中国语境下的“宪法实施”

文/翟国强

中国语境下的“宪法实施”

文/翟国强

宪法实施，通俗点说就是如何来贯彻落实已经制定的成文宪法。根据目前我国宪法学理论的通说，广义的宪法实施是指宪法规定的内容在实际生活中得以贯彻落实；狭义的宪法实施是指各种国家机关在各自职权范围内按照法律规定的程序将宪法规定的内容具体化。从比较的视角来看，“宪法实施”对应的英文概念为implementing the constitution或constitutional enforcement。但一般西方宪法学理论中，这些与“宪法实施”相对应的概念并不常见。与国外宪法学研究形成鲜明对比的是，在我国宪法学研究中“宪法实施”则是一个被广泛使用的概念。可以说，“宪法实施”的概念是一个根植于中国本土的概念，一个具有中国特色的宪法学“基本范畴”。为什么在中国宪法学的体系中会有“宪法实施”的概念？这个概念从何而来？其含义如何演变至今？本文试图从学说史的角度来探究中国语境下，“宪法实施”这个概念的产生与发展，并分析其背后的经济社会文化等深层原因，以期为思考中国的宪法实施提供一个概念史视角的解释。

“宪法实施”的原旨主义解释

我国现行宪法文本在序言部分规定了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。《宪法》第62条和第67条分别规定了全国人大及其常委会“监督宪法的实施”职权。此外，类似的概念还有“宪法执行”“宪法遵守”等。在其他法律文本中也有“宪法实施”“贯彻实施宪法”等表述。

宪法文本中的“宪法实施”究竟何指？晚近法律学者的解释大多侧重于宪法作为根本法律发挥规范效力，认为宪法实施是指公权力部门依据宪法作出国家行为，合宪的公权力行为均可被认为是宪法实施的一种方式。与上述观点类似，也有学者从我国宪法序言中的“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”和宪法第99条规定的“保证宪法的遵守和执行”推导出我国宪法实施的两种主要方式：宪法遵守和宪法执行。其中宪法遵守是一种消极的宪法实施方式，侧重不违宪，而宪法执行是一种积极主动的宪法实施方式，强调运用宪法来处理具体事情。宪法解释、宪法修改、依宪立法、依宪解释，都属于宪法执行的形式并各具特色，而宪法监督则是一种负责违宪审查的特殊的宪法实施方式。

上述有关宪法实施的界定，其中一个明显的特征就是侧重从法律的角度解释宪法实施。实际上，在主流政治观念中，“宪法实施”这一概念与晚近通行的学理解释不尽相同。根据彭真的解释，“宪法实施”包括4个方面。（1）国家机关和国家工作人员都需要自觉地、严格地遵守宪法。宪法实施最关键的主体仍然是国家机关。（2）宪法实施要动员人民参与。宪法集中了人民的共同意志，代表了人民的根本利益。因此，要组织学习和宣传宪法，使10亿人民掌握宪法，养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯，并同违反和破坏宪法的行为进行斗争。这是贯彻执行宪法的最伟大的力量和最根本的保证。（3）其他社会组织也要积极保障宪法实施。工会、妇联、共青团等社会团体和村民委员会、居民委员会，都需要组织各自联系和代表的群众学习宪法，并向他们深入进行宣传，帮助群众掌握宪法这个武器。此外，报纸、刊物、广播、电视等宣传部门，都要结合实际，经常地、反复地、生动活泼地宣传和表彰切实执行宪法的好人好事，揭露和批评各种违反和破坏宪法的行为，造成维护宪法的强大舆论。（4）如何保障宪法实施。对于违宪行为怎么办？彭真指出，不要等到违宪了再来纠正。人民群众、人民代表、社会团体、国家机关，随时发现违宪的问题和苗头，就要随时提出，认真解决，坚持真理，随时修正错误。这样，解决问题就会比较及时，也比较好。在法律机制上，全国人大和它的常委会要认真监督宪法的实施，主要是对那些关系到国家安危、国计民生的重大违宪事件进行监督。

由于彭真在中国共产党第二代领导集体中的重要地位，上述宪法实施概念是当时主导宪法修改活动的主流意见。当时所谓的“宪法实施”主要是一种政治化的宪法实施。这种宪法实施观念认为宪法实施的主体非常广泛，包括所有国家机关和人民群众都是宪法实施的主体。对此，时任中共中央宪法工作小组组长的胡绳曾指出：“依靠整个国家机构，首先是人大、人大常委会，然后是整个司法机关、检察机关、行政机关，再加上全国人民来保证宪法的实施，这才是保护宪法实施的一套完整的体系。”根据王汉斌的归纳，这种意义上的宪法实施，概括起来关键有两条：依靠党的领导和人民群众。在这种思路主导下，所谓“宪法实施”不局限于法律方式，其主体非常广泛，实施方式多种多样，包括一些国家机关、武装力量、社会组织、企事业单位，甚至包括一般人民大众。

