公共服务供给中公民参与有效性的提升路径

文/周义程

公共服务供给中公民参与有效性的提升路径

文/周义程

在公共服务供给中引入公民参与是世界性的潮流和趋势。在当下中国的地方公共服务供给中，需要讨论的问题不是要不要引入公民参与，而是怎样引入公民参与。当我们将公民参与运用于公共服务供给中时，应当清醒地认识到，有价值的公民参与并不容易实现。如果处理不好，公民参与很可能会造成降低决策质量、增加决策成本、增大决策执行阻力等负面后果。考虑到这一点，公民参与的有效性就成为一个值得探讨的问题。

为了提升公民参与的有效性，本文在厘清公民参与的有效性的概念和公民参与的目标基础上，聚焦于如何实现公民参与的目标与影响因素之间的匹配，即构建起目标—因素匹配模型。之所以选择这一聚焦点，主要基于以下考虑：公民参与是否有效以及在多大程度上有效，主要由公民参与的影响因素所左右；影响因素可能会促进公民参与预期目标的实现，从而增强公民参与的有效性；影响因素也可能阻碍公民参与预期目标的实现，从而降低公民参与的有效性；影响因素究竟会发挥促进作用还是阻碍作用，取决于影响因素与预期目标的匹配关系。

一般来说，在公共服务供给中引入公民参与主要有两种可能的目标，一是增进供给决策科学化，二是增强供给决策可接受性。影响公共服务供给中公民参与两个目标实现程度的因素可分为参与自系统和参与他系统两大方面。其中，参与自系统主要包括参与主体、参与工具和参与客体（公共服务供给决策问题的性质）三个子系统；参与他系统即参与环境主要包括参与制度环境和参与文化环境两个子系统。因而，为了提升公民参与目标的实现程度，有必要深入探究实现两个不同目标所需的不同参与主体和不同参与工具，理性分析与参与客体相吻合的公民参与目标，初步探讨实现两个目标所需的参与环境（不会因目标不同而不同），从而在应然层面构建出目标-因素匹配模型。

与增进供给决策科学化目标相匹配的参与主体和参与工具

当在公共服务供给中引入公民参与是为了增进供给决策科学化这一目标时，必须注意两点。其一，由于在当代社会，与古希腊时期不同的是，公民往往是“兼职”的，其有繁杂的私人事务要处理，因此必须确保公民参与不要耗费太多的时间和精力。其二，由于相关公民通常是分散的，让公民集合起来以集体形式参与也会相当耗时耗力，而且会因此降低公民参与的积极性，故而最好让公民以个体的形式参与进来。

从参与主体来看，我们所关注的相关公民不是那些因该项公共服务的供给而可能利益受损的人，而是该项公共服务的供给对象。由于我们只是希望通过了解相关信息来保障供给决策更加科学，而不是要让这些公民分享地方公共服务供给的决策权，所以我们希望公民以分散的个体的形式参与进来。如果公民以公民团体的形式参与到公共服务供给的信息提供中来，这些公民团体很可能进一步提出更多的要求，从而影响到负责公共服务供给的政府机构及其工作人员自主决策的权力。基于这一点考虑，加上结合前述两个注意点，我们倾向于将与增进供给决策科学化相匹配的参与主体限定为分散的公民个体。

从参与工具来看，符合前文中论及的两个注意点的公民参与工具主要有关键公众接触法、由公民发起的接触、公民调查、新沟通技术等。以增进供给决策科学化为目标的公民参与可灵活选用这些工具。关键公众接触法既是公民参与的一种最基本形式，也是较低级别的公民参与。其意指公共服务供给的决策者向相关公民中的一小部分公民征求意见，让其发表看法，提出建议，表达需求。一般来说，在确定谁是“关键公众”时，通常会选择有组织的公民团体的领导者。如果公众是杂乱无章的和无组织的，那么就因不好挑选“关键公众”而不太适合使用关键公众接触法。由公民发起的接触是指公民自发地主动与负责公共服务供给的相关政府机构及其工作人员联系，以提出意见、建议、要求的形式来表达自己的利益诉求。该工具一方面倒逼着负责公共服务供给的政府部门要为公民表达自己的公共需求提供特定渠道；另一方面，也有利于这些政府部门从公众那里获得与本部门所负责的公共服务供给相关的信息。公民调查是负责公共服务供给的政府机构及其工作人员采用问卷、访谈、座谈会等形式从公民代表那里获得相关信息。当采用问卷形式进行公民调查时，要注意控制问卷的长度。如果用电话访谈的形式，一般不要超过10分钟。如果用面访形式，时间可稍长，但根据通常的经验，一般要控制在一个小时以内。如果用召开座谈会的形式，要注意尽量避免在工作日召开。新沟通技术是以现代信息技术为载体进行沟通的技术。现代信息技术的革命为负责公共服务供给的政府机构及其工作人员提供了新工具和新方法。藉助电子邮件、QQ、微博、微信、视频会议、信息化公共服务平台等工具和方法，这些机构及其工作人员可以更加快捷、更为有效地与公民进行沟通，而且无需与这些公民分享决策权。

