党的十七大以来“党内法规”研究述评

2016-11-27沈孝鹏

新东方 2016年1期

沈孝鹏

党的十七大以来“党内法规”研究述评

沈孝鹏

党的十七大以来党内法规研究主要体现在法规本体研究和法规建设研究两大方面。法规本体研究包括提法论证、内容研究和要素分析；法规建设研究包括与国家法律关系的研究、法规制定研究、建设历史和经验的研究。今后，深化党内法规研究，需要突破两个研究难点、拓宽研究视角、创新研究方法。

党的十七大；党内法规；研究述评

党内法规是依法治国所依之“法”的重要组成部分。党的十七大首次提出“全面落实依法治国”后，党内法规备受关注，成为学界研究的热点，取得的成果主要体现在法规本体研究和法规建设研究两大方面。对这些成果进行系统的梳理，不仅能提高党内法规自身建设水平，而且能以之推动全面依法治国的进程。

一、关于党内法规本体之研究

本体即事物的本身。任何一项研究，都应以剖析研究客体，即本体研究为起点。党的十七大以来党内法规本体研究包括提法论证、内容研究和要素分析等三方面。

（一）对党内法规提法的论证

党内法规提法是毛泽东最先使用的，而其是否合适，学界有两种观点。有反对者认为“党内法规”和“法规”有诸多区别，党内法规的提法容易引起歧义，应以“党的纪律”代替党内法规的提法［1］。但总体来看，多数研究者对这一提法持肯定态度，并对之进行了深入论证。

因视角的不同，论证又分为两类。其一是从马克思主义、政治学、法学等多学科视角进行的论证。如有研究者认为党内法规的提法符合马克思主义经典作家的论断，并被党的领导人和党的文件多次使用，而且符合语义学规范。因此，党内法规提法是有充分根据的［2］。其二是从专业法学的视角进行的论证。这得益于大量专业法学研究者投入到党内法规研究工作中来。如有学者通过专业分析，比较“法”和“法律”的不同，认为“法”的概念更广泛，因此以党内法规来统称党制定的各种规范，是成立的［3］。还有学者从软法的角度认为，法可以分为软法和硬法，党内法规的基本性质属于社会法和软法。鉴于此，党内法规提法的合理性不容置疑［4］。

学界对党内法规提法合理性的论证和质疑，二者看似矛盾，实则不然。因为论证是站在广义法的角度，质疑是采取狭义法的立场。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入我国社会主义法治体系之后，这种争议也就不复存在，党内法规提法的合理性不证自明。

（二）对党内法规内容的研究

对党内法规内容的研究集中表现为党章研究。党的十七大以来党章研究有两个维度。其一是围绕党章本身进行的研究，如有学者探讨了党章的效力问题，提出了提高党章效力的有效路径［5］。还有学者研究了改革开放以来党章的制定和修改情况，并从中得出五条启示［6］。其二是把党章与其他学科的概念或现象结合起来进行研究。如有学者将党章与反腐败问题结合，分析了党章立法对反腐败斗争的重要意义，指明了通过党章立法来进行反腐败斗争的路径［7］。还有学者把党章与党内民主结合起来，以党章的发展变化为依据研究了党内民主制度的发展历程以及党内民主的主体和权力运行机制的变化［8］。姚岳绒则研究了党章与宪法的契合问题，认为虽然文本意义上二者分属不同规范体系，但它们之间又有政治和文本两大契合点，并且对实现二者契合的路径进行了初步探索［9］。

另外，这一时期围绕党章，还有一些较高水平的专著问世。叶笃初在《党章亮点与热议——从十二大到十八大》中，以对话的形式，对十二大以来七次党的代表大会对党章的修正情况进行了研究，分析了历次党章修改的亮点和意义［10］。王金玲在《中国共产党党章发展史》中，分初创、逐步发展、成熟、曲折发展、恢复发展和创新发展等六个时期对十七大及之前的党章作了具体介绍［11］。

（三）对党内法规要素的分析

党内法规要素包括党内法规关系、属性和原则等。施新州专文研究了党内法规关系的内涵、特征（形成具有渐进性，内容具有系统性，属性具有法的一般特征，功能上具有扩展性，制定程序上与法律存在同质性）和功能（优化党组织自身的结构与功能，提升依法执政、科学执政和民主执政的能力，有助于全面推进依法治国及其总目标的实现）［12］。另外，有学者研究了党内法规的属性，认为党内法规具有组织性与纪律性、规范性与秩序性、责任性与职责性，它们分别体现了党内法规的政治属性、法的属性和义务本位属性［13］。还有学者关注党内法规的不溯及既往原则，阐述了明确这一原则的意义，并指出，在党内法规建设中体现不溯及既往原则，需要在党内法规制定中树立法不溯及既往的理念、明确法不溯及既往的规定，在实施中强化法不溯及既往原则的执行［14］。

