移民搬迁的“陕西样本”及其启示

◎何得桂

移民搬迁的“陕西样本”及其启示

◎何得桂

以“挖险根”和“斩穷根”为政策出发点，兼顾扶贫、生态和发展等多维目标的陕西大规模移民工程是精准扶贫、精准脱贫的成功实践。其主要启示有：移民搬迁安置可称为山区摆脱贫困的“治本之策”；从被动型治理迈向预防式治理既是减灾治贫的发展方向，也是政府职能转型的可行之路；移民搬迁式就近城镇化要成为新型城镇化发展的重要推进模式。

移民搬迁；预防式治理；陕西样本；就近城镇化

全面建设小康社会最艰巨且最繁重的任务在农村地区，特别是在集中连片特困地区。7月19日，习近平总书记在宁夏永宁县闽宁镇原隆移民村考察时指出，移民搬迁是脱贫攻坚的一种有效方式；要总结推广典型经验，把移民搬迁脱贫工作做好。陕西省委、省政府于2011年5月6日正式启动实施的、陕南地区避灾移民搬迁工程是秦巴山区大规模移民搬迁安置的“开山之作”，这一“敢为人先、主动创新”的区域性重大移民搬迁决策完全契合精准扶贫、精准脱贫的要求，生动证明了通过搬迁安置解决一批农村贫困人口的可行性。陕西大规模移民搬迁不仅引起了社会和学术界的广泛关注，还创造了诸多可借鉴、可复制、可推广的成功经验，被称之为移民搬迁的“陕西样本”。

以治“根”为出发点的移民搬迁“陕西样本”

以“避灾减贫”为目标，以农民为主体，坚持顶层设计与基层创新相结合的陕西大规模避灾扶贫移民搬迁工程不仅仅是简单地“搬家”和物理空间的变化，还是增强社会互动、推动农村城镇化和农业现代化的过程［1］。经过五年多的积极探索和认真实践，陕南地区已累计完成搬迁32.4万户、111.89万人。作为以“挖穷根”与“拔险根”为核心追求的陕西移民搬迁政策取得了较为显著的经济、生态和社会效应，产生了积极且广泛的社会影响。

与没有进行移民搬迁的农户相比，移民搬迁户的整体处境明显改善，财产性收入大幅增加，山区脱贫致富步伐显著加快。在推进避灾扶贫移民搬迁工程中，陕西省不仅注重实现“搬得出、稳得住”的目标，还高度重视移民搬迁群众“能致富”目标的达成。以产业培育为核心，通过强化规划引领、鼓励基层探索、增强社会协同和推进产业融合等方式，让搬迁群众增收有渠道、就业有岗位、创业有门路，经济社会效益日益凸显，基本上实现了“搬得出、稳得住、能致富”的预期目标。

陕西移民搬迁的实践充分证明，兼顾避灾、扶贫、生态和发展等多维目标的移民搬迁活动是推进精准扶贫、精准脱贫的重要路径，也是推动陕南加快发展的有力举措。2014年1月下旬，李克强总理在陕南视察时强调指出，“要通过区域整体开发创造有利于‘造血式’扶贫的大环境，使贫困群众有更多公平的发展机会，推动精准扶贫更加有效、更可持续。要对不具备生存条件的地方进行整体搬迁，通过发展小城镇，一方面把扶贫资金不投到那些该搬迁的村，避免浪费；另一方面也可使搬迁的群众享受城里人一样的公共服务”。今年3月24日，中央财办副主任兼中农办副主任韩俊同志在陕西调研的时候，明确提出，“中央制定脱贫攻坚‘五个一批’之‘易地搬迁一批’政策就是源于陕南移民搬迁的成功实践”。

三个重要启示

1.搬迁安置可成为山区摆脱贫困的“治本之策”

