后金融危机时代G20的合法性与前途

文/沈伟

后金融危机时代G20的合法性与前途

文/沈伟

20国集团（简称G20）在应对2008年全球金融危机中发挥了重大作用，在国际经济治理体系中的地位迅猛提升，是国际经济合作的首要平台，被普遍认为是G-groups中的最新结构框架。然而随着后金融危机时代的来临，G20内部的固有问题也愈加凸显，阻碍其在全球经济协调体制中继续发挥作用。

从G7到G20的变迁：框架、机制和内在逻辑

七国集团（简称G7）是主要工业国家会晤和讨论政策的论坛，是以首脑会议制度为主的一系列会议所形成的协调机制。由于成员国实力集中，同质性高且在美国主导下通过对其他国际组织的控制和利用，G7得以从经济治理转变到政治治理再到全球治理，成为协调国际政治、安全、经济及社会政策的全球治理中心。

然而G7在本质上是一个以西方资本主义文明为核心的紧密型的集团治理架构，具有显著的排他性和不合理性。20世纪下半叶以来，新兴经济体在崛起的同时避开美国展开了多样化的内部合作，形成了新的共同体。G7以西方民族主义的逻辑解决全球问题越发显得力不从心。在最大限度影响现有国际金融组织系统的前提下，G7扩展发达国家与新兴工业国家的对话渠道，最终产生了G20。G7和金砖国家是G20集团中既成和后起的两股势力。

G20治理机制具有明显的非正式性，其本身不具有国际法意义上的人格，是平等实体间的软约束机制。G20不设常设秘书处，主要是以领导人峰会作为固定运作机制，主席采取轮换制。G20政策和共识以峰会宣言方式宣示。这种“非正式性”安排的优势在于，既可以灵活地应对各种国际问题而不受既有体制的约束，又可以发展新的结构和机构应对国际社会的需要。此外，G20不是以“高级别国家”为基础建立的，具有比G7更为广泛的代表性。

G20是发达国家和新兴国家之间价值的调解中心和折中平台，但自身并不完善，意图向G7看齐仍存在许多障碍。其一，G20成员数量众多且多元化，表面上增加了新兴国家的话语权，实际上成员的增加却导致各国的话语权被稀释，共同利益有限，分歧较大，协调的难度增加。其二，G20的协调作用主要体现在经济领域，并未涉及到G7已涉及的安全、地区冲突、气候变化等方面。G20向G7的靠拢，意味着其议题范围的扩大。然而，G20自身的缺陷性和促进全球经济增长任务的艰巨性决定了G20在短时期内不太可能有效扩大自己的议题范围。

G20在全球经济治理中的合法性：问题和修复进路

（一）合法性的界定

合法性通常指作为一个整体的政府被民众所认可的程度。当代国家的合法性依赖于政治权力的有效性。但与国内政府的合法性不同，国际经济秩序的合法性最终取决于多数国家是否从中受益，并接受这一秩序的约束。这一合法性的基础决定了规则的权威性和有效性。全球性民主是目前学界衡量全球治理机制合法性的重要标准。民主被普遍视为国家合法性的黄金标准，因此仅当全球治理机制具有民主性时才被视为合法。同时，全球治理机制日益影响人民的福利，每个人应当拥有决定全球治理机制如何运作的平等话语权，在这个意义上它们才是民主的。

对于G20的合法性问题，主要涉及3个方面：问责性、公正性和代表性。问责性方面，G20的合法性主要来源于两个方面。首先，全球治理的领域正在急速扩张。西方国家主导的治理结构无法涵盖非传统领域以及多元的治理对象，而多级的治理体系可以有效涵盖多元对象。其次，全球金融危机之后，以西方国家为权力基础的国际秩序的合法性和有效性大为降低。国际治理体系需要有新的或者平行的治理架构，这为G20的存在和发展提供了空间。

公正性方面，国际治理网络运作很有可能偏向于强大的发达国家，但特定情形下这也会给网络中的欠发达成员国带来特殊效益。首先，由于输入控制权就不需要从头创设新标准，能够降低监管成本。其次，欠发达成员国采用主导国家的标准能够使前者的标准获得合法性的光环，又促使更多的成员国采用主导国家的标准，例如美国。最后，随着更多的成员采用特定（主导）的标准，由此产生的效用也随之增加。

代表性方面，治理体系网络中的成员并非选举产生，因此其代表性或者说输入合法性要相对弱一些。网络成员的地位表明，相对于代表性而言，网络合法性更多地基于专业技能（专家意见），也就是输出合法性。通常认为治理平台因为产生了好的结果而被认为是合法的或者可以代表他国的。此外，还有一种特殊的代表性需要考虑，有时网络可能扮演着半自动政策监管者的角色，合法性的概念必须解释网络的半自主运作。实现输入合法性可以通过增加透明度起作用。

（二）实现G20合法性的进路

基于上述全球治理机制合法性的分析，实现G20合法性的途径可以是：第一，获得来自联合国的授权；第二，直接获得大多数国家的授权。上述两个思路都是基于获得全球性民主这一全球治理机制的合法性标准。

