中小城市农业转移人口市民化问题研究

◎李江娜



中小城市农业转移人口市民化问题研究

◎李江娜

摘要：转移农民市民化的过程是以进城农民身份转变为主要表现的涉及劳动就业、社会保障、教育和医疗等一系列问题解决的过程；也是转移农民逐步融入城市社会的过程。本文以河南省新乡市为例，对转移农民的特点、市民化过程中出现的核心问题及伴生问题进行了分析，并提出对策建议。

关键词：转移农民；中小城市；对策建议

当前，农业人口转移已成为工业化、城镇化的一个重要发展动力，农业转移人口（简称“转移农民”）也成为中小型城市产业工人的重要组成部分。做好转移农民市民化工作，对于转变经济发展方式，加强和创新社会管理，顺利推进工业化、城镇化和农业现代化具有十分重要的意义。本文以河南省新乡市为例，对中小型城市中转移农民的特点、市民化过程中出现的核心问题及伴生问题进行了研究，并提出建议。

研究背景和研究对象

1.研究背景

改革开放以来，大量农村富余劳动力转移到了城市，已形成一股强大的移民潮。据统计，2010年新乡市农村户籍人口为439.34万人，而常住人口为336.43万人，相差102.91万人。2014年全市农村户籍人口为436.5万人，而常住人口仅为299.2万人，相差137.3万人。短短四年，人户分离的人口增加了30余万人，非常住人口已占农村户籍1/3强，这些人基本上都是进城务工的转移农民。他们人在城镇，户籍在农村，这些人口落地扎根的过程就是农民市民化的过程。随着越来越多的新生代农民工离开土地，离开农村，进入城市，扎根城市，相应地越来越多的与转移农民身份转变相关的问题需要解决。

2.研究对象

为摸清转移农民市民化意愿及其诉求，河南省新乡市统计局于今年1月对7个县（市）的2705位农民或农民工进行了电话调查。其中，男性1952人，占72％；女性753人，占28％。再结合全市农民工监测情况，可以发现：超过半数农民愿意进城生活，城镇化意愿较强。

（1）中青年农民工是转移农民市民化的重点。调查结果显示，在全部样本中，有54.45％的农民愿意到城市生活。其中，40岁以下农民工占到69％，而30岁以下农民工占比为86％。中青年农民工能够适应城市生活方式，就业、创业年限长，能够完成市民化的资本积累，应把他们作为市民化的重点。

（2）本地农民是转移农民市民化的主力。在有意落户城镇的农民工中，选择省内地级市的占45.69％，县级市和县城的占38.58％，本乡（镇）的占15.74％。从调查数据看，近半数受访者愿意在地级城市生活；从离家距离看，大多数人更愿意在本市市区或县城落户。因为本地中等城市功能比较健全，生活成本相对较低，又与其乡土观念、生活体验比较契合，因而成为农民工落户的首选城市。

转移农民市民化的核心问题

1.关键问题是就业和收入

在进城原因中，“收入更高”占45.62％；在面临的主要问题中，“就业问题和收入不稳定”占19.43％；在希望政府帮助解决的问题中，“提供尽可能多的就业机会”占13.93％，三个问题中与就业和收入相关的选项都居第一位。农民工监测数据显示，新乡市2015年从事本地非农务工人员年平均工资为21581元；而2014年度全市城镇非私营在岗职工年平均工资为37964元。可以认为，在相同城市生活，人们的基本生活消费成本相同，因此，农民是否有能力担负起转向市民的花费才是他们最实际的问题。为此，稳定就业、提高收入和加强保障应该作为转移农民市民化工作的重中之重。

2.基础问题是居住

衣食住行，关乎民生大计。调查显示，转移农民市民化面临的困难中“房子问题”仅次于就业问题，占10.07％。据统计，2015年，新乡市商品住宅平均售价4214元/平方米；住宅二手房平均售价3339元/平方米。根据农民工监测的工资收入，如果买一套60平方米的新建住房，总资金为25.28万元，需要不吃不喝11.7年，买一套60平方米的住宅二手房，总资金为20.03万元，需要9.3年；买一套90平方米的新建房子，则需要17.6年，买一套90平方米的住宅二手房，需要13.9年。也就是说，不论是购买新建住房还是二手房，都使得转移农民在城市生活中负担沉重、入不敷出，难以真正有融入城市成为市民的感觉。

3.条件性问题是农民的适应能力

调查结果显示，农民不愿意进城落户的最主要原因是“认为自己无法适应城市生活”，占比高达33.66％。由于城乡基本建设、经济条件，包括思想观念的不同，使得城乡两地人们的生活习惯有着不小的差异，这也使得部分农民打消了“市民化”的想法或者是意图。即使有经济能力和机会，他们的适应能力也制约着市民化的进行。生活习惯的差异、适应能力的调节，都是制约市民化的重要因素，且这些因素都与人们所处的环境、所受的教育密切相关。只有思想扭转过来，农民才会自愿地向“市民化”努力，而这时，政府需要做的就是助他们一臂之力，而不是被动地推动甚至是拖动其市民化。

伴生的社会问题

1.子女教育问题

转移农民的子女教育服务不足。转移农民进入城市，一方面是为提高生活质量，另一方面是为了下一代的教育。在学前教育方面，转移农民随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20％以上的转移农民子女无法就近入读全日制公办中小学校。

