基层社会治理的理性认知与实践路径探究

文/王岩 魏崇辉

基层社会治理的理性认知与实践路径探究

文/王岩 魏崇辉

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益，最大限度的增加和谐因素，增强社会发展活力。因此，必须改进治理方式和统筹治理重点，在坚持系统治理、综合治理、源头治理的同时，进一步激发基层社会组织活力，以加强基层社会治理的能力。

基层社会治理的理论基础：公共治理的适用性

国内最早关于“治理”的文章是智贤的《Governance：现代“治道”新概念》。该文将governance译为“治道”，这一概念凸显了政府的作用，属于“政府治理”的研究途径，此外还有“公民社会”“合作网络”等研究路径。其共同之处是，一定范围内多元主体基于多元目标，运用多样手段对公共事务进行协同管理的过程和活动。从西方国家看，公共治理理论及实践的兴起是基于人们对政府、市场本身不完美的认知，同时迎合了全球化带来的地方化趋势并由此提出的去中心化、地方自治与公民参与的要求，是在其政治体制运行相对成熟、市场机制与体制充分发育的基础之上适用公共治理的，这与我国现实状况有着很大的不同，尤其相对于我国的市场机制与体制的发育而言，我们还有很长的路要走。

基于上述情况，我国适用公共治理理论的可能性与现实性主要体现在：一是对问题的倒逼。面对全球化和市场化带来的多元化挑战，借由公共治理理论考察我国的基层社会治理，不仅可以透析出多元主体这一公共治理有效适用的核心范式的存在场域，更可以发现构建现代政府制度与市场体制必然需要传统管理理念与方略的转换，这就为公共治理在我国的存在奠定了现实基础。二是对多元的推崇。传统的统治、管理强调和凸显的是单一的主体，而公共治理则主张政府、市场、企业、社会与公民等多元主体围绕共赢的目标协同共进，通过多种方式对社会公共事物进行协商治理。三是对整合的推崇。公共治理兴起的背景是，在一国的国体和政体中，政府与市场、政府与社会之间的对立不是本质的利害冲突，更不是以整个社会的割裂为目的，而是治理主体基于各自作用范围与空间的职能性对立，是非本质的冲突。公共治理对整合的强调是指为了应对日趋复杂的社会问题，需要多元主体的合力与活力。就我国社会治理各主体的现实状况而言，其发展的状况不够平衡，对各自的作用范围与职能的认识不够明确，存在着一定的错位、越位或不到位的现象。鉴于此，对多元主体的整合以及厘清当代中国基层社会治理中存在的问题也就显得尤为重要。

我国基层社会治理中面临的问题

第一，治理主体的职能定位不够准确，权责关系不够清晰。

基层社会治理中，由于不同治理主体的发展水平不够均衡，导致彼此之间的作用空间和职能定位不够准确，各自的权责关系不够清晰。在我国的农村地区，较为普遍地存在着一种基层治理的乱象，即乡镇政府把村委会当作自己的直接下属，随意发号施令，这样做的直接结果是使村民自治在很大程度上名存实亡。在城市治理过程中，作为基层政府派出机构的街道办事处俨然变成了社区的领导机构，虽然社区居委会名义上是自治组织，但实质上却一直在担当政府“形象代言人”的角色，发挥着基层政府的作用和职能。这种职能定位含糊，权力色彩浓厚的基层治理乱象，其背后的真正原因是权责关系的不清。之所以会出现治理主体的职能定位不准、权责关系不清，其核心原因在于对利益的追逐。在利益面前，有些领域无人管，有些领域却多头管理，职能的失范随处可见；在责任面前，互相推诿、扯皮几乎成为惯常的表现，权责关系不清的状况堪忧。

第二，基本公共服务非均等化导致基层社会治理水平的差异。

我国基层社会治理所体现出的基本公共服务的非均等化，既包含着治理区域之间的失衡，也包含着治理阶层之间的差异。在各种不同类型的非均等化现象中，教育、社会保障和公共卫生的非均等化对社会治理的负面影响尤为明显；另外，基本公共服务非均等化对各区域的影响也不尽相同，基本公共服务相对发达的地区其基层社会治理水平总体优于其他地区，城市总体上优越于农村。当前，随着我国社会主义市场经济的深入发展和改革步入深水区，各种社会矛盾、利益分化逐渐增多，各种不确定性风险不断加大，这就为我国的基层社会治理提出了严峻的挑战。实现基本公共服务均等化、促进社会和谐与公平日趋成为我国基层社会治理的重要目标，成为富有中国特色的社会治理理论与实践成功与否的主要标志。

第三，基本价值取向在一定程度的偏差使得社会治理背离初衷。

随着市场经济条件下多元价值取向对我国主流价值观的挑战，在基层社会，人们的基本价值取向发生一定程度的偏差也就成为必然。这种背离主流的价值偏差必然妨碍基层社会治理的健康发展和有效推进。过于逐利、唯利的价值取向在基层社会的蔓延必然导致价值评价标准的扭曲，使得“成功”的评价标准几乎就是金钱或效益。倘若以此作为基层社会治理的方向，则必然会偏离维护最广大人民的根本利益、最大限度地增加和谐因素、增强社会发展活力的初衷，使基层社会治理的目标无法实现，甚至误入歧途。

