全面从严治党背景下提高党的制度执行力研究

胡虹

(安徽省社会科学院，安徽合肥230051）

全面从严治党背景下提高党的制度执行力研究

胡虹

(安徽省社会科学院，安徽合肥230051）

全面从严治党是“四个全面”战略布局的重要组成部分，对于新形势下的党的制度建设具有重大意义，对党的制度建设提出了新要求。作为制度建设的重要途径，提高党的制度执行力是新形势、新背景下的迫切要求，必须不断提高党的制度执行力，为贯彻全面从严治党提供有力的制度执行保障。

全面从严治党 制度执行力 现状 对策

全面从严治党思想的提出是提升党执政能力的本质要求，是党中央应对时代挑战采取的战略举措。在“四个全面”的战略布局中，全面从严治党是促进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国的根本保证。在全面从严治党背景下提高党的制度执行力，是管党治党的一个重要落脚点，若执行不力，党的方针政策就失去了应有的生命力。

一、全面从严治党背景下提高党的制度执行力的重要意义

（一）全面从严治党的生命力在于制度执行

“我们党是一个拥有8600多万党员、在一个13亿多人口的大国长期执政的党，党的形象和威望、党的创造力凝聚力和战斗力不仅直接关系党的命运，而且直接关系国家的命运、人民的命运、民族的命运”[1]。执政党必须高度重视自身的建设，坚持全面从严治党。从“从严治党”思想到“全面从严治党”思想的飞跃，这个“全面”包含了思想、组织、作风、反腐倡廉和制度等各个方面，其中制度的建设是全面从严治党思想付诸实践的重要途径，制度是一切党建工作的规范，是思想落到实处的强有力保证。而制度的效用取决于制度的执行力，它是存在于制度目标与制度效果之间的桥梁，起着转化和达成的作用，如果缺失了执行这一环节，那再好的制度也只是徒有其表。所以制度的制定是基础，制度的执行是手段，发挥制度的效用才是最终目的。

随着“全面从严治党”战略布局的初步形成，提高党的制度执行力已经成为党建的重点所在。因为制度存在，却未得到较好的执行而使得其效用难以发挥，那么这些制度就如同虚置。制度虚置不仅浪费了人力、物力、财力，而且会让群众怀疑制度的功能，淡薄制度意识，从而弱化党和政府的公信力。党的制度是历久弥新的，随着社会的进步与发展，制度也需要不断的完善，但制度执行自始至终都是一个操作性的实践问题，制度可以先建设后弥补，执行却需要坚持如一。所以，在全面从严治党的背景下提高党的制度执行力是势在必行的。

（二）全面从严治党对党的制度执行力提出新要求

在党的建设新常态下，全面从严治党思想已付诸于党建实践，对提高党的制度执行力提出了新的要求。首先，制度执行力是制度建设的重要保障，是管党治党的关键，执行力的提升不能具有反复性。对制度执行不力的点要切实、及时地改进，必须坚持提升制度执行力的常态化，抓一段放一段势必造成制度执行的拖延与散漫，只有狠抓、长期抓才能够牢固树立制度意识，才能顺利推进党的建设，保证全面从严治党的战略布局。其次，对提升制度执行力的要求，已不仅局限于执行力本身，而是要将制度设计、制度执行和制度执行监察有力地结合，从制度的顶层设计开始，既注重制度制定的合理性、可行性，又要切实提高党的执行力。同时注重对制度执行的监察，建立提升制度执行力的完整体系，保证提升制度执行力的科学性。最后，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出“坚持思想建党和制度治党的紧密结合”[2]，这充分表明了中国共产党对于制度建设的重视，制度执行力作为制度建设的生命力所在，也随之提升到了制度治党的高度。思想建党和制度治党的结合，最终目的就是要将党建落到实处，这都需通过制度的执行力来发挥效用。

总之，十八大以来的全面从严治党的理论创新，要求党的制度建设全方位推进，对党的制度执行力提出了新的要求。全面从严治党作为新时期的治党方略，将提升党的制度执行力作为途径，来增强其发展动力、巩固其发展成果，是当前党的建设的重要任务。

二、全面从严治党背景下党的制度执行力现状分析

全面从严治党思想的提出，对党的制度执行力提出了新要求，认清现状、查找问题是提升执行力的首要环节。从总体上来说，党的制度执行发展态势是良好的，自以江泽民同志为核心的第三代领导集体起，中国共产党就一直非常重视党的建设，从整个党建工作的历史进程来看，制度执行力的发展既有好的一面，也有消极的一面。过去的成就固然能够带来满足，但是在全面从严治党的新常态下，制度执行突出表现的问题更能给予我们发展的紧迫感。我们必须结合以往的发展经验和对未来发展的前瞻意识来分析目前的现状与存在的问题。