与增强供给决策可接受性目标相匹配的参与主体和参与工具

在公共服务供给过程中，为了增强所做决策的可接受性，需要考虑引入公民参与，而且要让公民分享一定的决策权。这是因为，公民在参与公共服务供给过程中，会对决策有更为客观、全面、准确的认识，会因为亲自参与并拥有一部分决策权而对某项决策产生“敝帚自珍”的心态。这些认识和心态很大程度上有助于提升公民的决策认同度和接受度。

为了增强公民对公共服务供给决策的可接受性，需要把公民作为群体来看待，因为只有将公民作为群体，才能使公民对决策的认同形成集体意识或共识。因此，从参与主体来看，我们希望公民不是以分散的个体的形式参与公共服务供给决策，而是以群体的形式参与进来。当采用群体参与的形式时，并不是说公民一定要以公民团体的形式进行参与，而是强调参与进来的公民个体之间能汇聚在一起，如坐在同一间会议室里参加同一场会议。

以增强公共服务供给决策可接受性为目标的公民参与在参与工具的选择上要符合两个条件：一是要能够让公民分享部分决策权，二是要能够把参与的公民作为群体而不是分散的个体来对待。符合这两个条件的公民参与工具主要有公民会议、咨询委员会、斡旋调解、合作生产等。早在公元前11世纪至公元前9世纪的荷马时代，就有公民大会存在。后来，建立城邦后，古希腊多数城邦都有此类大会。公民会议与古希腊时期的公民大会有所区别的是：其一，前者选择一部分公民代表来参加会议，而后者则是全体成年男子都可参加；其二，前者的公民代表只分享部分决策权，主要体现为决策建议权，其意见和建议能否被采纳最终由负责公共服务供给的政府机构及其工作人员决定，因而公民代表没有机会介入决策议程设置和方案选择，后者全体参加大会的成年男子都享有平等的决策权，从决策议程设置、备选方案拟定到方案选择都全程参与进来，并经常通过表决的形式通过某个决策方案。咨询委员会是西方发达国家在20世纪六七十年代兴起的公民参与公共服务供给的工具之一。该种方式是让与某项具体公共服务存在利益相关性的多个利益团体的代表组成咨询委员会，让他们对公共服务供给提出意见和建议，并要获得他们对决策方案的认可。可见，该种方式并不是让所有存在利益相关性的公民都有机会参与进来，而是将参与过程仅向代表利益团体利益的少数个体开放。该种参与工具的一个重要功能就是通过让利益团体的代表参与公共服务供给决策来提高该项决策被利益团体接受的程度。斡旋调解是当公共服务供给决策陷入僵局时使用的一种公民参与工具。所谓僵局，是指负责公共服务供给的政府机构与利益相关群体之间或不同的利益相关群体之间就某项公共服务供给问题彼此争执不休或僵持不下，导致决策无法继续下去。斡旋调解通常让不代表陷入僵局的任何一方的利益的第三方作为斡旋调解人员站在中立的立场上对各方利益进行协调，从而试图形成一个各方都能接受的公共服务供给决策方案。斡旋调解的一个前提是对立各方都有意向打破僵局，即都想接受调解。合作生产是公民与负责公共服务供给的政府机构及其工作人员一起承担起生产公共服务的任务。此时，公民不仅是公共服务的消费者，而且是公共服务的生产者。

与公民参与目标相匹配的参与客体

参与客体即公共服务供给决策问题的性质通常会涉及到针对该决策问题有何种质量要求、针对该决策问题是否存在决策所需的充分信息、该决策问题是否被结构化了等三个问题。

一般来说，针对决策问题的质量要求主要包括技术要求、法律法规规章要求和经费要求。技术要求意指该决策问题所选择的解决方案在技术层面是否行得通。如果有的决策问题存在较为严格的技术要求，那么就应尽量注意确保供给决策的科学化。换言之，与增进供给决策科学化这一公民参与的目标相匹配的技术要求是，该决策存在严格的技术要求。与之相反，如果有的决策问题不存在较为严格的技术要求，那么就更容易与增强供给决策的可接受性目标相匹配。法律法规规章要求意在关注该决策问题是否被某些法律法规规章所约束。如果存在约束，那么就只能在法律法规规章限定的范围内构想解决问题的方案。此时，公共服务供给中公民参与时提出的看法都不能与这些法律法规规章相抵触，否则只能视为无效。因此，公民参与的深度就大受限制，尤其是要尽量避免与利益相关公民分享决策权。在公民参与的两个目标中，增进供给决策科学化这一目标允许较低限度的公民参与，增强供给决策可接受性这一目标需要的公民参与程度相对较高。考虑到这一点，可以认为，与增进供给决策科学化目标相匹配的法律法规规章要求是，该决策问题被某些法律法规规章所限制。与之相反，增强供给决策可接受性目标则与该决策问题不受法律法规规章限制更为匹配。经费要求意在强调解决某个决策问题所允许花费的费用上限是多少。因为有了经费要求，所以提出的决策备选方案不能超过该费用上限，否则该方案就不能列为备选方案。因为有了经费要求，所以备选方案的设计受到了明显的限制。不过，是否存在经费要求并没有对公共服务供给中公民参与目标的设定构成显著的限制，因而其与两个目标都可以形成匹配关系。

