴马政府的威逼利诱，没有对美国社交网络在该国年轻人中不断增长的影响进行积极应对和有效抵制，以致最终被赶下台来。相比之下，在2009年伊朗大选中，伊朗政府通过网络管制，抵制美国政府利用社交网络影响伊朗大选，虽然遭到西方媒体铺天盖地的批评，但伊朗最终维护了政权的基本稳定。

事实上，美国政府虽然总是呼吁世界其他国家保证“互联网自由”，本国却从未对互联网疏于防范和管控，在该领域奉行典型的“双重标准”。早在“9.11”事件发生后，美国就藉反恐之名出台《爱国者法案》，对通信和网络进行严格限制。2009年9月，奥巴马政府设立了负责互联网安全的专门监管机构。2013年“棱镜门”事件持续发酵，彻底揭露了美国表面鼓吹“互联网自由”、背后为所欲为的伪善本质。国际社会对美国“棱镜”计划的最多批评就是认为这种毫无底线的监控行为是对其他国家主权的肆意践踏。面对国际的批评声浪，2015年6月，美国国会通过《美国自由法案》并获总统签署，对美国国安局大规模监听民众通话记录予以限制。然而令人失望的是，该法案界定的美国情报部门行为准则仅适用于国内，而对其在全球范围内肆无忌惮的监听监视行径并未进行约束。

（二）“霸权与平等”

“霸权与平等”之争是国际网络安全问题的另一核心矛盾。作为网络领域的先锋，美国已形成对全球重要网络资源分配与管理的绝对垄断地位，打破美国一家独大的国际网络权力结构成为争取全球网络公平的关键所在。面对其他国家要求实现网络平等的呼吁，美国倚仗现有网络主导地位和技术优势，强势顶住改革压力，以维护互联网自由和稳定为名，反对另创网络治理体系，反对各国政府主导互联网事务，大力兜售和推广美式互联网治理模式。

“霸权与平等”之争在2012年的国际电信联盟（ITU）大会上有着显著的体现。会前，以美国为首的诸多西方国家就明确反对ITU涉足互联网管理，谷歌等互联网企业反对态度尤为激烈。在会上，美国、英国、瑞典等西方国家相继发表声明，表示不能接受、不同意《规则》中涉及互联网。中俄两国则多次发言强调了在《规则》中提及互联网问题的必要性；俄罗斯提议，《规则》应规定各国在互联网管理和资源分配等方面拥有平等权利；南非、沙特、阿联酋等阿拉伯国家和非洲国家也多次发言，强调在《规则》中提及互联网问题的必要［7］。虽然发展中国家在网络监管问题上向美国作了最大程度的让步，但美国仍拒绝签署《规则》修订草案。在美国百般阻挠ITU参与互联网管理的背后，正是其霸权心态在作祟，不愿由此开启让国际社会通过多边协商制定国际网络规则的先例。

三、围绕网络安全战略选择，国际*会初步形成两大阵营

就网络安全战略而言，当今国际社会存在两种明显不同的主张和选择：其一为“以实力保安全”；其二为“以治理谋安全”。美国是前者的典型，仰仗自身强大的网络实力，妄图将一己之安全标准扩展为全球共识。中国、俄罗斯等国则积极主张“以治理谋安全”，它们提出要尊重各国网络主权，加强国家间平等协商，并坚持联合国在全球网络治理中的核心作用［8］。

由于在网络安全战略上的不同主张和选择，国际社会初步形成了两大阵营。一个阵营以美国为核心，成员主要有欧盟、日本、加拿大和澳大利亚等西方国家，也包括美国的一些发展中国家盟友和伙伴。另一个阵营主要以中俄两国为核心，成员既有新兴发展中国家，也有一些信息化建设相对滞后的国家。

首先，两大阵营在网络安全的概念界定上就存在明显分歧。中俄等国认为网络安全应同时涵盖网络基础设施和网络信息内容，不受管控的网络信息内容同样会损害国家安全；而美国等国则认为网络安全仅限于网络基础设施，否则将妨碍所谓的“互联网自由”［9］。

其次，由于安全理念不同，两大阵营所倡导的安全行为准则迥然不同。第一阵营致力于在网络空间维护美国和西方的优势地位，并以反对限制“网络自由”为名，妄图剥夺发展中国家的网络监管权。2011 年6月，美欧日共同提出《政府网络安全推荐准则》，反映了第一阵营的联合行动。第二阵营认为，在国际网络事务中，应遵循《联合国宪章》和公认的国际关系基本准则。其主张集中体现在中俄哈吉等国于2011年9月向联大一委提出《信息安全行为准则》中，包括和平利用网络空间、尊重各国在网络空间的平等权利、帮助发展中国家提升网络安全和信息化水平等。在2011年布达佩斯网络空间国际会议和2012年迪拜国际电联大会上，第二阵营的力量得到初步显现；在2013年首尔“网络空间国际会议”和2015年世界互联网大会上，它们的主张得到了更为广泛的传播。

