央地财政关系：协调失灵与地方政府财政赤字扩张偏向

文/王贺嘉

央地财政关系：协调失灵与地方政府财政赤字扩张偏向

文/王贺嘉

央地财政协调失灵的研究动机与文献综述

我国1994年分税制改革以来，地方政府的财政赤字规模一直在膨胀。1995年地方财政赤字的总额约为1842.75亿元，到2013年已经快速攀升到50729.18亿元，增加近28倍，即使剔除通货膨胀因素，在同一时期也增长了16倍以上。除此以外，地方政府还存在大量隐蔽的赤字，主要表现为通过设立融资平台公司向银行举借的、多年累积的巨额债务。经测算，2008年国际金融危机以后，我国地方政府债务规模的年均增长率大约为26.53%，而且截至2013年6月底，全国地方政府性债务的规模已经高达18万亿元，而且增长趋势未现减缓的迹象。无论是公开的还是隐蔽的，地方政府财政赤字的扩张偏向被广泛认为是威胁金融财政体制安全、经济稳定和社会和谐的一个重大风险隐患。

究竟是什么原因导致了地方政府财政赤字扩张偏向？在上述背景下，央地财政关系对地方政府财政赤字的影响效应受到政策界和学术界越来越多的关注，特别是基于财政分权理论视角所展开的分析已成为国内外公共财政学者的主要研究思路。除了财政联邦主义的理论视角外，是否还存在其他具有说服力的经济解释？我们的观点是：中央政府可以通过调整中央地方财政关系来协调各地方政府的财政决策行为。那么中央政府的协调活动会对地方政府财政政策产生什么样的影响呢？本文将提出一个协调失灵的假说，如果央地财政关系中存在协调失灵，就会引发地方政府财政赤字扩张偏向。该假说的现实基础是：在我国央地财政关系中，任何一个地方政府都没有能力或者缺乏激励来协调其他所有地方政府的决策行为，唯有中央政府可以通过财政协调机制来协调各地方政府在制定财政政策时的策略选择。如果中央政府不能协调地方政府的决策行为以使得后者完全内部化其财政政策的全部（边际）成本，那么地方政府在选择最优财政政策时并不会考虑到其行为对其他地方政府造成的负面影响，从而导致中央的协调活动不能实现公共资源配置的帕累托最优，即存在央地财政协调失灵。不仅如此，协调失灵还意味着任一地方政府单独决策的占优策略是产生尽可能多的财政赤字，即协调失灵引起地方政府财政赤字扩张偏向。

de Mello率先提出了央地财政协调失灵（coordination failures in fiscal relations）的概念，认为正是由于央地财政关系中存在协调失灵，才是导致地方政府缺乏财政纪律的最重要原因，从而形成了“财政分权制度→央地财政协调失灵→地方政府缺乏财政纪律”这一更加完整的因果机制链条。但遗憾的是，迄今为止几乎没有文献对央地财政协调失灵进行过细致的后续研究。尽管在宏观等经济学领域中协调失灵形成了丰富的研究成果，但是绝大多数公共财政学者并没有充分地认识到央地财政协调失灵的理论价值和应用前景，即使de Mello本人作为概念的首创者也没有继续跟进研究，当然也就没有对央地财政协调失灵的定义、前提条件、形成机理、经济影响及其作用机制做出过深入的分析。

众所周知，中国当前经济面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，为了推动经济社会持续健康发展，必须坚持以协调发展理念正确处理我国经济转型与改革中的重大问题，而中央地方财政关系作为深化财政体制改革的核心内容，则是在构建国家治理体系和推进治理能力现代化过程中的一对重大问题。研究央地财政关系的协调问题，不仅有助于了解我国分税制财政分权体制下中央政府协调地方政府财政决策行为的作用机理，也将有助于厘清当前我国地方财政赤字规模持续膨胀背后的经济学逻辑，因而具有较为重要的理论意义和现实价值。现有文献就此方面未曾深入分析，这是本文的研究动机。

央地财政关系框架下的协调博弈理论分析

本节将在Cooper-John模型的基础上明确地引入中央政府，假设中央政府通过财政协调机制来协调地方政府的财政赤字决策行为，从而构建一个简单的协调博弈理论模型，重点关注地方政府进行财政赤字决策时的策略互补性。如果央地财政关系存在协调失灵，那就意味着地方政府之间一定在财政赤字决策行为上相互模仿，进而导致地方政府财政赤字扩张偏向。通过本节的理论分析，我们可以界定央地财政协调失灵的定义：即是指在中央地方财政关系中，中央政府不能协调地方政府的决策行为以使得后者完全内部化其财政政策的全部（边际）成本，从而导致公共资源配置无法实现帕累托最优的均衡结果。

