建立健全检察官履行法定职责保护机制的若干问题研究

赵金铸 赵海龙 李彦军

甘肃省定西市漳县人民检察院 748300

建立健全检察官履行法定职责保护机制的若干问题研究

赵金铸 赵海龙 李彦军

甘肃省定西市漳县人民检察院 748300

党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》（下称《规定》），首个全面加强法官、检察官依法履职保护的纲领性文件出台，首次对司法人员履职保护做了全面规定。本文将从落实《规定》入手，针对实际工作中存在的问题，对建立健全检察官履行法定职责保护机制中的具体问题提出建议。

一、《规定》对检察官履行法定职责保护的体现

由于历史和现实的原因，我国现行检察体制对检察官的管理仍然主要依循行政管理的模式，这种权力运行和管理方式直接影响到检察官身份保障，实践中存在过多影响检察官履行法定职责的问题。因此，《规定》的出台具有重要的意义，其从以下方面对法官、检察官履行法定职务的保障主要体现在：

（一）完善行政干预司法登记制度。长期以来，个别领导干部、内外部人员干预司法等不正之风影响了检察官依法办案，损害了司法公信力。但因难以进行有效监督和追责，检察办案人员往往只能服从。为保障法官、检察官不受干预、依法行使审判权、检察权的制度设计，从而破除不当影响，维护法治尊严。《规定》明确，法官、检察官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉，有权拒绝任何单位或者个人违反法定职责或法定程序、有碍司法公正的要求，并规定了干预司法活动和插手案件处理登记制度。

（二）明确了法官、检察官对超出法定职责范围的事务拒绝权。针对一些地方摊派招商引资、征地拆迁、环境卫生、挂职下乡、行风评议等任务而影响法官、检察官依法履职。《规定》明确，任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。法院、检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求。

（三）建立了法官、检察官行使职权免责制度。《规定》强调，非因故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的，不承担错案责任。同时，首次确立了非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究的原则，明确了惩戒委员会工作程序等等。实现了依法问责和科学免责的有机结合，有利于推动司法责任制全面落实到位。

（四）建立了法官、检察官履职人身保障制度。近年来，因对案件结果不满，恶意侮辱诽谤司法人员的行为层出不穷，恶意伤害司法人员的恶性事件时有发生。针对干扰阻碍司法活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害司法人员及其近亲属的行为，《规定》明确，要依法从严惩处，并规定了有关出庭保护、禁止特定人员接触以及其他必要的保护措施。有助于消除司法人员的后顾之忧。

（五）实现了法官、检察官职务任免、调动的制度化。基层一线检察官，每年要办理各种大大小小的案件，有的情况非常复杂，有时会受到各种干扰。有的坚持原则、坚持依法办案、坚持匡扶正义，还被调离现岗位或面临着被调离、降级等危险。《规定》明确，法官、检察官非因法定事由、非经法定程序不被调离、免职、辞退或作出降级、撤职处分。同时规定法官、检察官不服处分可依法申请复议、复核，提出申诉、再申诉。

同时，《规定》要求，不得以办案数量排名、末位淘汰、接待信访不力等方法和理由调整法官、检察官工作岗位。这一要求符合法官作为裁判者的职业特点，有利于构建科学合理的绩效考核体系，

二、对落实《规定》建立相关机制的思考

如何建立健全司法人员履行法定职责保护机制问题，以往人们已经进行了广泛的讨论，许多意见在之前《决定》和此次《规定》中有所体现，前面也进行了归纳，在此不再赘述。

（一）之前检察机关改革举措。基于《决定》要求，最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）明确提出：“建立健全检察人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。完善检察人员申诉控告制度，健全检察人员合法权益因履行职务受到侵害的保障救济机制和不实举报澄清机制。建立检察官惩戒委员会制度。”可以看出，最高人民检察院对建立健全检察官履行法定职责保护机制将重点从三个方面入手进行：一是建立检察官身份保障制度；二是健全履行职务受到侵害保障救济机制；三是建立检察官惩戒委员会制度。从现在看，以上三点都在《规定》中得到体现，且《规定》走得更远，更有深度。