追溯中国成立以来的宪法观念史，主流政治观念中的“宪法实施”概念可以追溯至毛泽东在1954年宪法制定时候的讲话。在1954年宪法制定时，毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。当然，今天它还只是草案，过几个月，由全国人民代表大会通过，就是正式的宪法了。今天我们就要准备实行，通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”

近代宪法理论中的“宪法实施”概念：变法思维主导

从宪法思想史的角度看，“宪法实施”这一概念可以追溯到更早的清末民初时期。近代宪法学上较早使用宪法实施这一概念的是梁启超。1901年，梁启超在《立宪法议》一文中，使用了“宪法实施”的概念。梁启超《立宪法议》指出：“立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在二十年后，此其证也。”此外，他同时也使用了“实行宪法”的说法。根据思想史研究，梁启超思想对青年毛泽东影响较大。从源流上说，上述毛泽东在1954年宪法草案讲话中有关“实行宪法”的表述可以追溯至梁启超的表述。

虽然梁启超在清末民初就已经使用了“宪法实施”的概念，但是他并没有对其含义作出界定。分析其语境可以知，其所谓的“实行宪法”与“仿行立宪”含义基本相同，体现的是一种“变法思维”，即通过制定并实施宪法来改变传统的皇权体制，建立新的政治和法律秩序。即通过制定新的宪法来改变现有制度，建立新的制度，以期实现某种更高的价值目标。近代中国，立宪的主张有一个更高层次的价值就是通过“立宪政体”来达到“富强”的目的。毋庸讳言，清末民初这种以变法图强为目标的“宪法实施”概念与经典立宪主义限制国家权力的价值理念并不一致。

在近代中国，如何让一般社会大众接受民主法治观念是宪法实施一个重要前提。用梁启超的话说，就是“必民智稍开而后能行之”。当时，实施宪政也是一种少数知识精英话语体系中一个概念，一般民众大多不知道宪政、宪法为何物，所以要改变社会观念，才能实现立宪政体。在上述理论的延长线上，孙中山提出的军政、训政、宪政三阶段论，就是实现立宪政体的一种具体路径。由于中国近代社会“民智未开”，在孙中山的理论中，就将“训政”作为通向“宪政”的一个必经阶段。民国的历次“宪法时刻”，在国民党主导下有关“宪法实施”的讨论，是对孙中山军政训政宪政三段论中的“施行宪政”的进一步发展和演绎。这种意义上的“实施宪政”与梁启超所指的“宪法实施”一脉相承。而且在逻辑上，“宪法实施”这个概念是立宪和行宪两部分的结合，其最终目的在于改变政治和法律制度的现状，建立新的宪法秩序。

在制宪活动频频发生的语境下，所谓“宪法实施”与“制定宪法”“实施宪政”同义。在这种语境下，没有所谓的“宪法政治”与“日常政治”的区分，宪法制定和宪法实施共同存在一个长期延续的“宪法时刻”中。其中，各种思想家和知识分子也都认识到，现代宪法是舶来品，如果没有社会观念作为支撑就无法实施宪政。因此，许多知识分子意识到宪法实施不是仅仅依靠制定宪法文本，就可以万事大吉了，而是需要人民宪法观念的发展孕育加以配合，才能实现宪法秩序。与此相应，上述这种变法思维主导的宪法实施理念就是：强调宪法制度变革的政治动力。

那么，宪法实施的动力究竟在哪里？张君劢的观念代表了当时宪法学者的一种普遍看法，“要知宪法的实施，并不是法律的问题，而是政治的问题，所以更须全国贤达，运用政治家的手腕，以期渡过难关，共负此重大责任，而早达康庄，共谋福利”。具体而言，就是动员社会各界力量，调动人民大众的积极性，提高人民的宪法观念。宪法实施需要依赖政治力量为后盾，特别是依靠一般人民大众作为后盾，通过提高权利意识和宪法观念，进而实施宪法。无论从社会观念还是制度实践来看，成文宪法对当时的中国而言，都是一种外来之物。在知识文化水平普遍落后，一般民众不知宪法为何物的时代，宪法学者普遍认为要实施宪法，必须得到一般民众的认同。上述对宪法实施依靠人民大众的观念对此后中国的宪法观念产生了重要的影响力，近代以来的中国主流宪法学说一直非常重视提高民众的宪法观念在宪法实施中的重要作用。

社会主义理论体系中的“宪法实施”

1949年以后，中国共产党宣布全面废除“六法全书”，包括废除“伪宪法”和“伪法统”，并试图在马克思主义的指引下，建立新的社会主义法学理论体系。但是，民国时期的宪法学说被新中国宪法学进行了部分的继受、改造和发展。在这种背景下，民国时期的宪法学概念体系仍然具有延续的生命力，对新中国宪法学基本范畴的确立提供了有益的理论支持。

作为社会主义宪法的一个支流，马克思主义宪法学说是影响中国宪法观念的一个重要理论来源。在打破旧世界、建立新世界的政治目标指引下，“宪法实施”概念所潜含的自然也是一种变法思维。这种变法思维暗合了中国自近代以来的“宪法实施”概念。中国共产党在参与民国时期宪法活动和构建革命根据地的过程中继受了民国时期的宪法理论，同时结合了来自西方的马克思主义国家法学说，逐步发展形成了主流的宪法概念体系。

