国家治理与国家自主性建设研究（1992-2002）

文/郭建明

国家治理与国家自主性建设研究（1992-2002）

文/郭建明

本文尝试分析1992年至2002年国家治理中执政党权力的规范性、国家权力的有限性、国家能力的有效性与社会利益格局之间的复杂联动关系，探寻使国家自主性处在实现社会公共利益的“正常状态”的制度基础。

国家自主性是指在国家治理体系形成的制度结构下，在国家治理能力产生的政策运行中，国家治理主体超越于各种社会力量之上独立地追求和维护社会公共利益的性质和程度。不管是国家治理的“制度结构”，还是国家治理的“政策运行”，都表现为一系列的制度安排。政治治理集中表现为执政党与政府、中央与地方之间关系的制度安排以及执政党的意识形态建构。经济治理集中表现为国家与产权、政府与市场之间关系的制度安排。社会治理集中表现为国家与社会、政府与公民之间关系的制度安排。

国家治理主体包括执政党组织、政府机构和党政官员。由于中国共产党在政治层面的组织化嵌入制度，共产党组织的自主性就成为中国国家自主性的核心。在一定历史环境中的外部压力和内部冲突作用下，国家治理主体追求和维护社会公共利益的性质和程度就出现了差异，国家自主性就出现了不同的运行状态，包括追求和维护社会公共利益的“正常状态”，只追求政府机构利益而忽视社会群体利益的“过度状态”和为社会强势利益集团所“俘获”而侵害其他社会群体利益的“不足状态”。

历史环境

这一时期，中国面临的国内外大环境为：

（一）西方国家制裁的外部压力

20世纪末，苏东剧变的发生使国际社会主义运动陷入低潮，两极格局解体，美国成为独一无二的超级大国，国际上出现了“马克思主义不灵了、社会主义垮台了”的舆论潮流。面对依然屹立在东方的社会主义大国——中国，西方各国加紧了“压制”和“颠覆”活动，以“八九政治风波”为借口，打着保护“人权”的旗号，肆意干涉中国内政，妄图推翻中国共产党的领导、颠覆人民民主专政的国家政权。

（二）经济领域的深层次矛盾和思想领域的激烈争论

20世纪80年代末，国内经济体制改革的许多深层次矛盾开始凸显，如“四过一乱”。中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，开始价格闯关改革。价格闯关改革受挫，导致抢购风潮和通货膨胀。中共十三届三中全会做出“治理经济环境、整顿经济秩序”的决定，初见成效，然而被“八九政治风波”打断。党政最高领导层采取有效措施平息了这场风波。中共十三届五中全会通过了《关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，治理整顿得到全面恢复并如期完成，扭转了严峻的经济形势。

国际国内形势导致思想领域产生了严重的分歧。围绕着要不要继续沿着十一届三中全会以来的既定路线、方针、政策前进，要不要坚持以经济建设为中心，要不要继续坚持改革、扩大对外开放力度，执政党内高层和理论界都出现了不小的分歧，并一度出现了“姓社姓资”的激烈争论，把矛头对准“市场经济”。幸运的是，1992年邓小平南巡讲话后，党中央确立了发展社会主义市场经济的大方向。这一时期的国家治理就是在这一背景下展开的。

政治治理与国家自主性建设

首先，我们从政治层面来评估国家自主性建设。

（一）人民民主建设、共产党执政能力建设与依法治国方略

执政党加强人民代表大会制度建设：改革人大代表选举制度，实行差额选举；制定议事规则，完善程序性法律规定；成立特定问题委员会和专门委员会；修改地方人大组织法，加强地方人大组织建设。执政党健全多党合作和政治协商制度：中央主要领导人邀请民主党派人士举行民主协商会，定期召开民主党派、无党派人士座谈会，各民主党派、无党派人士在各级政府机关担任领导职务。加强人民民主建设，从制度安排上增强了国家权力机关的治理效能，提高了国家政治生活的民主化程度，增强了执政党和政府对社会公共利益的追求，有助于增强国家自主性。

中央作出了一系列加强执政能力建设的决定，如《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》《党政领导干部选拨任用工作暂行条例》，提高了共产党的执政能力和干部队伍的素质。中央作出了一系列加强基层党组织建设的决定，如《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》，在一定程度上提高了基层党组织的战斗力和凝聚力，克服了基层党组织软弱、涣散的局面。中央制定了一批加强党风廉政建设的法律法规，如《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中华人民共和国行政监察法》。中央纪委、监察部开始合署办公，并向中央机关和国家机关派驻纪检组，严厉查处了一批大案要案，如陈希同、成克杰、胡长清、李纪周等违纪违法案件，在一定程度上减少了党员干部的“权力寻租”行为，改进了党风政风。中国共产党从制度建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉等方面加强执政能力建设，增强了执政党权力运行的规范性，增进了执政党对社会公共利益的追求，有助于增强政党自主性。