可以看出，对这些问题的研究多是借鉴了专业法学领域的相关概念和研究成果，这有利于促进党内法规研究水平的提高。但需要注意的是，由于党内法规与专业法学应有不同之处，在研究中也需要注意区分二者的差异，这样才能彰显党内法规本身的研究特色。

二、关于党内法规建设之研究

如果将党内法规本体比作党内法规的“骨骼”，那么，党内法规建设就是党内法规的“血肉”。相较而言，党内法规建设显得更为鲜活和生动，取得的研究成果也更丰硕。

（一）对党内法规与国家法律关系的研究

厘清党内法规与国家法律的关系是党内法规建设研究的首要工作。十七大后，学界普遍认为党内法规与国家法律是相互协调的。如孙才华指出二者是相辅相成、相互促进、相互保障的。具体来说，党内法规对国家法律的促进和保障作用，主要表现在从领导体制、机制和方式等方面使宪法和法律确立的党的领导原则更加具体和细致。国家法律对党内法规的促进与保障作用主要表现在保障党内法规制定与实施［15］。

这一时期，更多的研究成果集中于探索促进党内法规与国家法律协调的路径。有学者认为实现党内法规与国家法律的衔接协调，需要二者之间精神的融通、基本制度的衔接、避免和消除冲突［16］。还有学者从法治理念、立法衔接、适用边界、抵触处理机制等四个层面具体探讨了促进党内法规与国家法律协调的路径［17］。另外，有学者以反腐败领域的法律法规为例，研究指出，促进二者的衔接与协调，需要在实体要求方面体现法治精神、推进制度对接、界定权力边界；在程序要求方面完善党内法规制定和评估阶段的“合法性”审查机制［18］。

不难发现，现阶段对党内法规与国家法律协调路径的探讨，都是建立在国家法律优先的原则下，围绕使党内法规被动适应国家法律进行出谋划策。这种研究的意义不容忽视，但今后需要尝试立足党内法规的主体地位，探寻促进二者协调的路径。

（二）对党内法规制定的研究

十七大前对党内法规制定问题的研究已比较成熟。十七大后，针对这一问题，有两方面比较有新意的研究值得关注。

一是围绕对“党内立法法”（《中国共产党党内法规制定条例》）的解读，涉及到对党内法规制定问题的探讨。如有学者结合条例的要求，认为今后在制定党内法规时需要高度重视中央委员会的作用［19］。还有学者认为党内法规制定需要符合加强党的制度建设的总要求，并具体分析了以党内法规建设促进党的制度建设的路径［20］。二是对党内法规废止问题的研究。党内法规废止是法规制定工作的重要组成部分。如何建立完备的党内法规退出机制，有学者认为可以引入“日落条款”，也就是要引入有效期制度，设定失效条款，建立定期清理制度［21］。党内法规废止必须建立在科学的审查基础上。有学者从依法改革的视角研究了党内法规的审查制度，系统分析了保证改革于法有据的事前审查和作为救济机制的备案审查［22］。还有学者专门研究了备案审查问题，分析了建立备案审查制度的意义，并探讨了具体落实这一制度路径［23］。

透过现象看本质，可以发现这一时期党内法规制定研究中研究方法发生了转变。宏观研究减少，取而代之的是微观研究的兴起，这是研究愈加成熟的表现之一。

（三）对党内法规建设历史和经验的研究

史学研究是十七大后党内法规建设研究的新现象。如有学者研究指出党创立及国民革命时期党内法规建设开始起步，并分析了起步阶段法规建设的内容和特点［24］。还有学者从内容和形式两个层面对新民主主义革命时期党内法规建设的具体情况进行了考察［25］。与之相类似，有学者考察了社会主义革命和建设时期党内法规建设情况，并指出这一时期党内法规建设具有四大特征［26］。操申斌则研究了改革开放以来的党内法规建设史，将其分为三个阶段（恢复与发展阶段、稳步推进阶段、体系化发展阶段），并考察了各阶段法规建设的具体内容［27］。

通过充分的史学研究，学者们总结出一系列法规建设的宝贵经验。如操申斌认为改革开放以来党内法规建设有四大历史经验（把党内法规制度作为关系党和国家前途命运的重要问题摆在突出位置；党内法规制度建设必须服从和服务于党的政治路线；要正确处理党内法规制度建设与党的其他方面建设之间的关系；党内法规制度建设应遵循平等、公开和系统的指导原则）［28］。周叶中则从较为宏观的视角研究指出，中国共产党党内法规建设的基本经验是“三个坚持”，即坚持中国化的马克思主义的指导，坚持党章的核心地位，坚持将其纳入党的建设伟大工程［29］。叶笃初用哲学化的语言指出党内法规建设的经验启示是要讲方法论，要讲理论感，要讲创新精神［30］。