摆脱贫困是人类社会发展的永恒主题，更是现代化、城镇化进程中我国山区发展的重要目标。由于环境资源承载能力较弱、人口居住极其分散以及各类地质灾害频发，以往的扶贫方式大都难以真正取得实效。这是因为以往扶贫主要是采用对贫困村修路、建水窖、改电和翻修村委会等形式，这些虽然与贫困户的发展有关，但是未触及减贫的核心问题，导致扶贫成效不明显。只有通过彻底斩断致贫返贫链条，实现“挪穷窝、改穷业、断穷根”，才能更好地做到“摆脱贫困”。尤其在那些滑坡、泥石流等自然灾害频发区域，如秦巴山区、云贵高原等，频繁的人类活动以及有限的环境资源承载能力，事实上加剧了山区各类自然灾害发生的风险。采取主动出击而不是被动应对的方式，将高寒偏远山区居民从山上搬迁到开阔平坦的安全地带，既提高了他们安全系数，又减少生态脆弱性和地质灾害风险发生的概率，是一种多赢的决策。也就是说，在贫困山区、灾害频发叠加的区域，与其加大扶贫力度或投资巨大进行灾后就地重建，还不如主动地在自然灾害胁迫面前进行“科学妥协和让步”，采取规避各类风险的“搬迁式移民安置”方式或路径。

事实上，在陕南地区2011年启动实施大规模避灾扶贫移民搬迁工程之前，当地也先后推出过各类的迁移、扶贫举措，但总是跳不出简单“复制农村”的“怪圈”。山区居民和新建房屋仍然面临着各种地质灾害的严重威胁，不仅难以享受到均等化的公共服务，也难以有效地摆脱贫困。实践探索和理论研究均已表明：实施移民搬迁政策可以让山区群众彻底地摆脱“受灾-贫困-扶贫-再受灾-再贫困-再扶贫”的恶性循环。政府推动、企业参与、社会协同和群众自愿的以减轻环境资源承载力、提高人口和产业聚集效应、减少山区民众灾害胁迫为核心的移民搬迁这一重大举措是“以退为进”的有效路径，对于减少贫困、改善民生和保护生态环境等都具有举足轻重的作用。与此同时，“移民”不仅是最为重要的一种扶贫路径，从古到今还是解决区域均衡发展的重要方式。在这些意义上，移民搬迁无疑可以成为我国山区摆脱贫困的“治本之策”［2］。

2.预防式治理是减灾治贫的发展方向，也是实现政府职能转型的可行之路

从时间维度、主动性和前瞻性的角度，可以将政府治理划分为“被动型治理（或称为灭火式治理、运动式治理）”和“预防式治理”。被动型治理更多指的是对相关事务或事件已经发生后，治理主体所采取的应对举措，主动性和前瞻性均不足，在一定意义上属于“事后补救”范畴。预防式治理强调治理主体本着未雨绸缪的理念，在相关事务或事件尚未发生时，主动采取各种手段和方式去进行处理，力争取得事半功倍的成效。移民搬迁是非结构性减灾的重要方式，陕西移民搬迁工程对于我国加强各类灾害防灾减灾的重要启示价值在于“防范胜于治疗”。

“结构式减灾”通常只能治标而无法治本，非结构式减灾才是降低未来自然灾害损失的有效手段［3］。我国最早的医书《黄帝内经》认为，“不治已病治未病”，体现了重在预防的理念。如果说灾害（或者说风险）也是人类社会中的一种“疾病”，治疗它的关键在于预防。减灾治贫要“跳出以往‘应急救援、原地重建’的传统治理型抗灾逻辑，政府要展现出足够的魄力和远见，采取具有预见性的减灾策略”，采用主动型、预防式的治理路径。它在具体执行中虽然还存在一定的问题，但是已显示出前瞻性、主动性的特点，展现出减灾致贫的未来发展方向及广阔的发展前景。

