大都市化与机动化同时发生时交通政策探讨——以合肥为例

吴妍妍

（合肥市委党校，安徽合肥230031)

大都市化与机动化同时发生时交通政策探讨
——以合肥为例

吴妍妍

（合肥市委党校，安徽合肥230031)

合肥多中心、组团式、网络型大都市化发展时期与城市机动化时代同时到来，此时交通政策的调整对未来合肥城市空间结构和交通运输系统的形成就尤为重要，因此提出如下建议：创造紧凑、多样、绿色、安全、愉悦和混合功能的城市单元；警惕“以车为本”的道路建设倾向，交通管理从增加道路资源供给转向减少道路需求；限制汽车使用，必要时限制拥有；建设以轨道交通与BRT为骨干、地面公交为基础的城市公交主体，以迅捷、准点、舒适、经济、安全突显其优势；注重城市慢行系统建设，坚持宜人化和彰显城市特色。

合肥 机动化 交通政策

合肥能否成为全球城市体系的重要节点，取决于在融入以上海为核心的世界级城市群长三角的过程中能否最终成为与次级中心杭州、南京同等规模和能级的区域性特大城市。实现“1331”多中心、组团式、网络型大都市发展格局，是这一目标达到的重要保障。而机动化与此同时发生，合肥机动车保有量已突破100万辆，越来越多富裕起来的家庭选择小汽车出行，汽车时代快速到来。这时交通政策的调整对未来合肥拥有快捷便利、高效运转、低碳环保的城市交通运输系统就显得尤为重要。

一、创造紧凑、多样、绿色、安全、愉悦和混合功能的城市单元

美国城市化的特点是汽车加上国家补贴的大规模高速公路的建设，导致大都市区无限低密度蔓延，城乡界限模糊，趋于同质化。（纽约大都市区每平方英里人口2029人,波士顿大都市区为1034人,芝加哥大都市区为1322人,休斯敦大都市区为606人,洛杉矶大都市区为482人。美国统计摘要2002年）而美国土地分区制利用，住宅与就业、购物、娱乐、文化休闲等功能空间结构上分离，而世外桃源般的独户住宅是美国公众喜爱的主要住宅模式，这种结构迫使人们依赖小汽车,尤其是独自开车长途通勤到达工作地点和获得其它服务。2000年美国16岁以上就业人员出行方式中独自开车的比例为75.7%。[1]城市规划学家理查德·瑞吉斯特说“离开汽车的速度，蔓延的社区将会丧失功能，这是一种结构上的沉溺，它深深地根植于城市的物理结构之中”。这种固化的结构使美国大都市区交通陷于困境，交通能耗过高问题无解（2011年交通能耗占总能耗比例超过30.2%）。城市密度和交通布局一旦形成，就无法再进行调整，因此必须警惕和防止这种依车发展、“车轮上”的城市化和现代化。

对于合肥来说，第一，必须划定城区开发边界，城乡差异化协调发展，离开城区一步就是开阔的原野、美好的田园风光和传统村落。第二，每个城市单元（比如中心城区、卫星新城或特色城镇等）须是紧凑高密度、多样性、土地混合利用、职居平衡，混合用地布局从源头减少居民出行需求和距离。国家新型城镇化规划（2014－2020年）规定：人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，即人口密度每平方公里超过一万人。必须确立密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式。第三，城市单元间由智能化、大运量、便捷舒适的轨道交通主要是地铁串联而非依靠小汽车出行。多中心、组团式、网络型的大都市格局形成必须充分发挥轨道交通对城市发展的支撑、引导和塑造功能。以香港为例，2016年轨道交通网络扩展完成后，不包括轻轨的总长将达555.7km，可将全港约70%人口以及80%就业岗位纳入轨道交通车站1km范围内。[2]

二、警惕“以车为本”的道路建设倾向，交通管理从增加道路资源供给转向减少道路需求

城市道路作为基础交通设施应形成完善的网络体系和具备良好的系统通行能力。因此合肥道路建设仍然面临繁重的任务。但是绝不能由快速增长的机动车主导道路体系设计和道路建设。观察当前的状况是小汽车占据了新建和原有道路的绝大部分路权，公交车、步行与自行车交通（公交没有专用道或被挤占，人行道和非机动车道被压缩）均遭到忽视，出行环境恶化，出行比例急剧下降。“以车为本”的城市道路建设，将公交和慢行系统沦为小汽车交通的附属存在。实验表明运动状态的小汽车所需空间约为自行车的20倍，因此主干道（或高架）六车道每小时通过的人数常常比辅道自行车道通过的人数少，道路通行效率大幅度下降。