通常来说，一项制度出台后的结果无非两种情况，一种是制度未得到执行，一种是制度被执行，制度执行后又有效果上的差别，好的执行、一般执行、差的执行。首先，制度未得到执行或者执行一段时间后就不了了之。制度出台后作为文件传阅、口头相传甚至是大张旗鼓的宣扬，但除此之外并未得到真正的执行，那制度就成了虚置。这种制度虚置的后果是非常消极的，一项制度的虚置可能会造成紧后多项制度遭受同样的待遇，制度虚置现象扩大化。故制度的制定看似很美好，但实际上的制度始终是摆设，徒增文本的冗繁。随着党建工作的发展与完善，因制度缺失而导致的问题大幅减少，更多的是因为制度虚置导致的问题。邓小平在谈到制度规定时曾强调：“要当作法律一样，坚持执行，通也要执行，不通也要执行”[3]。这充分肯定了制度执行对党的制度建设的作用。所以，制度虚置化问题是提升党的制度执行力过程中面对的首要问题。

其次是制度执行效果的差别，制度的目标最终是要通过执行的效果来实现，再好的制度，如果在执行效果上打折扣，那也就失去了原有的意义。党和政府在制定制度时隐藏着两个默认的规则：第一，制度制定完成后，制度的执行主体能认真、积极、充分地去执行该项制度；第二，制度的效用能够得到充分的发挥。然而长期以来的实践表明，事实并非如此。目前制度的执行过程存在着多方面的缺陷，如对制度的断章取义，容易执行的制度就去执行，有难度的就不执行，感觉有利的制度就执行，无利的制度就不执行；只注重制度的宣传却忽视操作，在制度出台时大张旗鼓地宣传，但是“雷声大雨点小”，并未对制度作出有力的执行；对制度任意附加，将谋取个人利益的手段掺杂进制度的执行；执行过程虎头蛇尾甚至出现停滞，在执行的最初热情高涨，在执行途中遇到困难就不再实施下去。这些只是目前制度执行中存在的一些典型问题，但正是通过对这些典型问题的了解，我们可以大致得知制度执行不力的总体概况，为分析其原因奠定基础。

三、党的制度执行不力原因分析

制度执行是一个动态过程，其中的要素包括制度本身、执行主体、执行环境和执行监督，执行的过程也就是各要素间互相联动的过程，分析制度执行不力的原因，应当从这些要素本身的缺陷或者各要素间互动的问题着手。

制度本身缺乏科学性和合理性。制度是制度执行所必需的第一要素，制度的产生是建立在党的建设的实际需要之上的，所以要对党建制度当前发展状况和未来发展趋势有着深刻的了解与把握，才能制定出科学合理的制度。正如习近平同志所说,“实践证明，一项制度要能够长期执行、长期发挥作用，首先制度本身必须是可以遵守、可以操作、可以监督检查的。”[4]但“人是制度的生产者”[5]，在制定制度的过程中会受到社会环境、自身能力、社会阅历等条件的限制，这就会影响到制度本身的科学性与合理性。制度执行主体规定模糊、制度实体缺陷、制度程序缺失等都是制度制定不完善的表现。

其次，制度本身不具备自我执行能力，归根结底是完全依赖于执行主体的执行力来发挥效用。从这个角度来说，执行主体因素对于制度的执行具有关键性的作用。执行主体的执行能力包含了执行意识、能力素质这两方面的要素，同时还受到外部组织条件的影响。执行主体意识淡薄、对制度缺乏认同感、执行能力的欠缺，都是造成制度执行不力的重要原因。

制度的执行总是在一定的环境中，包括社会环境和执行主体的工作环境，并且这两种环境之间通过执行主体相互制约和影响。执行主体作为制度执行的关键因素，既受社会政治、经济、文化的影响，也受工作体制内制度的制约。如中国传统社会的人情观念、道德判断等思想就会影响执行主体对于制度的认同和执行，但是工作体制内的规章制度、心里环境同样制约着执行主体。所以，党的制度执行无时无刻不受到社会环境和工作环境的制约，好的环境会对制度执行过程产生积极的作用，坏的环境就会对制度执行产生阻碍作用。

制度执行力是一个由多种因素相互联动的动态过程，在执行过程中，任何一方面的影响都会造成执行目标的偏差。所以必须加强对制度执行过程的检查和监督，不断地对制度执行纠偏，才能保证执行目标的实现。但是当前的监督体制不完善、监督检查不及时、纠偏措施和惩处措施的缺乏导致了党的制度执行得不到有效的监督。这个执行的监督主要包括党外对党内制度执行的监督、党内上下级以及同级之间的监督，每一种监督都是对制度执行的有效监控。

