当代社会政策的三大范式：社会质量、财税福利和社会发展

文/郑文换

当代社会政策的三大范式：社会质量、财税福利和社会发展

文/郑文换

目前国内社会政策学术界讨论比较多的主要有三种政策范式，即起源于欧洲的社会质量范式、以起源于美国的资产建设为典型的财税福利范式，以及源自第三世界经验的社会发展范式。三者均是西方应对20世纪70年代后福利国家收缩的替代方案，均超越了过去主宰社会福利思路的残余型和制度型路径，但是，在基本构成方面，如对问题本质的界定、理念框架和政策工具等方面，三者均有显著的差异，从而形成了不同的政策范式。本文借鉴Peter Hall政策范式的概念对三个范式进行比较研究，以期对中国社会政策的发展有所助益。

政策范式比较框架

范式是科学史学家托马斯·库恩提出的概念，指称一种科学传统观念或者说某种科学理论所表现出来的世界观，强调观察依赖于理论的看法，认为互相对立的范式的支持者是生活在不同的世界之中。

美国政治经济学家Hall将历史制度主义对“理念”的重视与范式这一概念结合起来，提出了政策范式的概念，用来区别具有总体性、内核性不同的政策体系。在Hall那里，政策范式指的是一套理念和标准的框架，它不仅明确政策的目标和实现目标的工具种类，而且包括明确打算要解决的问题的本质。

本文借鉴话语理论，将政策范式视为一个包含了诸多相关要素的系统，各要素之间互相构成“相关意义要素之网”（a web of related elements of meaning），形成一个稳定的结构或系统。这样一来，政策范式之间就可以彼此区别，并有了能进行经验比较的可操作性。因为政策范式表达着政策制定者看待世界的不同理念，所以，不同的政策范式看到的社会问题的本质是不同，其理念框架因而也不同，最后各范式所采取的基本的福利思路和政策工具也会不同。

社会质量、财税福利和社会发展

社会质量范式是一个纯粹来自欧洲的概念，这一概念的生命力在于相比传统的社会指标——如贫困、社会排斥、基本需求以及生命质量——更为宽泛，同时还可以将结构因素和个体因素结合起来。社会质量被界定为“民众在提升其福祉和个人潜能的条件下，能够参与社区的社会经济生活的程度”，其中“社会”指称人的社会性或者说社会关系性，“质量”指称个体作为社会存在的自我实现。同时，该概念也为政策制定者提供了指引，20世纪90年代欧洲委员会的要员们公开承认社会质量在塑造欧洲社会政策上的重要性，该概念之精神集中体现在欧洲委员会的《社会政策议程》以及《阿姆斯特丹宣言》中，宣言宣称公民可以获得一个可以接受水平的经济安全和社会融入、生活在团结的社区并且被赋权去充分发展他们的潜能。

财税福利（fiscal welfare）是英国学者蒂特马斯提出的福利类型之一，在福利国家黄金时期，一般认为财税福利更有利于中产阶级。后在20世纪70年代新自由主义思潮泛起之时，财税福利作为压缩福利国家的工具受到重视。著名新自由主义经济学家弗里德曼（鉴于没有办法完全取消福利的现实状况）提出利用税收系统取代国家福利供给体系，以减少政府的巨大开支，并具体设计出负所得税（negative tax）这一政策工具，经过修正后在美国以EITC（Earned Income Tax Credit ）、在英国以WFTC（Working Family Tax Credit）政策项目得以施行。目前国内学界讨论比较多的资产建设也属于此类财税福利范畴。资产建设是由美国学者迈克尔·谢若登提出。资产建设理论认为是否拥有资产是穷人跟富人之间一个很重要的差别，拥有资产会对人的行为产生许多积极的影响，如更具有未来取向、更多的人力资本投资、更积极的社会参与。因此，该理论认为社会政策应该更多地关注穷人的储蓄、投资和资产积累，而不是像以前那样集中在收入和消费上，并具体提出了一项名为“个人发展账户”的配额储蓄账户议案。

社会发展范式由美国学者詹姆斯·梅志里和英国学者安东尼·哈尔归纳总结第三世界的实践经验而来，该范式强调生计的发展，要求社会政策应该从强调福利提供转向生计维持，也就是强调社会政策与经济政策的有机融合，其学理基础更多地来自于政治学或者说政治经济学的见解。社会发展目前已经成为了一个伞形术语，包括主要的社会服务、土地改革、乡村发展、人们的参与、人口规划以及旨在改善贫困状况和提高生活水平的国家战略。该范式不仅直接影响了第三世界对于生计和发展的强调，还试图在发达国家推动实现经济政策与社会目标的融合。