（二）对下一步落实《规定》的思路。我们认为，在新一轮司法改革背景下讨论建立健全司法人员履行法定职责保护机制的问题，是在促进和保障司法机关、司法人员依法独立、公正行使司法权的同时，强调了对错案的责任追究，即“办案质量终身负责制”。只有建立健全司法人员履行法定职责保护机制，使司法人员依法独立、公正行使司法权得到充分保障，追究其错案责任才有相应的根据。因此，建立健全司法人员履行法定职责保护机制问题，需要与以下工作同时推进：一是人员分类管理。按照检察官员额制的要求，将检察人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类，探索建立各类人员的职业发展通道和职业保障制度，对各类人员实行专业化管理。二是完善检察官办案组织。建立主任检察官制度。实现检察官的精英化和职业化。同时，对主任检察官、检察辅助人员进行合理搭配，建立了基本办案组织。三是明确检察官权责清单。理顺各类人员关系。依法划分了检察长、检察委员会、主任检察官、检察官在执法办案中的职责权限。此项工作各地在本轮司法体制改革中已有探索。如甘肃已出台《甘肃省人民检察院检察官授权范围的规定（试行）》、《甘肃省市级检察院检察官授权范围的规定（试行）》、《甘肃省基层检察院检察官授权范围的规定（试行）》，对全省三级检察机关检察官职责权限作出明确界定。四是建立监督考核机制。依托案件管理统一业务应用系统，加强对办案流程和重要节点监督，完善执法档案管理制度，适时开展案件评查，推动形成内外结合的立体监督机制。

三、需要继续完善的相关机制问题

综上所述，我们认为，建立健全检察人员履行法定职责保护机制，应从以下方面几个层面进行。

（一）完善检察官办案的监督制约机制。加强对办案质量的监督，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，拓宽人民群众有序参与司法渠道，完善检务督察制度、司法办案内部监督制度，建立健全主任检察官办案责任制和责任追究制，推进人民监督员制度的法治化，构建并完善严格的检察职业道德规范体系，增强检察官职业认同，提高检察官职业素养和能力。

（二）完善检察官依法履职免责制度。《规定》第十一条明确，法官、检察官非因故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的，不承担错案责任。应当以落实《规定》为契机，结合我国检察职业特点，在相关法律中明确赋予检察官依法履职免责权。保障检察官行使职权不受影响，不因客观原因导致的办案错误而受到责任追究，对检察官是否存在“故意或重大过失”的认定，应结合当时历史环境、执法理念、技术条件等等诸多因素进行深入分析评判。

（三）完善检察官身份保障机制。应根据《规定》，对《人民检察院组织法》、《检察官法》等法律进行修改。我们认为，鉴于检察官所从事的职业具有极大的专业性，对检察官的任免，应由检察官遴选委员会先行作出判断，而后再由人大决定。建议将《人民检察院组织法》人事任免单列一章，明确规定将检察官遴选委员会的判断程序作为人大任免检察官的前置程序，并且详细列出担任该委员会委员所应具备的具体条件、选举方式以及评审程序等相关问题。

（四）完善检察官惩戒制度。《规定》第十四条明确，法官、检察官履行法定职责的行为，非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。法官、检察官因违反党纪，审判、检察纪律，治安及刑事法律，应当追究错案责任之外的其他责任的，依照相关规定办理。我们建议，结合省以下人财物统一管理制度的推进，应在省一级人大常委会设立检察官惩戒委员会，统一惩戒事务。

（五）完善履行职务受到侵害保障救济机制。为给检察官行使控告申诉权创造条件，应完善检察人员申诉控告制度，健全检察人员合法权益因履行职务受到侵害的保障救济机制和不实举报澄清机制，在立法上进一步明确检察官控告申诉事项的受理、审查主体和处理程序、期限和救济途径。为保障检察官控告申诉权的实现，使之能抵制不当干预，应考虑救济的外部制度构建，如司法救济渠道。

（六）健全检察官职业保障制度。落实检察人员分类改革要求，建立与之配套的制度体系，研究制定以检察官等级为核心的薪酬制度，体现检察官职业价值。以检察官等级制为基础，建立检察官等级对应薪酬，提高检察人员福利待遇保障水平，解决检察官特别是基层检察官职级低、待遇差、发展空间有限等问题，建立检察官职业发展和职业保障体系。

应当注意的是，检察官履行法定职责保护机制建立健全是一项系统工程，不可能一蹴而就。由于检察官所承担的职能较之法官更加复杂多样，因而由此产生的履行法定职责保护机制的问题也就相对特殊。在刑事诉讼中，检察官不仅承担着侦查监督、公诉、刑事执行监督等职能，而且承担着部分刑事案件的侦查职能，检察官承担多重职能意味着对检察官履行法定职责保护机制问题的，需要因职能的不同而作相应的考虑。

赵金铸：甘肃省定西市漳县人民检察院检察长。

赵海龙、李彦军，甘肃省定西市漳县人民检察院干警。

2016年甘肃省检察理论研究课题“建立健全司法人员履行法定职责保护机制的若干问题研究”。