本节理论分析的核心逻辑可以概括如下：地方政府的财政赤字政策具有负的溢出效应，这是促使中央政府协调各地方政府决策行为的主要动机；任一地方政府在调整财政赤字时所面临的激励会受到相邻和其他政府的同样决策行为的影响，如果央地财政关系存在协调失灵，说明各地方政府在财政赤字决策过程中存在策略互补性，进而导致财政赤字的扩张偏向。就我国而言，地方政府的财政赤字政策具有负的溢出效应，主要是因为：（1）地方政府扩大财政赤字时可能会增加宏观经济风险，从而对其他地方政府造成负面影响；（2）在我国当前财政分权体制下，任一地方政府都没有能力或者缺乏激励来协调其他地方政府的决策行为。那么在本节的理论分析框架下，由于策略互补性是央地财政关系存在协调失灵的必要条件，本文可以检验地方政府进行财政赤字决策时是否存在策略互补性，从而证明或者证伪央地财政关系存在协调失灵的假设命题。因此，研究央地财政关系对地方政府财政赤字影响效应的关键，在逻辑上就演变为针对地方政府进行财政赤字决策时是否存在策略互补性的经验分析。

央地财政协调失灵的实证结果与讨论

（一）地方财政赤字决策的策略互补性

由上节理论分析可知，如果央地财政关系存在协调失灵，说明地方政府进行财政赤字决策时存在策略互补性，进而导致地方财政赤字的扩张偏向。那么由于策略互补性是央地财政关系存在协调失灵的必要条件，研究上述假说能否被证伪的关键，在逻辑上就演变成针对策略互补性的经验分析。根据空间计量模型的分析结果，我国地方政府进行财政赤字决策时存在相互模仿。具体而言，与地理相邻地区相比，地方政府在制定财政赤字政策时倾向于模仿经济发展水平相近地区的相应政策。因此，本节的实证结果说明，我国地方政府的财政赤字政策存在策略互补性，从而为央地财政关系存在协调失灵提供了必要的经验证据。同时，根据上文模型的理论逻辑，实证结果表明央地财政协调失灵是导致地方政府财政赤字扩张偏向的重要原因。

（二）中央财政协调机制的调控效果

正如Oates中所论述的，中央政府在协调地方政府政策方面应该承担起领导者的角色，努力构建合理的利益协调机制，通过协调地方政府决策行为以解决地区之间的外部性问题。不同之处在于，我们强调中央政府通过财政协调机制来协调各地方政府的财政赤字决策行为，从而促使协调博弈达到合作对称均衡，即公共资源配置实现帕累托最优的均衡结果。本文只考虑中央政府的三种财政协调机制，分别是地方财政收入自主权、财政支出分权以及转移支付制度。本节实证结果表明，中央政府可以通过提高地方政府的财政收入自主权或者财政支出再集权来调控央地财政协调失灵对地方政府财政赤字的影响效应；然而，转移支付制度是一个没有明显调控效果的财政协调机制。这些经验证据不仅支持了本文提出的央地财政关系存在协调失灵的假说，而且表明协调失灵会引起地方政府财政赤字扩张偏向。

政策启示

本文的研究发现对当前我国正在深化的财政体制改革至少有两点启示：

第一，应该加强对央地财政协调失灵问题的重视程度。我国当前分税制财政体制与地方财政赤字持续膨胀的经济现象并不存在直接的因果关系，中央政府应该充分认识到央地财政关系存在协调失灵以及由此引发的地方政府财政赤字扩张偏向才是真正的原因。在政策制定中接纳这一观点，并不意味着中央政府完全丧失了对各地方政府的控制力，也不意味着地方政府可以任意地将财政投入成本转嫁给中央政府，而是使我们更加客观地承认中央地方利益出现分化并且利益主体多元化的现实，在调动地方政府积极性的同时协调好利益关系。此外，明确央地财政协调失灵还可以拓宽我国实施财政体制改革的思路，引导政策决策者们更加关注央地间的利益冲突、协调与实现过程，而不是一味地采用行政控制手段，从而增强国家治理能力。

第二，在理顺我国中央和地方财政分配关系的同时，应该更加重视中央政府的协调职能。中央政府应当努力构建恰当的利益协调机制来处理好地方局部利益和全国整体利益之间的关系。为了避免协调归于失败，中央政府应该采取切实措施来提高财政管理制度的规范性和透明性，并且完善相关的制度环境。中央政府还需进一步完善财政协调机制，应该通过财政支出再集权来适度地加强中央政府的事权与支出责任，并通过完善地方税体系来提高地方地方政府的财政收入自主权，而且还应重新设计财政转移支付制度以发挥其协调地方政府财政政策的作用，最终落脚点在于，在提供地方公共服务时，要使地方政府自身承担的实际财政投入成本至少在边际上与全部财政资金成本相匹配。

（作者单位： 上海财经大学公共经济与管理学院；摘自《财经研究》2016年第6期）