而实践证明，仅靠增加道路资源供给不能解决道路需求和交通拥堵问题。美国学者安东尼·当斯指出新建道路诱生的交通量均超过它们所能承担的设计交通量。更多的道路会导致更多的私人驾驶和更多的汽车流量。建新路、扩老路不但不能解决原有的拥堵，反而会引发新的交通拥堵，并加剧汽车废气污染。可以推断，适应汽车的城市道路设计必将带来城市交通拥堵困境。洛杉矶是个典型的例子。35%的土地用于交通设施建设，但它仍是世界上堵车最严重的城市，曾经历三次交通危机。根源是它高比例的小汽车出行（下表）。必须建立共识：仅从建设更多的道路和停车设施考虑城市交通，其最终结果只会侵占大量宝贵的土地资源、加剧交通拥堵和污染城市环境。

纽约、洛杉矶、上海出行模式比较

因此“汽车时代”大都市交通必须从只是增加道路资源供给转向减少道路需求侧管理，引导小汽车出行向公共交通、自行车、步行等交通模式有效转移，树立优质公交是便捷、时尚、环保的主要出行方式形象。办法是两个方向：惩罚策略——提高成本，限制小汽车使用。激励策略——建设运力大、经济、舒适、快捷的优质公交系统和提供良好的城市慢性系统。这应成为机动化时代交通政策的主导思路。因此必须切实确立和落实公交重要的战略地位，摆脱小汽车交通投资导向，确立公交导向的基础设施投资。比如美国“规划之都”波特兰20世纪70年代将一条贯穿都市区东西向的高速公路建设资金转用于建设轻轨，并由此开始更大规模的公交基础设施投资。[4]

三、当前宜采用鼓励拥有但限制使用的政策，必要时应限制拥有汽车

限制汽车拥有的城市比如上海和新加坡。上海是全国唯一实行私人小汽车牌照拍卖方式来控制交通流量的城市。统计表明，截至2012年底上海注册机动车262.3万辆，其中私人汽车140.2万辆，而北京机动车拥有量520万辆，其中私人汽车407.5万辆。严格控制的政策使上海的交通可控性更强。新加坡采取的措施包括实施车辆年度配额（QUOTA）、竞拍拥车证（COE）制度、提高汽车购置使用税费等。[5]

限制使用可选择的政策包括：在城市中心设置无车区域；高峰期公交车以外的车辆进入繁华区实施收费政策，比如新加坡的ERP电子收费系统；2008年3月31日美国纽约市议会表决通过了在曼哈顿区征收交通拥堵费的提案。公共空间合法有偿停车、分区域差别提高收费标准、慎建停车设施、停车许可证制度（小汽车承担停车设施的费用）、违规停车严管重罚。北京治堵政策效果分析表明，提高中心城区停车费用这一政策效果最为显著。单双号限行、交通高峰限行、交通繁忙地段限行、某些时段和路段严格限速等政策。

建立小汽车税费补偿公共交通制度，小汽车相关税费(购置税、燃油税、车牌拍卖、停车费、拥挤收费等)，用于城市公共交通设施建设和运营补贴。伦敦的拥堵收费系统为建设公交系统和自行车道每年筹集一亿英镑。

四、建设以轨道交通与BRT为骨干、地面公交为基础的城市公交主体

以地铁1号、2号线修建为开端，逐渐确立轨道交通（地铁、轻轨）都市骨干客运走廊的主体地位。快捷、运力大的轨道交通必须有效衔接中心城区、卫星城与各城市组团，承担各中心和地区间中长距离客流走廊上的大部分客流，并与市郊乡村铁路、长三角等城市群城际轨道交通融为一体，有效衔接。

轨道线路在城市建成区“线跟人走”，站点设置坚持交通疏导原则，覆盖各重要中心。未建城区以轨道线路引导和塑造城市发展，以公交节点设计各种等级的中心，形成城市重要中心，即公交导向发展（TOD）模式:对公交车站周边5—10分钟步行距离范围进行重点开发，建成高密度、多功能混合、适宜步行/自行车及公交使用的城市节点，阿灵顿县的R-B走廊是美国TOD建设的成功典范。但单一站点实现混合布局，借助步行或自行车上下班，只是理想状态。更富有现实意义的是TOD由站点扩展到廊道,在整体廊道尺度上考虑各站点定位，考虑职住平衡及其它城市功能，以容积率控制为手段，保证城市主要功能集中布局在TOD廊道两侧，各节点形成城市功能各异（CBD强调商业、办公和零售的混合；居住区强调与生活有关的服务设施的混合；就业中心等等）的分工，建设以公交系统为骨骼的“节点+走廊”式城市形态。比如哥本哈根的指状规划：城市发展沿公交廊道“手指状”展开并高密度开发，公交走廊成为支持城市发展的骨干；“手指”间以绿带分割，构建绿色生态发展方式。比如香港青衣站作为廊道上的一个节点所体现的服务型功能：青衣站是香港地铁东涌线及机场快线的一个铁路车站，其上盖青衣城，属地铁公司旗下的物业之一，是以海洋概念建成的大型主题商场，拥有二百间商铺食肆，包罗万有。合肥目前轨道交通建设，正是城市空间结构和用地布局调整的历史性机遇，应确立公交廊道引导轴的发展理念。