2.社会保障问题

转移农民参加城镇职工社会保险的比例低。从农民工监测数据看，农民工参加城镇职工医疗保险的比率仅为8.3％，参加城镇职工养老保险的比率仅为10.3％。主要原因是转移农民社会保险缴费水平相对于其收入较高。相当一部分转移农民由于收入来源不稳定，水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于转移农民流动性相对较大，社保的地域限制影响了他们的参保积极性。为减少成本，也存在个别企业不给农民参保或以派遣用工的形式逃避参保义务的现象。

3.生活状态和传统观念问题

生活状态和传统观念影响农民融入城市。一方面，大多数农民进城务工，还保留着农村的土地和住宅，儿童不能跟随务工的父母生活，留守在农村老家，从而形成了“离乡不离土”的两栖状态。人口在城乡间的长期流动，还造成了巨大的劳动时间浪费，对交通运输能力也形成不小的压力。另一方面，即使是有了经济基础，依然只考虑在老家盖房的农民也比比皆是。调查结果显示，愿意在城镇工作却不愿意在城市购房的农民比例高达8.05％。把家安在哪里是转移农民市民化过程中不可忽略的因素。

政策建议

转移农民是城镇化的主要力量，流动过程表现为农民“出村”和“入城”。“出村”的关键是农村土地制度改革，“入城”的核心就是转移农民工市民化。

1.引导农业人口合理转移

据预测， 2030 年我国城镇化将达到 70％，大量的农村人口需要转移。目前，新乡市内已经存在大量的半市民化人口，如何引导其转移迫在眉睫。

（1）人口不可能全部集中在城市，新农村建设依然很有必要。目前新乡总人口630万，其中农业人口436万，耕地保有量和基本农田保护面积分别为681.8万亩、581.7万亩；市区建成区面积100平方公里、人口100万。即使城镇化率不断提高，城市也不可能容纳全部人口。从保障粮食安全和农业发展的角度来看，农村也必须保留一定的劳动力。因此，新农村建设仍然很有必要。

（2）把县级城市作为吸纳农业转移人口的主阵地。农民工是农业转移人口的主体，据 2014年国家统计局的农民工监测报告显示，县级市可承载60％农民工，可见县级市吸纳农业转移人口潜力巨大。

2.促使公共资源由城市向县城或小城镇倾斜

县城和小城镇是转移农民市民化的重点地区，但如何创造更多更有吸引力的就业机会是最大难点。因为人口向城市流动的趋势是必然的，建议拓宽县城的发展空间，采取政府创造条件、农民自由选择的方式，对农民进行“筑巢引凤”。

（1）在资金支持上，加大扶持力度。在财政体制上，对县城“多予少取”，对相对落后的县，在一定期限内减少或免除税收，对特别落后的应加大转移支付力度，增强其自生能力。在投融资上，在银行设立中小城市发展专项资金，以长期低息贷款形式扶持县城的基础设施建设和经济开发。鼓励县城创新融资方式，多方吸引社会资金。探索农村金融服务的新途径和新模式，推动农村要素市场发展，促进农村土地承包经营权等产权流转，开展农村土地流转收益抵押贷款等。

（2）在产业发展上，给予县城有力扶持。降低产业准入门槛，除环保条件严格要求外，其他条件可适当降低。在条件允许情况下，重点项目布局向县城倾斜。

3.稳定就业，提高转移农民生活保障系数

针对转移农民就业不稳定状况，促进企业特别是中小企业与农民工签订正式用工合同，建立稳定的劳动关系。落实企业工资协商制度，促进工人收入与企业效益紧密挂钩，提高薪酬水平，减少转移农民与市民的收入差距，也将大大激励转移农民扎根城市生活。同时完善城乡社会保障制度，制订城镇养老保险与“新农保”、城镇医疗保险与“新农合”接续办法，实现城乡养老、医疗保险关系的顺畅衔接，完成由转移农民到市民的顺利过渡。

4.出台政策，适当优惠或扶持转移农民购房

针对转移农民居住需求，建议把他们纳入城镇保障性住房的覆盖范围，使其尽早解决住房问题，定居城市并转化为市民。同时，还应重视解决夫妻双方在同一城市打工家庭，特别是重点照顾解决有随迁子女家庭的住房问题，为转移农民家庭提供人性化关怀。

5.把再教育作为转移农民市民化的重要推手

调查数据显示，在2705名受访对象中，受教育程度为初中的有1429人，高中（中专）的有712人，占比分别为52.83％和26.32％，二者之和为79.15％，小学及以下文化程度的受访者336人，占比为12.42％，大专受访者172人，占6.36％，本科及以上文化程度受访者56人，占2.07％。同时，对比农民工监测数据发现，农民工的受教育程度与其收入高低成正比。

由于教育水平与个人的社会、经济地位紧密相关，建议政府相关部门或用工单位加大对转移农民的职业技能培训，提高其职业技能水平，进而提升转移农民收入标准。因此，能否接受到各种形式的成人培训教育，将影响转移农民在市民化过程中掌握在城市站稳脚跟的实力与信心。

价值观的融合对于转移农民市民化也十分重要。农民观念变化的根本在于文化教育与生活形态。因此，要有针对性地在职业培训中渗透相关内容的教育，扩大媒体网络的覆盖面宣传面；扩大就业渠道与就业面，促进农民职业角色多样化和社会角色多样化；有意识地打破固有生活空间，增加互补学习交流机会，促进其全面融入城市主流社会。

（作者单位：河南省新乡市统计局）

中图分类号：C922

文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.011 ■ 编辑：云霞