四、全面从严治党背景下提高党的制度执行力的对策

自全面从严治党纳入“四个全面”战略布局以来，党的建设开创了新局面，坚定不移地推进全面从严治党、依规治党。在全面从严治党的新常态下提高党的制度执行力，不能够只是针对当前问题提出机械的应对之策，而是要结合全面从严治党战略布局对党建工作的新要求，提出具有合理性、可行性、前瞻性的提升对策。

（一）提高制度执行力的前提是完善制度

“坚持依规治党，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。”[6]制定完善的制度是提高制度执行力的前提和基础，也可以说，执行的起点就是制定完善的制度，因为制度本身是否具有合理性、可行性、科学性都直接决定了制度执行的方式和结果。所以提高制度执行力应当从完善制度这个最基础的环节入手。全面从严治党的战略布局要求“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”[7]。如前所述，党的制度制定存在的问题是缺乏科学性与合理性，必须从此处着手，推进党内制度制定的程序化、加强制度的逻辑性、注重党内制度与国家法律法规的衔接和协调。除此之外，还必须注重制度本身的时效性，制度的存在是为了适应党和国家的发展，因此它并非不可改变。随着发展的推进，旧的制度会逐渐地显现出不合理的一面，使得它与现实格格不入，这时应根据实际切实地做出调整。制度的设立必须紧跟社会发展，保持一定的灵活性，才能具有长久的生命力。

（二）维护制度的严肃性和权威性

制度的严肃性和权威性关系到人们遵守制度的自觉性。缺乏严肃性，在制度面前做不到人人平等；缺乏权威性，会使一些党员干部制度意识、制度观念淡薄。所以在提高党的制度执行力对策中，维护制度的严肃性和权威性意义非同寻常。保证党内制度的权威性，就必须使党的制度建设与党和国家政策保持同步，因为党和国家的政策是制定党内制度的基本依据。只有具备严肃性和权威性的制度才能让广大党员干部深切认同和产生高度的心理敬畏，继而在实践中自觉遵守。“维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，让铁规发力、让禁令生威，使制度真正成为硬约束而不是‘橡皮筋’。”[8]

（三）改进制度执行方式

制度执行力的提高不仅依赖于制度本身、执行主体的意识与认同，还取决于制度执行的方式，因为制度执行本身就是一个复杂的过程，执行的方式也多样化，采用什么样的方式在一定程度上决定了制度执行的效果和执行目标的实现。鉴于制度执行过程的复杂性，应当以强制执行和说服教育相结合，并且综合利用多种执行方式。随着党的制度的不断完善，还应当不断地创新执行方式。党的制度执行过程中有许多干扰因素，其中之一是“个人利益驱使，对自己有利就积极执行，不利就消极执行或不执行”[9]为了保证制度的顺利执行，就必须对人们进行说服教育，解决好制度认同问题。另一方面又不能仅仅依靠说服教育，必须施以一定的强制手段，对于不认同、不执行党的制度的人，则要采用强制性手段进行制裁。

（四）健全制度执行的监督检查机制

监督检查是制度顺利执行的重要保障，要确保制度执行的目标实现，就必须建立完善的监督检查机制。首先是要对现有的监督机制进行修改和完善。对已经不适应当前制度执行需求的监督制度进行修改、补充或者是扬弃。其次要保障监督检查制度的落实。在制度完善的前提之下，有效地发挥监督检查制度的作用更为重要，如果只有监督的制度而缺乏监督的执行，那么监督检查的制度就形同虚设。因此，必须设立监督工作责任制，把监督责任落实到个体，强化责任追究，加大问责力度。同时建立健全制度执行考核机制，对制度执行情况进行监督考评。通过考核机制，促使各级党员干部形成遵守制度、严格执行的习惯，从而有效保障制度执行的效果。

[1][2]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-9.

[3]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994:219.

[4]姜裕富.政治生态学视角下党的制度执行力研究[J].广西社会科学，2013，（11）.

[5]陈满雄.提高制度执行力[J].中国行政管理，2007，（11）.

[6][7][8]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].学习出版社、人民出版社，2016:117.

[9]陈家兴.在增强制度执行力上下功夫[N].人民日报，2007-01-25.

责任编辑：马俊

本文系安徽省社会科学院2016年度青年课题基金项目“全面从严治党背景下提高党的制度执行力研究”（立项编号：QK201620）的最终成果。

2016—05—07

胡虹，安徽省社会科学院马克思主义研究所，研究实习员。