三、进一步深化党内法规研究的建议

总体来说，十七大以来党内法规研究的水平在不断提高，研究的广度和深度在逐步加强，研究的视角也越来越开阔，这主要得益于新资料的发掘和大量相关学科研究者的加入。与此同时，也应看到党内法规研究中也存在一些问题。今后，为了将研究进一步引向深入，需要做好以下几方面工作。

（一）突破两个研究难点

党内法规研究过程中存在两个研究难点，已成为遏制研究进一步深入的瓶颈，需要抓紧突破。其一是对党内法规实施的研究。研究党内法规实施，必须进行大量的实证调研，作定量分析。但由于多数研究者没有足够的时间和精力，也缺乏开展田野调查的相关知识储备，因此，研究起来难度较大，现有研究仍处于初始阶段。今后，需要积极争取课题立项，以备有更多资源投入到党内法规实施研究工作中来。其二是对党内法规修订的研究。针对党内法规修订问题，现有研究多停留在阐述和解释层面，即在法规修订案通过后对修订的内容进行解读，亦或是对修订的意义进行论述，这样就稍显被动。今后应多作指导性和前瞻性研究，具体来说，就是在法规修订前，就具体条款的增删问题进行研究，提出建议。当然，这需要研究者对党史党建学、政治学和法学等多个领域的知识都非常熟悉，要求很高，难度很大。但是，这种研究对制定出完备的党内法规的意义不言而喻，需要积极尝试。

（二）拓宽研究视角

中国共产党的特殊地位使得党内法规研究具有多重学科属性，它不仅是一个党史党建学问题，也是一个政治学、法学、历史学甚至社会学问题。基于此，党内法规研究就不能局限于党史党建学的狭隘领域，需要拓宽研究视角，作综合研究。但遗憾的是，由于受学科背景的限制，现阶段对党内法规的综合性研究还显得略有不足。即使有学者进行多视角研究的尝试，将党内法规研究与法学或者政治学结合起来，但也不够深入。如前文所述对党内法规属性和原则的分析，更多是对法学领域相关概念的直接套用。今后，拓宽党内法规研究视角，需要深入借鉴其他学科的研究内容和方法。当然，与此同时也要注意彰显党内法规研究自身特色，构建党内法规研究自身的话语体系。如研究党内法规制定问题，需要综合借鉴法学、语言学等的研究成果，避免陷入自说自话，也要考虑党内法规制定的独特之处，避免盲目套用，这样的研究才更有意义。

（三）创新研究方法

分析现有研究成果，可以发现现阶段党内法规研究多是理论分析，方法比较单一。今后，需要创新研究方法。首先，要加强实证研究。党内法规研究，虽然需要站在一定的高度，进行理论分析，但党内法规的生命在于实施，研究党内法规需要加强实证研究，具体考察其在不同时间、不同地点的执行情况，总结执行过程中经验与不足，并积极反馈到下一步党内法规建设的过程中去，这样的研究才会更加有现实意义，更加有说服力。其次，要加强比较研究。不同的中央部门、省或直辖市党委都可制定一些适用于本部门、本地区的党内法规，这些法规有何异同，产生这些差异的原因何在，需要加强比较研究。另外，中国共产党的党内法规与其他社会主义性质政党、与资本主义国家各种类型政党的规章有何异同，也需要比较研究。

［1］王俊华.对“党内法规”提法的再思考［J］.上海党史与党建，2008（7）.

［2］操申斌.“党内法规”概念证成与辨析［J］.当代世界与社会主义，2008（3）.

［3］王振民.党内法规制度体系建设的基本理论问题［J］.中国高校社会科学，2013（2）.

［4］姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用［J］.北京大学学报，2012（3）.

［5］陈自才.提高党章效力的基本路径［J］.理论探讨，2012（3）.

［6］苏斐然.改革开放30年来党章发展的回顾与思考［J］.中共云南省委党校学报，2009（3）.

［7］巫阳朔.以党章立法推进反腐败斗争［J］.中共成都市委党校学报，2011（5）.

［8］周福振.通过党章变化看党内民主的演变特征［J］.天津行政学院学报，2012（6）.

［9］姚岳绒.论党章与宪法的关系［J］.河北法学，2012 （2）.

［10］叶笃初.党章亮点与热议：从十二大到十八大［M］.北京：中共党史出版社，2013.

［11］王金玲.中国共产党党章发展史［M］.北京：中共党史出版社，2008.

［12］施新州.中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析［J］.中共中央党校学报，2015（6）.