社会质量、财税福利和社会发展的比较研究

本文借鉴Hall有关政策范式的界定，将从问题本质的界定、理念框架、基本的政策工具等三个维度对三种范式进行比较。

（一）对问题本质的界定

社会质量范式承认欧盟面临社会经济或人口结构的重大变迁，但认为对欧盟社会政策影响最大的不是上述这些客观因素，反而是政治上新自由主义意识形态的泛滥。新自由主义主张限制政府对市场的干预，认为经济增长将自然而然地导致社会发展或者通过滴落效应惠及下层。社会质量范式对新自由主义的批判在于，新自由主义思潮的泛滥侵蚀了欧盟的社会模式，导致社会福利的最低标准，使得欧洲的福利国家越来越沦落为蒂特马斯提出的婢女模型，在社会关系方面出现了社会排斥等断裂现象，而这不符合欧洲“社会问题”遗产的传统；同时认为，新自由主义会导致非政府部门的过度经济化以及“从公民权撤退至私领域”的危险，而这会损伤人的社会性。社会质量范式的本质在于强调人的社会本性的面向，因此认为社会政策除了矫正市场扭曲之类的工具性理由之外本身还具有内在的价值，比如社会正义和社会团结等，因为说到底经济增长本身不是目的，目的是使所有人都能享有更好的生活水准。该范式关注民众的日常生活，认为需要处理个人发展和社会发展之间的张力、生活世界和系统世界之间的张力。

与社会质量范式强调人的社会性、试图捍卫社会政策内在的伦理价值不同，财税福利范式有时被称为“私人的”或“私有化”政策，即是顺应新自由主义思潮的范式，主张将税收系统作为福利的主干递送体系（delivery system），来降低国家行政部门提供福利的非效率性。资产建设理论将问题的本质进一步界定为福利国家常规的济贫措施的无效性上，其无效性表现在两方面：一是发放救济金只能解决穷人短期消费的问题，穷人却没办法靠救济金摆脱贫困；二是发达国家的济贫制度（如美国的AFDC）不是促进而是限制了穷人积累财富，因为一旦收入高于规定水平，福利接受者就会被取消受惠资格，这在事实上弱化了福利接受者参与劳动力市场的动机。因此，该理论批评既有的济贫制度重视收入的分配，而忽视了财富创造的过程，提出要寻找福利救助和经济发展相结合的出路。社会发展范式针对国际上广泛出现的经济发展与社会匮乏的共存这一悖论，将问题界定为经济政策和社会政策之间的不均衡和不协调导致的扭曲发展的结果。该范式认为，在经济一体化与社会一体化脱节的现实情况下，生计问题重新成为经济政策与社会政策原本共同的出发点，从生计维持出发将问题的本质具体界定为普通民众应对风险的生计系统的脆弱性，即民众不具有弹性的可持续性生计维持系统，表现在缺乏各种资本——财政资本、人力资本、物质资本、自然资本、社会资本和政治资本——来应对现代性语境下结构转型过程所带来的生计压力。

（二）理念框架

社会质量范式认为经济成就是人类福祉的必要条件，而非充分条件，其分析框架借鉴了哈贝马斯有关现代社会的系统和生活世界的观点，其伦理和意识形态视角来自于鲍曼对私人满足与否的担忧取代公共物品的担忧。在这一思想脉络下，社会质量范式将人视为社会性存在（social being），强调行动者之间在日常生活中进行的变动不居的互动和沟通，但这种互动和沟通不是系统与社区和群体整体之间的过程，其本体论是与个人主义和集体主义相对立的社会关系，认为没有社会关系将不会有个人的发展和福祉，强调人的自我实现源于其在大量的集体场景（诸如家庭、社区、公司、机构）中与他人的互动，通过互动，形成社会正义和团结等政治/伦理之类的集体认同，并在集体认同背景下达成个人的自我实现，并认为可以借由上述社会互动过程实现欧洲那种集体责任和个人责任之间的微妙平衡。

财税福利中的资产建设理论借鉴了新古典经济学、心理学与社会学以及行为经济学的观点，其理念框架有两个：一是强调制度在储蓄和资产积累方面的作用，认为资本积累不完全是经济学家所谓的机会与偏好的选择结果，制度实际上是个人与资本积累之间的过滤器，强调制度（有目的制定的政策、项目、产品和服务）安排的重要性，因为制度作为结构性机制会形塑机会、限制结果；二是资产具有多种积极效应，不仅仅是延迟消费有利投资，其中最重要的一些效用可能与儿童的发展有关，认为资产有各种重要的社会、心理和经济效应。资产建设理论不太强调人的社会性、社会团结等规范性因素，而具有更强的个人取向，强调资产对于长期动态过程中个人机会结构的影响，该范式在资产和行为之间建立联系，将资产作为激发个人行为的动机因素看待，认为资产（的多样化）会鼓励人们的冒险精神。可以说资产建设范式是顺应新自由主义思潮的一种行为矫正思路，是个人主义取向的，资产建设从增强个人生产效率的角度，帮助个人有效地利用市场，使得个人作为理性的经济参与者而起作用（虽然该理论同时也强调制度，与既有福利理念相比是进步的，但有将制度视为媒介变量的倾向）。