其三，两大阵营在网络空间军事化问题上存在着根本分歧。第一阵营试图将现行武装冲突法简单套用到网络空间，以求获得就网络安全争端使用武力的合法性。2011年美国《网络空间国家战略》指出，“在网络空间建立国家行为规范并不需要重新制定国际法律习俗，也不需要废除现有的国际规范”［10］。2013年，美国主导北约发布《塔林手册：适用于网络战争的国际法》等纲领文件，为其制定具有普适性的网络战国际规则造势铺路。而中俄等国则继续推动将国际法一般原则与网络空间特殊性相结合，有针对性地制定网络空间行为准则，反对将网络空间变成战场。

虽然第二阵营国家数量较多，但就网络实力而言，第一阵营仍然占据着主导地位。不过上述两大阵营划分并非泾渭分明，也不意味着国际社会因网络安全分歧已重新陷入针锋相对的冷战局面。特别是2013年“棱镜门”事件轰动一时且余波未了，对美国与西欧国家、俄罗斯及拉美关系均造成不同程度的冲击。此后，两大阵营国家在某些网络安全主张上也出现了新的分化组合，网络安全国际博弈呈现出更为错综复杂的局面。在未来可以预见的较长时间内，两大阵营及其背后的两种不同网络安全战略选择仍将竞争性共存，全球网络治理在两者的持续角力中艰难前行。

四、中国在网络安全国际博弈中的立场和主张

中国国家决策层高度重视互联网对国家安全的影响。2014年初，中共中央成立了以习总书记任组长的中央网络安全和信息化领导小组。习总书记强调没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。要从国际、国内的大势出发，总体布局，统筹各方，创新发展，努力把我国建设成为网络强国［11］。中国一直积极参与国际网络安全对话与合作，近年来先后举办世界互联网大会、新兴国家互联网圆桌会议、中美互联网论坛等，并积极参加伦敦全球网络安全峰会、布达佩斯网络空间国际会议和迪拜国际电联大会等。

作为具有全球影响力的新兴大国，中国努力抓住当前网络空间国际规则尚未最终成型的良好时机，进一步加强与广大发展中国家，特别是“金砖国家”等新兴大国在全球网络治理中的协调与合作，继续支持俄罗斯等国倡导的网络安全相关协议，利用多边进程牵制美国和西方的某些对华不利之举。就网络安全议题而言，中国与以美为首的西方大国存在较多的理念分歧和现实矛盾，但双方在维护全球网络安全方面仍然存在利益汇合点。中国在与其展开竞争、严加防范的同时，也本着求同存异的原则，继续通过现有机制与之开展网络安全对话，增信释疑，力求建立互信和开展合作。

在全球网络治理问题上，中国高举“和平”旗帜，坚持联合国的核心作用，大力推动在联合国框架下制定全球打击网络犯罪的相关法律法规；同时，以适当方式积极参与其他多边国际机制，努力争取话语权，推动建立一个能够适应网络时代发展需求且兼顾各方利益的全球网络治理体系。在网络主权议题上，中国明确主张，网络主权是国家主权在网络空间的体现和延伸，网络主权原则是中国维护国家安全和利益、参与国际网络治理与合作所坚持的重要原则。2015年12月，习主席在第二届世界互联网大会上发表主旨演讲，强调要尊重网络主权，尊重各国自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与网络空间治理的权力；各国应加强沟通，扩大共识，深化合作，共同构建网络空间命运共同体［12］。

［1］阿尔文·托夫勒.第三次浪潮［M］.北京：新华出版社，1996.

［2］Kenneth Lieberthal and Peter W. Singer.CybersecurityandUS-China Relations［R］.21stCenturyDefense Initiative at Brookings，2012-02-12.

［3］马晓天.关注网络空间安全，构建和谐网络世界［N］.学习时报，2012-08-29.

［4］国防大学战略研究所.国际战略形势与中国国家安全［M］.北京：军事科学出版社，2013：330-334.

［5］中国现代国际关系研究院.国际战略与安全形势评估［M］.北京：时事出版社，2014：118.

［6］美国国务卿关于互联网自由的讲话［EB/OL］. （2010-01-21）.http：//chinese.usembassychina.org.cn/012110ir.html.

［7］张晓雷.一场没有硝烟的战争：2012年国际电信世界大会侧记［EB/OL］.（2013-01-09）. http：//www.cnii.com.cn/wlkb/rmydb/ content/2013-01/09/content_1039388. htm.

［8］沈逸.以实力保安全，还是以治理谋安全？——两种网络安全战略与中国的战略选择［J］.外交评论，2013（3）：140-148.

［9］刘建伟.恐惧、权力与全球网络安全议题的兴起［J］.世界经济与政治，2013（12）：57-58.

［10］潘蔚娟.2011年世界重要安全文件汇编［M］.北京：时事出版社，2012：53.

［11］习近平.没有网络安全就没有国家安全［EB/OL］.（2014-02-28）.http：//cpc.people. com.cn/n/2014/0228/c87228-24487625.html.

［12］习近平就共同构建网络空间命运共同体提出5点主张［EB/OL］.（2015-12-16）.http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-12/16/ c_134922919.htm.