陕西移民搬迁还表明：减少风险是环境改善和摆脱贫困的重要结合点，政府在这一进程中可以扮演更加积极、更具智慧的角色，而不是被动的应对者，更不能只是充当“灭火者”的角色。陕南实施的大规模移民搬迁安置政策已超越“摆脱贫困”的理念和做法，其本质特征在于“摆脱风险”或者说“减少风险”。它不仅改善了陕南山区生态环境，也推动了精准扶贫；既远离了自然灾害风险，也更好地融入现代社会。从政策制定的出发点来看，陕南避灾移民搬迁政策实施既要摆脱以地质灾害为主的自然灾害风险，实现“挖险根”的目的，也要摆脱以经济贫困为核心的贫困风险，实现“拔穷根”的落脚点。这种理念和行为其实已经跨越了“被动型治理”，朝着“预防式治理”的方向迈进。它背后所反映的是政府职能主动性转型。事实上，现代政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”［4］。“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用”这一基本背景和大趋势下，陕西移民搬迁所揭示的迈向预防式治理之道或许能够提供有益的启示。

3.移民搬迁式就近城镇化要成为新型城镇化的重要推进模式

城镇化推进模式关系到“乡土中国”迈向“城镇中国”的进度和水平。2011年5月正式启动的陕南避灾移民搬迁工程，规模宏大、类型复杂、持续时间长，是新型城镇化发展思路因地制宜地在秦巴山集中连片特困地区深入实施和表率。作为涉及生态、经济、社会、公共服务保障和文化等诸多层面的陕南移民搬迁工程体现了不再“简单复制农村”的老路，而是强调通过集中安置的方式以及“三靠近”（靠近城镇、靠近园区、靠近中心村）原则来实现移民搬迁和城镇化相结合的道路。在这一过程中，突出“以产定搬、以搬促城、产城融合”的移民搬迁思路。各种类型的产业园区等规模化的市场经济形态，形成了较为有力的产业支撑，同时新型筹资模式、社区化治理和信息化管理系统等，都有利于移民搬迁安置活动，也有利于当地城镇化的稳健可持续发展。经过5年多的实践探索显示：开展移民搬迁活动是快速提升贫困山区城镇化水平的有效路径，更是推动就地（就近）城镇化的有力举措。移民搬迁不仅有效推进了城乡统筹，有利于增强农村社会稳定，也显著提升了城乡发展活力，还有助于集中连片特困地区减少贫困及社会风险。

由于地形地貌的差异性、国情的复杂性以及地区经济发展的非平衡性等原因，我国推进新型城镇化不可能只有一种方式，而应是多元化路径或模式。当前，我国推进城镇化的模式有七种，即“建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化”。事实上，2011年以来陕南地区采取的“政府主导、农户自愿、市场参与、梯次推进”的引导方式，呈现的“山上建园区，山下建社区”的搬迁模式，“离土不离乡”为主的集中安置与就业方式及其所形成的“倒逼”效应，是对已有“推进模式”的丰富和发展，也是带动农村发展的重要体现，可称之为“移民搬迁式就近城镇化”。移民搬迁式就近城镇化模式既改善了山区生态环境，也明显改善了山区农户居住环境及生产生活条件，推动了精准扶贫工作，这对于我国城镇化多元路径的探索无疑具有较高的借鉴价值。特别是西部地区以及贫困地区可以把这种移民搬迁型就近城镇化道路作为重要的选项或者推进模式。这对于节约社会成本、促进基层和谐以及提高城镇化的效益无疑都具有明显的积极作用。

［1］何得桂. 陕南地区大规模避灾移民搬迁的风险及其规避策略. 农业现代化研究，2013，（4）：398-402.

［2］何得桂. 西部山区避灾移民搬迁政策执行研究：陕南的表述. 人民出版社，2016：289.

［3］Kundzewicz Z.W.“Non-Structural Flood Protection and Sustainability”. Water International. 2002，27（1）：3-13.

［4］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒. 改革政府——企业家精神如何改革着公共部门. 周敦仁译，上海译文出版社，1996：20.

★本文系陕西省农业协同创新与推广联盟科技项目《陕南地区避灾移民搬迁的成效评价及政策完善研究》（编号：2015LM015）的成果。

（作者单位：西北农林科技大学公共管理系）

D632

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.012 ■ 编辑：云霞