社会发展范式的学理基础更多地来自于宏观的政治学或者说政治经济学的见解，认为经济的运行状况深受政治的影响。该范式将国家（中央、地方），公民社会（非政府组织、社区、社会运动），民营商业部门（国内的、跨国的、超国家的），国际发展机构（多边的、双边的、联合国机构、区域性组织）均视为行动者，并将协调责任赋予国家，强调国家在平衡经济政策和社会政策方面的作用，这一由国家主导的多方参与的社会行动被称为受控制的多元化或者管制性多元化。该范式不是通过提供物品或服务，或者通过治疗或改造等传统方法和范式与个人打交道，而是聚焦于社区或社会，聚焦于更为广泛的社会过程与结构，并且在话语上实现回归和超越，使得在既有话语体系中体现经济政策和社会政策两分的、单纯追求经济指标增长的关键概念丧失了其原有的重量，开始强调生计、社区、社会行动等概念，强调跨部门的处理问题的方式，具有干预性质、致力于进步、宏观聚焦、全民性质、社会政策与经济增长相融合、容纳多种意识形态等特征。

（三）基本的政策工具

社会质量范式认为欧盟需要的不是冲突政治而是合意政治（consensus politics），注重民众从政策客体变为参与政治的政策主体过程，而不仅仅是政策结果，希望通过沟通和对话（如公共论坛、公共伦理、沟通系统），实现需求、行动者和政策之间的良性互动。社会质量范式认为在当前欧盟的政治体系中，最重要的利益表达渠道是游说（lobbying）和公民广泛的政治参与。

作为财税福利的当代典型，资产建设理论要求以投资而不是负债作为福利理念，要求新的思维方式和政策执行方式，将福利接受者培育成福利公民而不是福利顾客。该理论关注个人成长和自我实现，提出的代表性政策工具是制定公共政策，具体依靠就业安置（employment settings）和税收系统（tax system），建设穷人的金融资产，在个人的生涯早期（比如出生时）设立资产账户/个人发展账户（Individual Development Accounts， IDAs），在鼓励其父母向账户储蓄的同时，由联邦政府通过税收制度、大量使用公共补贴来提供配额资金或补助金并进行管理。该理论将个人发展账户视为投资体系，主要将其应用于教育、住房、自雇经营和养老金领域。

社会发展范式将国家、市场与社区等行动主体卷进来，进行社会行动，用系统的、跨部门的处理问题的方式来解决社会问题，其目标是增强人们维持生计的能力。所以政策设计要求：一是在国家层面创建组织安排，以在可持续的、以人为中心的综合性框架中协调经济政策和社会政策；二是采取宏观政策以提升就业、增加工资和其他以人为中心的经济发展成果；三是社会项目具有生产性和投资性。具体措施包括设立社会基金、可持续性生计支持、能力参与、提供基本的社会服务（卫生、教育、住房、社会保障）、建立问责机制，等等。

从上述比较可以看出，三种范式均是对全球化、新自由主义思潮导致的非福利（diswelfare）现象的回应，但三者对非福利现象的本质的界定却非常不同，社会质量范式更多地从欧洲社会模式遗产出发批判新自由主义思潮导致的福利最低标准对人的社会性的损害，财税福利范式更多是顺应新自由主义思潮，强调福利国家的非效率及非效果性，强调个人发展、个人责任与个人自律，主张个人借助制度安排对未来生产率进行投资来摆脱贫困，而社会发展范式则悬置经济政策与社会政策的两分观点、主张回到两者的原点——生计维持上。同时，如果我们提纯三种范式的理念框架可以知道，三种范式的核心原则是非常不同的，财税福利范式具有强烈的新自由主义、个人主义特征，社会发展范式具有很强的集体主义、国家主义取向，而社会质量范式则居于两者之间，强调互动和沟通的社会关系、社会性的一面。

对我国社会政策的意义

在中国，社会政策一直承担着为经济政策保驾护航的创口贴功能，可以说社会政策自身作为一个系统，缺乏一以贯之的体系性和自我反身性，呈现出碎片化状态。但是，在现今的中国经济新常态下，作为社会政策根基的社会性逐渐凸显、实体化，体现在社会治理这一纲领性框架中，这可能是社会政策前所未有的契机，可以生成为原则上自我指涉（self-reference）的稳定系统，从而改写经济发展-民生富裕之间单向的现代化逻辑，变成经济发展-民生富裕两者互惠的双向关系。因此，三种范式对于我国现阶段社会政策的意义，可能不在于从三种范式中找到应手的工具应急性地应用于我国社会政策的修修补补中，其意义很可能在于对我国社会政策原则的重新锻造方面，如用社会质量的概念充实和谐社会、用资产建设充实（儿童）贫困救济、用生计维持的能力建设充实城镇化进程等等。需要注意的是，中国社会政策原则的锻造还涉及到对传统民本思想与现代民主思想之间的辨析和讨论。

（作者系中央民族大学民族学与社会学院社会学系讲师；摘自《社会工作》2016年第3期）