中共十五大确立了依法治国的基本方略，标志着国家治理的法治化转型。“党在宪法和法律内行动，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，从法律上保证执政党权力的规范性和国家权力的有限性，提升了执政党和政府实现社会公共利益的能力，增强了国家自主性。

（二）党政机构改革与分税制改革

1998年3月，国务院机构进行改革。国务院组成部门由40个减少为29个，移交、转移职能有300多项，部门内设机构精简1/4，人员编制总数减少47.5%。随后，中央各部门的机构改革陆续展开。1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开。2000年，市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过4年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。这一次机构改革，在一定程度上理顺了中央与地方之间的“条块关系”，提高了党政机关的行政效率和公务员队伍的整体素质，推动了社会公共利益的实现，增强了国家自主性。

国务院向地方政府移交职能，在一定程度上牺牲了“条”而成就了“块”。一方面增加了“地方保护主义”行为，地方政府在政策执行过程中只追求政府机构利益而忽视社会公共利益，地方自主性出现“过度”；另一方面增加了地方实权官员的“权力寻租”机会，他们为社会中的强势利益集团所“俘获”而侵害其他社会群体的利益，地方自主性出现“不足”。

财政包干制导致国家财政收入占GDP的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央财政陷入困境。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了分税制改革的基本原则。1993年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制改革的决定》，对中央与地方之间的事权和收入划分作了明确规定。分税制改革，提高了中央与地方之间财力分配的透明度和规范性，中央宏观调控能力増强，地方减少了重复投资，推动了社会公共利益的实现，国家自主性增强。

分税制改革并没有解决中央与地方在财政收入和支出上不平衡的状况。省以下分税制改革不完善，省市财力集中度加大，而县、乡财力严重不足。中央通过指令性集权的手段，加大了对地方政府的利益索取，而地方政府则加大了对体制外社会资源的利益索取，导致了农村的“三农”问题和城市的“土地财政”。这种国家逐利行为的变化，有效实现了政府机构利益，但在一定程度上损害了社会群体利益，致使国家自主性减弱。

（三）“市场导向与发展共识”的意识形态建构

邓小平南方谈话凝聚起了整个社会“改革、市场与发展”的共识，避免了社会全面倒退的可能，保证了改革开放的继续进行，维护了社会公共利益，增强了国家自主性。中共十五大把邓小平理论确立为党的指导思想。邓小平理论本质上是对“什么是社会主义、怎样建设社会主义”的科学回答，确立起了“生产力标准”的政策范式，建构出“市场导向”与“发展共识”的话语体系。中共十六大把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想。“三个代表”重要思想明确了执政党的“价值定位”——“生产力标准”“发展导向”和“人民主体”，体现了对社会公共利益的追求和维护，增强了国家自主性。

经济治理与国家自主性建设

其次，我们从经济层面来评估国家自主性建设。

（一）产权改革

农村的土地产权“虚置”问题日益突出。农民的土地权益常常受到地方政府、基层组织、民间权势和企业的侵蚀。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，强调要稳定农村中的土地承包经营权，以保护农民的土地权益。2001年12月，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确规定，农户承包土地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。但是，地方政府出于追求政绩的需要，进行不合法的征地行为，侵犯了农民的土地权益，国家行为呈现出“掠夺性”色彩。当农民的土地使用权受到资本力量和民间权势的侵蚀时，地方政府又往往支持后者，国家行为呈现出 “俘获性”色彩。在农村土地产权改革过程中，国家自主性呈现出“过度”与“不足”的双重状态。

从 1993年开始，乡镇集体企业股份合作制改革全面展开。到1998年底，乡镇集体企业转制97973家。中共十五大之后，乡镇集体企业的股份合作制改革出现了热潮。这种股份合作制改革，优化了生产要素的配置，促进了企业的快速发展，带动了社会就业，增加了地方政府税收，较好地实现了政府机构利益和社会群体利益的共赢，表明国家自主性处于实现公共利益的“正常状态”。

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》明确指出，国有企业改革的方向是“建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体”。1995年9月，中央《“九五”计划建议》（下称《建议》）决定对大型国有企业采取“战略性重组”和“股份制改革”，形成国家控股的、多层级产权的治理结构。这些改革举措推动了国有资本的优化组合，促进了国有企业的快速发展，表明在国有大型企业改革领域，国家自主性处于实现公共利益的“正常状态”。《建议》决定对中小型国有企业采取“放”的方式，允许其民营化改制。然而，中央全面完备的“抓大放小”政策在地方执行过程中出现了异化，“放小”简单化为“一卖了之”。这一方面造就了一批官商结合的暴富群体；另一方面也造成了国有资产的大量流失，产生了大批下岗职工。这表明国家行为严重侵害了社会中弱势群体的合法利益，国家自主性呈现出严重的“不足状态”。