G20有相当强的代表性，这种代表性实现了民主性。第一，G20成员国代表全球 2/3 的人口以及经济总量的85%，在地理上每个大洲都有代表，每个成员国均为有影响的地区性大国。第二，G20理论上也具有决策效率。根据不同的发展水平G20可以分成发达经济体和新兴经济体两组，每一组内部的利益和诉求比较接近，存在达成共识的可能性。第三，如果G20的措施着实有效，获得国际社会的广泛认可，那么符合国际习惯法上的合法性。

（三）提升G20合法性的进路

对于国家而言，涉及国家主权和领土的核心权力是难以让渡的。因此，G20若想对合法性进行提升，应当将议题内容暂时限定于经济、金融等领域并逐步拓展至全球气候变化、环保、粮食安全等不涉及国家主权与领土的议题。

首先，G20应当在不影响其决策效率的前提下引入更多的利益方（国家或者在一定区域有影响力并受到认可的国际组织）。可行的路径是引入一些国家、国际组织以观察员或者非正式成员的身份参与到G20中。其次，增强政府间国际性组织、区域性国际组织领导人在G20进程中的作用。再次，组建一个“非正式机制+多边正式国际组织”的复合型决策执行机制，由G20与专门性多边正式国际组织共建，如WTO、WB或者IMF。另外，为全球治理提供公共产品也是增强合法性的一个重要维度。如果G20能够解决现有国际金融治理平台无法有效解决的国际金融体系失衡和无序问题，那么G20就获得了合法性。最后，提升G20治理有效性以实现其合法性的提升。如果G20措施和规则符合进而成为国际习惯法，G20就增强了有效性，进而提升了合法性。

后金融危机时代G20的定位和前途

（一）G20与国际经济治理机制的“彼此间依赖”

G20取代G7凸显了二战以后的西方治理开始向西方和非西方共同治理转变。这个变化的关键性机制动力是西方治理全球或者西方治理非西方的模式不但不能优化治理效果，而且引发了治理矛盾。在这个转变过程中，金砖五国开始从治理对象转型为治理主体，作为新经济体或新捐助者，提供了传统发达国家以外的新的治理资源和治理能力。这是目前全球治理模式正在经历的转型过程中最主要变化和特点。

西方国家和新兴国家在全球金融危机过程中经济力量的此消彼长影响到这些国家在国际权力体系中的位置，导致了新的结构冲突。即使是西方国家的社会和政治机制也受到外部行为体的渗透和作用，表现出“彼此之间依赖”所具有的“敏感性”和“脆弱性”，对新兴国家产生了依赖，出现了之前无法想象的依附状态。这种依附关系暗含着某种合作与和谐的可能性。这种可能性对西方国家的代价就是治理核心从大国向其他行为体的扩散，治理话语权向其他行为体的让渡。

后金融危机时代，各国的金融危机压力减小，以“危机处理者”形象崛起的G20试图转变为一个长期的“国际经济合作的主要平台”以保持活力。这要求G20能够寻找到合适方法解决因角色转变中所突显的问题。

（二）后危机时代G20的问题及出路

1.G20成员问题——代表性与有效性的冲突及解决

G20的代表性问题一直备受争论。G20的代表性沿袭的是联合国最初设计的大国管理制度的机制安排。G20作为一种非正式对话机制，面临为何世界经济大局要这20个经济体来决定的质疑。G20没有明确的成员国标准、成员国选择机制，其有限成员的代表性广受诟病。

解决G20代表性问题的一个路径是扩大成员国数量，但这会与G20的有效性产生冲突。G20作为一个采用协商一致原则的非正式性的对话平台，让20个成员国良好沟通达成共识已经面临诸多障碍。实际上有效性与代表性（意味着更大合法性）之争自G20创始之时就已被纳入考量。主要国家正是经过多次尝试才选择了G20的形式。如果扩大成员国数量，G20很可能重蹈G33等覆辙，走向边缘化直至消失。

回避代表性与有效性冲突的路径则是保持现有成员数量，选择其他途径增强组织代表性。具体而言，一是调整内部成员国席位分配。例如，减少欧洲区域席位，扩大非洲区域席位，但此种策略对现有G20成员冲击较大，实践上很难实行。二是机制化标准化扩展战略。G20已经实行的邀请非成员国以及国际经济组织参加会议的扩展战略。但是，目前国家邀请并没有明确具体的选择机制，G20讨论资料的不公开也使得这些被邀请国在参与过程中能够发挥多大的作用难以为外界知晓。此外，能否邀请到代表其区域集体利益的非成员国令人质疑。针对此问题，G20可以通过机制化非会员国邀请策略，采用明确的可信服的标准或轮值等方式来提高邀请的透明度，明确被邀请国的权利与义务以有利于获得更广泛的国际认可。三是引入咨询制度。咨询制度是能达到双赢的一种解决路径。与邀请非成员国参会的数量限制不同，咨询机制在一定程度上可以不受严苛的数量控制，通过向相关国际多边组织、非政府组织、非成员国等咨询，使G20有途径向G20之外传达意见以弥补G20代表性不足所造成的问题。