实施“轨道交通+用地”协同开发制度，坚持“地铁+物业”建设模式落实资金保障。例如深圳在城市轨道交通管理条例、旧城更新改造条例等法规文件中规定，轨道交通公司为筹集轨道交通建设和运营资金，具有获取轨道交通沿线拍卖出让土地的优先权、土地开发经营权。2009年底广州地铁启动“地铁+物业”发展模式，在地铁公司内部成立战略发展部（2013年4月成立规划土储中心）。目前广州在建的5条地铁新线共有6个车辆段和停车场的上盖项目（住宅、商业和公共配套设施等），由政府投资。香港地铁以物业开发弥补轨道交通开发巨额经费以及运营亏损，是“地铁＋物业”模式成功运营的典范。所以采用“地铁+物业”建设模式是解决资金问题、实现地铁建设和可持续运营的重要保证，同时也是创造高密度、多样性和营造城市活力的重要方法。建议：第一，对合肥地铁沿线走廊范围内的土地权属进行调查，重点评估站点周边500-800m范围内的土地使用情况，分析潜力用地分布及规模，对可利用地块进行规划控制和提前储备。第二，站点是城市轨道交通的核心，周边土地开发需要注意结合站点所在区域的功能定位（商业中心、居住中心、城市副中心、地区中心、就业中心等）。

应综合考虑运力、造价、环保、景观等因素，形成有自身特色的、经济适用的轨道交通系统。比如除地铁、轻轨外可考虑引进爬坡能力更强，转弯半径更小、造价相对更低的直线电机新型地铁，广州地铁4号线、6号线，北京地铁机场线均采用此种系统。关注中低速磁悬浮交通系统。北京S1线是中低速磁悬浮交通示范线（门头沟区与长安街）；深圳轨道交通8号线拟采用中低速磁悬浮列车，规划线路总长26.4公里，造价大约90亿人民币，正在可研中。济南、青岛、洛阳等已将建设中低速磁悬浮线路列入“十二五”规划。有轨电车可以作为旅游特色公交线予以试点建设。

城市公交体系的主体除起骨干作用的轨道交通外，就是地面公交系统。上海2010年公交日均客运量1623万乘次，其中轨道交通516万乘次，地面公交769万乘次。香港2010年初人口数为709万，2009年轨道交通日均425.4万乘次，巴士377.6万乘次。地面公交规划应形成骨干线、区域线、驳运线三级层次分明、功能清晰的运输网络。

骨干线是中心城区“轨道交通的延伸与补充”、外围区域“远期轨道交通的过渡”，通过BRT系统运行，补充中长距离交通需求，辅助轨道交通共同组织都市主要客运走廊。

BRT综合常规公交与轨道交通的长处，主要特点有:专有路权、现代化车辆、水平登车、车外售票、交叉口公交优先、先进的乘客信息系统、车队智能化管理系统等。快速公交的典范巴西生态之都“库里蒂巴”，其公交专用道置于道路中央,双向行驶,与其他车道实施物理隔离,因此被称为路面地铁。快速公交专用道、圆筒车站、换乘枢纽及不同服务功能的公交线路构成了库里蒂巴一体化的公共交通系统。而库里蒂巴的五条BRT轴线正是城市的五条发展轴线。轴线中央是BRT系统,两侧是机动车通道，沿轴线两侧是高强度的土地开发,城市高容积率的建筑开发集中于五条轴线上,城市主要商务、商业、公共活动等均集中于五条轴线之上。轴线与轴线之间是严格控制的低容积居住区,禁止高层建筑的开发。轴线两侧的高强度的土地开发,在整体轴线上形成巨大的交通需求；在轴线外的地区低强度开发,避免了在轴线的垂直方向上产生大量横向交通需求。[6]这充分体现土地使用强度、交通需求与城市结构相匹配的原则。建议合肥新城开发以BRT规划为依托，有序拓展。

区域线服务于城市次要客流走廊和中短距离出行，注重线路优化、线网加密。灵活便捷的接驳线路，衔接轨道交通站点、BRT沿线、公交枢纽，服务于大型居住社区、商务区、商业街区、重要公共设施的“最后一公里”出行。