根据苏联的主流国家法学说，法治过程大体上可以分为三个部分，即法律制定（立法），法律实施（执法）和法律监督。相应的，“宪法实施”概念的理论框架是宪法制定—宪法实施—宪法监督。如果进一步追溯，这种理论框架是对经典马克思主义将政治过程分为决定和执行两个部分的“议行合一”理论的进一步发展。在这种理论体系中，司法机关和行政机关本质上没有区别，都是代议机关的执行机关，其法律功能在于实施代议机关已经制定的法律。在上述理论框架影响下，我国主流理论认为宪法和法律的实施机制基本相同，其主体是所有的国家机关。这些国家机关承担的功能都是实施已经制定的法律，司法机关没有特殊地位，甚至和行政机关的功能没有区别。宪法的实现依赖于多个主体参与，这显然也有别于以宪法审查为中心的实施模式。在非司法中心的宪法实施理念影响下，立法机关在宪法实施中扮演着举足轻重的角色。

结语

宪法对于中国而言是舶来品，无论是民国时期的宪法理论，还是苏联的宪法理论，都贯彻着一种变法思维。在变法思维的影响下，“宪法实施”这一概念体现了一种高度概括、粗线条的宪法思维。这种思维将法治的过程简化为决定和执行两个过程。这种理念与近代政治学说具有一定的相似之处，比如近代政治学中有关政治与行政的二分论，甚至近代孙中山的政权与治权的二分论都存在一定的类似之处。这种观念甚至与马克思主义国家法理论中将政治过程分为“决议”和“执行”两种过程也有一定的趋同之处，因此被我国宪法学说继承并发展。这种粗线条的宪法实施概念也是导致传统宪法学理论体系构建不够精致的一个重要原因。

社会主义中国的“宪法实施”概念可以追溯到宪法起草过程中的中国共产党宪法观念，甚至可以进一步追溯到民国时期的宪法观念和斯大林版本的国家法学说。从宪法观念发展的源流来看，社会主义新宪法秩序建构与中国近代以来的“变法思维”的双重影响，共同缔造了中国政治化的“宪法实施”概念。在上述观念影响下，中国主流政治观念中的“宪法实施”主要是通过宪法观念的改造，然后动员各种政治的力量落实宪法的规定，为此也特别重视一般人民大众的宪法观念，寄希望于“人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯，同违反和破坏宪法的行为进行斗争”。这种重视提高宪法观念，动员人民群众参与宪法实施的思路，与民国时期制宪语境下重视政治手段实施宪法的思路类似，体现的是一种变法思维主导下的政治化实施，甚至带有宪法工具主义的思维倾向。如果进一步追溯，这种重视宪法观念的宪法实施甚至可以溯源到梁启超的“开民智”的主张。

从宪法学说跨国继受的过程看，无论是民国时期的宪法学说还是苏联版本的国家法学说，都与德国近代国家学之间存在着某种学说上的关联性。近代中国法学受日本影响较大，许多法学概念都是从日本回流传入中国。而近代日本宪法学说又受到德国国家法学说的影响。此外，德国近代国家法学说对苏联的主流国家法学说也产生了一定的影响。这些近代宪法理念有一个共同的价值取向，就是对代议机关在宪法秩序的建构中寄予厚望。因为在这些理论产生时，通过法律程序来保障宪法实施的违宪审查制度尚未在世界上普遍确立，宪法理论对司法违宪审查制度也关注不够。比较而言，通过立法来实施宪法也是立宪主义的近代课题。因此，无论是我国民国时期的宪法文本还是借鉴苏联而来的我国现行宪法，其中存在大量的法律保留条款也就不足为奇了。从比较宪法史来看，正是由于我国尚未完成立宪主义的近代课题，社会各界对立法机关实施宪法仍存有期待，立法机关被视作为宪法实施的主要力量。

当前，中国社会观念整体而言尚未接受现代法治的价值理念，社会各界的宪法观念仍然有待提高，因此通过政治动员来提高宪法观念对宪法实施仍不失具有重要意义。但这种政治化实施宪法的思路忽视了宪法作为框架秩序对政治的规范功能，同时也忽视了宪法作为法律规范所具有的正当化功能。在社会主义法律体系逐渐形成后，立法中心主义的时代即将过去，如何以宪法为根本法律依据，清理和优化法律体系是法治建设的一个关键问题。在此背景下，通过专门法律机构来保障宪法实施的任务尤为迫切。因此，对“宪法实施”概念的理解应当超越以政治化的宪法实施观念，转向重视法律保障机制的宪法实施理念。与此相适应，推进宪法实施的理论设计和方案应超越政治动员模式，转向重视宪法实施保障的法律机制。

（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员；摘自《中国法学》2016年第2期；原题为《中国语境下的“宪法实施”：一项概念史的考察》）