传统全球经济治理模式还缺乏民主性，不能促使所有国家为了实现共同利益和促进合作而达成普遍共识。但是全球经济治理体系民主性成分的增加又存在现实难度，这是因为不同经济发达水平的国家对国际社会的贡献存在差异，通过一国一票的方式实现形式上的民主并不可行。比较有操作性的做法是加强程序性民主，这可以在两个方面着力：一是，注重规则和制度设立；二是，增加话语权和议题设置权。

2.G20议题范围问题——合法性与有效性的冲突及解决

G20的有效性有着自身固有的缺陷。G20不是依据国家间条约建立的国际组织，没有自己的基本文件或者宪章，其决议对于成员国没有法律约束力。同时，G20的很多共识依赖IMF等实施，而IMF、世界银行自身的决策流程限制了这些共识的推进。虽然G20成员在这些组织内的巨大话语权在一定程度上提供了保证，但这种保证也因缺乏刚性而难以得到落实。

面对建立长效执行机制的复杂性和长期性，G20也只能将议题限制在成员国感兴趣的并且成员国有足够能力影响世界相关领域决策的范围内，以提高成员国达成共识并实现共识的机率。同时G20的议题由轮值主席国挑选，以保证议题的灵活性与开放性，这是对保证议题在成员国内的参与度的一种措施。另外，限制议题范围有助于避免G20与现有的国际组织如联合国产生竞争性互动从而导致走向边缘化丧失有效性。

合法性是加强国际治理体系有效性的重要因素。合法性又是主观性强的概念，既取决于主观认知，又取决于在决策和局势中的影响力。20世纪90年代以来，以美国为核心的发达国家利用在国际组织中的优势地位，持续弱化其他成员国的地位。对参与主体的不平等对待直接削弱了IMF的合法性和有效性。IMF显示的治理缺陷说明国际金融治理体系不能过于依赖个别大国，而削弱国际治理平台的代表性和对国际事务的协调能力。

然而此种安排却与G20的合法性有碍。第一，议题没有连贯的核心主题或目标而是由轮值主席国完全视情况而定，这就提出了为什么要讨论金融监管而不讨论就业率之类的问题。后金融危机时代的G8与发展中国家对话的需求减弱，可供主席国选择的、需要紧急充分讨论的议题更少，在相对不紧急的议题中并未有选择标准。第二，将议题限定在成员国占据相对优势的经济领域，由该领域的既得利益者讨论制定相关政策，会降低其合法性。而纳入广大非成员国所关心的议题，可以提高G20的合法性。

面对上述合法性和有效性的冲突，笔者认为长期来看，除了寻求可操作领域还可以利用上文所提的咨询机制，通过向人权机构、气候组织等咨询，在制定金融、经济领域决策时充分考量以上因素，提升合法性。另一种可能是通过邀请其他领域的国际组织的代表参加讨论，提升G20内部的讨论、决策透明度也有利于其合法性和有效性。一方面讨论文件、记录中对于人权、气候等考量可辅证合法性，另一方面讨论分析有助于非成员国认可、执行G20的决策从而提升有效性。

治理议题的扩展是国际治理平台获取合法性和提高治理有效性的重要工具。首先，这是由国际治理的复杂性决定的。其次，国际规则和秩序的变量都影响规范的革新，但是“有拘束力的法律规范只能通过合法的程序以及有价值的实体内容的结合而产生”。就G20而言，讨论议题的扩大化与G20功能转变有密切关系。G20已经从初期的危机应对朝长效治理机制转型，从周期性政策向结构性政策转变。这个转型历程必然引起治理工具和议题的转变。

治理议题泛化已经成为一个国际组织或治理平台的重要发展趋势。许多国际组织已经不再拘于传统安全或经济问题。治理议题的扩展也可以促进G20内部新兴国家以及G20 同其他国际组织的功能互补。

初步结语：挑战和展望

G20机制的建立标志着发达国家主导全球经济治理的时代已经结束，全球经济治理进入多元时代。这个体系是第一个发达国家和发展中国家平等参与和决策的国际经济合作机制，是一个全球经济基础上的共享机制。但是，G20在后危机时代面临着转型的巨大挑战和可能。G20的代表性、合法性、有效性、法律性和强制性都面临着诸多问题，有待调整、充实、扩展和升级。

G20代表了全球性治理框架重构进程的一个重要维度和制度修整，本质上不是一个完整的替代性方案。G20能否进入以联合国为核心、以规则为基础的国际治理体系等级框架取决于G20的改进和改造之路。国际金融经济治理的总体趋势是向高水平和平衡化的体制演进。

（作者单位：山东大学法学院；摘自《中外法学》2016年第4期；原题为《后金融危机时代的国际经济治理体系与二十国集团》）