就针对该决策问题是否存在决策所需的充分信息这一决策问题的性质而言，如果负责公共服务供给的政府机构及其工作人员掌握了相关公民公共需求等方面的大量信息，就更容易促进供给决策科学化。此时，引入公民参与的主要目标就应是增强供给决策可接受性。如果负责公共服务供给的政府机构及其工作人员缺少足够的信息做出科学的决策，就有必要引入公民参与来获取更多的信息，以确保做出的决策更加科学。概言之，与增进供给决策科学化目标相匹配的是该决策问题缺乏决策所需的充分信息；如果该决策问题拥有决策所需的充分信息，公民参与的目标就可以设定为增强供给决策可接受性。

就该决策问题是否被结构化了来说，如果问题呈现结构化状态，那么决策的备选方案就被严格地限定了，“以致不再需要人们重新界定其他替代方案”。此时，方案选择的范围变得很狭窄，甚至没有为利益相关公民提供选择的机会。此时，公民参与的深度就大受限制。由于选择太有限，所以利益相关公民可能觉得参与更多地是在走过场，所以参与积极性大幅降低。也可能出现的极端情况是，利益相关公民产生逆反情绪，从而坚决反对有限的几个备选方案，并要求重新拟定解决方案。由此可见，如果决策问题被结构化了，为了防止公民参与可能引发公众的抵触情绪，所以此时最好不引入公民参与。如果决策问题没有被结构化，那么既可以为了增进供给决策科学化而引入公民参与，也可以为了增强供给决策可接受性而引入公民参与。简言之，决策问题非结构化与公共服务供给中公民参与的两个目标都可以形成匹配关系。

与公民参与目标相匹配的参与环境

参与环境作为公共服务供给中公民参与面临的外在情况和条件，至少包括参与制度环境和参与文化环境两个子系统。宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件、领导讲话等制度层面的外在情况和条件构成了参与制度环境。公民参与公共服务供给面临的价值观念、道德情操、审美情绪、思维方式等外在情况和条件构成了参与文化环境。参与文化环境还可细分为政府文化环境和社会文化环境。前者是指负责公共服务供给的政府机构及其工作人员对公民参与的认知、情感和态度。后者是指社会公众对公民参与的认知、情感和态度。它们构成了参与文化环境的两个子系统。

就参与制度环境来看，如果宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件、领导讲话等为公民参与提供了较为完备的制度保障，那么无论是为了增进供给决策科学化，还是为了增强供给决策可接受性，公民参与程度高一些并不会带来诸如社会不稳定之类的负面后果。这是因为，公民参与有相应的制度作为外在条件，从而使参与不至于走向无序化甚至暴政化。反之，如果公共服务供给中公民参与的制度环境不太完善，那么就缺乏相应的制度来承载公民参与，从而可能导致因参与而引发的混乱和社会不稳定。在参与制度环境方面，公民参与的两个目标与良好的参与制度环境均存在匹配关系，这里所言的良好的制度环境包括宪法应为公民参与在宏观层面上设定全面而有力的战略制度环境、法律体系中应有关于公民参与的专门立法、法规和规章体系中应有公民参与方面的专门法规和规章、规范性文件中应有公民参与方面的专门文件、领导讲话中应有部分讲话较为详细地论及公民参与的内容。

就参与文化环境来看，从应然层面看，与我国公共服务供给中公民参与两个目标相匹配的政府文化环境应当是，负责公共服务供给的政府机构及其工作人员对公民参与供给形成积极的认知、情感和态度；与两个目标相匹配的社会文化环境应当是，社会公众对公民参与供给形成积极的认知、情感和态度。然而，从现实层面来看，无论是政府文化环境还是社会文化环境，都存在很大的完善空间。在政府文化环境方面，受我国传统行政文化中注重权威而轻视民主、追求等级秩序而忽视平等参与等特征的影响，行政官员仍然存在较为强烈的权力本位意识，与利益相关公民进行平等沟通的意识还有待提高。在社会文化环境方面，相当数量的民众仍然缺乏公民权利意识和公共意识。

（作者系苏州大学政治与公共管理学院副教授；摘自《公共管理与政策评论》2016年第5期）