（二）引入市场机制

在城市，国企改革进入到实质性的产权层面，国有企业逐渐成为一个独立的市场主体，变成纯粹的经济组织，原先承担的社会职能逐渐转移给市场和社会，城市中的医疗和住房也走向市场化，单位体制开始解体。这也带来了城市中社会阶层的分化，贫富差距开始拉大，国企下岗职工成为新的贫困群体。为此，国家用国有资产的实物打折补偿下岗职工，建立下岗职工再就业培训制度和城市最低生活保障制度。但是，国家这些努力在市场化浪潮下显得杯水车薪。在单位制市场化改革领域，国家自主性处于追求社会公共利益和偏离社会群体利益的“双重状态”。“双轨定价体制”是指粮食价格由国家调控与市场供求相结合来决定。1992年，国务院采取分区决策、分省推进的方式促进粮食价格体制改革。1994年，中央决定国家定购的粮食全部实行保量放价。1997年，中央提出深化粮食管理体制改革，粮食定购价格与市场价格并轨。1998年，国务院出台了按保护价敞开收购余粮。2000年，国家将部分粮食品种退出保护价敞开收购。双轨定价体制一方面保证了粮食生产的稳定，实现了粮食的连年增产增收，保证了国家的粮食安全，体现出国家行为对社会公共利益的追求；另一方面也扭曲了粮食的市场形成价格，造成了“新剪刀差”现象，表明国家行为没有充分考虑农民利益。在粮食价格改革领域，国家自主性也处在“双重状态”。

社会治理与国家自主性建设

最后，我们从社会层面来评估国家自主性建设。

（一）社会自治创新

90年代以来，农村村民自治得到了充分发展。截止到1997年底，全国多数省份的村委会选举已进行了两届，全国60%以上的村庄都建立了村民自治制度，并且出现了许多制度创新，如“村民公决”“海选”“两票制”。1998年，《村民委员会组织法》颁布实施，标志着村民自治进入法治化轨道。但是，这一时期地方政权的介入程度还很严重，农村中党支部和村委会之间的关系不够协调且缺乏制度化规约。在城市，各类社会人员出现在社区，客观上要求居委会管理和服务范围的扩展。在民政部推动下，居民自治与社区建设结合起来。1997年，国务院授权民政部制定社区管理办法，推动社区建设，出现了许多典型模式，如“上海模式”“江汉模式”。2000年，中央办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，指出社区建设的方向是社区居民自治，标志着社区建设进入全面推进阶段。2001年，九届全国人大通过了《十五计划纲要》，进一步推动全国社区建设发展，居委会日益演变为“拾政府职能部门之遗、补市场经济之缺”的多功能组织。基层自治的发展意味着国家治理行为的转型。国家给社会让出一部分空间，退出微观领域，通过制定政策和法规来引导社会自治发展，有助于促进社会公共利益的实现，增强了国家自主性。

（二）非政府组织有序发展

截止到2001年，全国已有12.9万个社会团体、8.2万个民办非企业。1993年，申奥期间，中国官方认识到非政府组织的重要性。1994年， 中国首家环保NGO——中国文化书院绿色文化分院在民政部正式注册。1998年，国务院发布实施《民办非企业单位登记管理条例》，标志着政府开始引导和促进非政府组织健康有序发展。市场化改革引发政府职能转变，政府行为更多地从“微观管理”转向“宏观调控”。政府退出微观领域后所产生的“空白”，需要非政府组织去填补。政府与非政府组织的关系由“管制”状态走向“合作”状态，推动社会公共利益的实现，增强了国家自主性。

1992年至2002年，执政党领导集体进行了一系列国家治理的制度安排，完善了国家自主性的制度结构，国家自主性总体上处在实现社会公共利益的“正常状态”。但是，在一些重要的经济社会领域，在地方层面，国家自主性的“过度状态”和“不足状态”也十分明显。这表明国家自主性的制度结构需要进一步完善，需要执政党把加强执政能力建设与构筑现代国家治理体系结合起来进行制度创新。这种制度创新的基础在于党政之间职能分工的制度化协调和中央与地方之间权能的制度化均衡。

（作者系中国延安干部学院讲师；摘自《科学社会主义》2016年第2期；原题为《国家治理与国家自主性建设研究：1992年-2002年》）