确保公交优先路权，形成公交专用道网络布局，是地面公交发达、快捷和高效的关键。深圳公交专用道里程已达到695公里，网络化公交专用道体系形成。截至2015年底，深圳公交专用道规模将突破780公里。深圳设置公交专用道是以道路单向公交客流规模、车辆规模、道路条件作为路权分配依据。目前广州市公交专用道总里程约271.9公里，基本覆盖中心区主要客流走廊。[7]建议：第一，在道路资源分配上，扩大公交专用道占比，公交专用道尽快形成网络布局；第二，在路口渠化和信号控制上给予公交优先通过权或设置公交专用信号；第三，严管重罚，确保公交专用道路权，改善逐渐恶化的公交行驶环境。

建设枢纽换乘系统,实现多方式交通同台零换乘，注重营造其城市主要公共活动中心的综合功能。日本东京枢纽车站往往有若干层，出租车、市内公共汽车分布在枢纽两侧地面一层，自行车、私家车、客车停车场设计在地面以下，轨道交通线路和铁路线高架在地面一层以上，基本可以实现各种交通方式之间同台零换乘。枢纽换乘系统不仅是客流集散、转换交通方式的重要场所，同时也是城市主要公共活动的中心，换乘枢纽的周边地区开发成为城市副中心或者某一类型功能集中区。比如上野周边集中了东京都美术馆、东京文化会馆、国立西洋美术馆、国立科学博物馆和东京国立博物馆等文化设施，成为市民文化和休闲活动场所。新宿车站是各条铁路线汇集的一个大型交通枢纽设施和商业文化活动中心。途经这里的有11条地上地下线路和33个站台，以东京都政府大楼为中心，西口商务区，南口购物、娱乐综合区，还有东口大型百货店区连成一体，共同构成新宿交通枢纽商业中心。[8]

五、注重城市慢行系统建设，坚持宜人化和彰显城市特色

慢行系统从城市交通的角度讲是指步行与自行车交通。近年来车性化而不是人性化是一个普遍问题，城市道路被呼啸而过的小汽车占据。慢行交通受机动车干扰，道路条件日益恶化，安全状况堪忧；对慢行设施认识简单化，城市公共活动空间、交流、游憩等功能缺失。自行车交通在交通系统中定位模糊，被视为落伍的交通工具。

城市慢行系统，不仅是交通方式，更是一种生活方式，与人们生活、游憩、交往、健身等空间紧密连接。是城市公共活动系统的重要组成部分,宜人且彰显城市特色和内涵应成为其两大特征。

加强城市慢行空间的布局研究，重点对慢行核和慢行区包括城市商业中心区、风景区、历史街区等慢行系统的营造。以城市商业中心区为例，高强度、多样性、底层商业、步行街等使中心区充满活力，区域内步行空间网络化，同时布局自行车线路用于串联主要公共空间节点，中心区内只有轨道交通和公共汽车可以通行，私家车禁行，使核心区域成为人活动而不是车流动的空间。这些措施确保了内部慢行空间的完整、安全和舒适。规划城市旅游和河流慢行廊道，布局自行车旅游慢行系统。包括建立游步道、自行车道慢行基础设施；提供公共自行车服务；建设完整清晰的慢行标识系统；观光线路需考虑串联主要景区景点、与对外交通枢纽接驳等内容。

应充分认识自行车出行在多方式交通和短途出行中扮演的关键角色，着手规划租赁点设施建设，建立公共自行车服务系统，以解决公交出行“最后一公里”。公共自行车系统是一种短期租赁系统，出行者可以在任一站点租取自行车，使用完毕后归还到任一站点。1965年第一代公共自行车系统在阿姆斯特丹开始运营。2011年杭州被BBC评选为全球公共自行车服务最棒的城市，截至2013年6月18日，杭州自行车租赁点共有2177个，公共自行车数量为6.75万辆，日均租用量超过23万人次，其低价收费且限制使用的管理模式值得借鉴。[9]

[1]孙群郎.当代美国大都市区交通拥堵的治理措施[J].世界历史，2011(3):32-40.

[2]香港运输署.铁路发展策略2000[R].香港:香港运输署,2000.

[3]汪鸣泉.城市低碳交通发展政策与技术研究[J].城市公用事业，2013(2):15-19.

[4]叶建红，陈小鸿，张华.减少小汽车出行的波特兰多方式交通体系建设[J].城市交通，2013(1):10-17.

[5]冯新毅.新加坡道路交通管理特色及启示[J].特区实践与理论,2013(3):59-63.

[6]上海市决策咨询委员会考察组.巴西库里蒂巴快速公交系统考察报告(BRT)[J].决策咨询通讯,2007(5): 66-67.

[7]陈燕.广州、深圳推进公交优先的实践与对上海的启示[J].城市公用事业，2013（3）:20-25.

[8]张壮云.东京城市公共交通优先体系的经验及借鉴[J].国际城市规划,2008(3):110-114.

[9]王在涛.城市公共自行车系统管理模式分析[J].城市发展研究,2013(9):93-97.

责任编辑：夏明珠

2016—05—20

吴妍妍，合肥市委党校市情研究室副主任、副教授。