第四，法治精神不够彰显甚至缺失，直接影响基层社会治理的有效性。

缺乏法治精神的精英共谋极有可能成为基层社会无序治理的开端，使得民众基本权利无法得到有效保障。党的十八届四中全会《决定》明确提出，坚持依法治国和以德治国相结合，国家和社会治理需要法律的规范和道德的教化共同发挥作用，实现法治和德治相得益彰，这就必然需要确立和弘扬法治精神。缺乏法治精神的基层社会治理不可能获得长远发展，更不可能取得善治的效果。法治精神包含了人本的情怀、公平的原则、正义的诉求、协商的意愿、宽容的心境、平等的愿景、自由的境界、守法的意识和共享的旨归，等等。在探索基层社会治理的过程中，我们必须充分重视法治精神对化解人际纠纷、解决社会矛盾与构建和谐社会的现实意义，促进民众真正尊法、守法、用法和护法。这不仅是我们实现依法治国的重要原则，更是实现基层社会治理良性发展的有效保障。

公共治理视角下基层社会治理的方略转变

第一，从压力前行到主动进取。

人类社会的政治生活从一定层面上讲经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的转变。当代中国改革正在步入不同社会阶层利害关系交织、各种社会矛盾频发的“深水区”。而现行基层社会治理是传统的压力前行式治理模式——面对社会各方压力采取的相对被动的、“维稳”的治理理念和方式必然受到时代的挑战。就现实的治理目标而言，基层社会治理关涉到整个国家的转型与发展，关涉到全面建成小康社会的进程，同时还要随时面对风险社会的外部环境。因此，整合社会治理的多主体并形成合力，在政府的主导下变被动为主动，对基层社会采取主动进取型治理显得非常重要，即积极主动地认识基层社会治理中的问题，培育多元主体的成长与成熟，加强不同主体之间的整合，是公共治理于当代中国基层社会治理中适用的基本内涵。

第二，从一元主导到多元协同。

治理与统治基本的区别是主体。从传统的一元主导到治理的多元协同，其间的变化不仅仅体现在主体的多寡，更多地体现在治理理念的变迁、治理旨归的变化、治理手段的多样和治理力量的整合，体现在治理网络体系的构建，多元主体协同方式的达成，多元主体发展目标的共识。基于我国国情的基层社会治理，其治理的基本力量是政府、市场、企业、社会和公民，中国共产党则是多元主体的领导力量和社会治理目标的引领者。当代公共管理强调的“双层整合”，即政府对社会的整合和政党对政府的整合，体现在我国社会的基层社会治理，则是党从路线战略上引领社会治理的目标和方向，政府则在实践上加以落实，对多元社会治理主体起到整合力量、激发活力、协商对话、谋取共赢的作用，从而避免政府一家独大、民主流于形式的局面。

第三，从对立冲突到嵌入整合。

当代西方公共治理理论有其基本的预设，这一预设基于自由主义的传统，从功能层面上把政府与市场、社会、企业、公民放到彼此对立的层面上，这符合西方政府与市场关系的一贯理念。我国是人民民主专政的国家，政府的权力来自人民的授予，接受人民的监督。政府与市场、社会、企业和公民之间无论从本质上，还是从功能上不是对立的关系。基于我国的实际，基层社会治理完全可以深入探索多元主体黏合的机制，寻求嵌入整合的可能与路径。西方学者卡尔·波兰尼在《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中提出“嵌入”（embeddedness）一词，以阐释社会行为主体在持续交往互动中形成的关系与制度，嵌入整合的交互性应该受到充分的关注与重视。在我国，克服西方社会背景下的功能性对立，强调政府对社会、市场、企业和公民的嵌入整合的同时，愈加重视其他行为主体越来越大的整合作用，以发挥多元治理主体的整体功效就显得非常必要。

优化我国基层社会治理的基本路径

按照中共十八大和十八届三中全会、四中全会的要求，构建中国特色社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理架构。

第一，稳定与引导：发挥党组织在基层社会治理中的领导功用。

当代政党政治中，政党操纵了政治制度的运作。政党在政治制度中独特的角色定位，不仅能通过权力和制度，而且还能通过思想意识和各种社会单位，组织和指导社会发展。执政党需要在维系执政合法性与促进社会发展之间求得平衡。因此，其一，正如上文所指出，党组织在基层社会治理中需要维系执政合法性，保持基层的相对稳定，这是推进当代中国基层社会治理的逻辑起点。其二，党的基层组织需要引导多元主体在基层社会治理中的成长与成熟，这种成长与成熟包含了对现有政治制度认同的成分，同时亦有在此基础之上多元治理促进社会发展的因素。党的基层组织则在社会治理中发挥着掌控全局、引领方向的作用，在维护社会和谐的过程中发挥利益群体的平衡与协调功能。

第二，构建与破除：政府在基层社会治理中责任的彰显。

基层社会治理必须构建切合国情的责任体系，切实解决谁主管谁负责、责任什么、如何负责等一系列问题，厘清权力与责任的辩证关系，真正把握好把怎样的权力各得其所地交还给社会治理的其他主体，把怎样的权力“关进笼子里”以及如何做到权力的监督，等等，更为重要的是，切实破除“官本位”观念和体制。官本位观念和体制是影响治理主体素质的重要因素。只有当公务员能够被当作普通公民中的一员来看待了，中国基层社会治理政府的负责定位才能真正得以确立。

第三，主体与对象：基层社会治理中社会协同的功能及其发挥。

公共治理理论看来，社会应该是操练多元主体的训练场。社会可以为个体提供保护伞，又可以为个体提供争论、谈价还价的机会与可能，以及训练其成长与成熟、塑造理性的政治现实感、破除理想主义与狂热主义的实践场域。现行体制之下，成功的政治体制改革，成熟的主导性治理主体必须依靠政府外部的压力与推进，政府内部能做的只能是优化结构。可能的办法是，“把权力关进笼子里”的同时向社会释放权力。当前，典型的中国式治理实践形式主要有：一是国有中小企业与集体所有制经济领域的民营化实践，二是以自来水、供气、公共交通、污水处理为代表的公用事业领域的民营化实践，三是以中小学教育、医院为代表的公共服务领域的民营化实践。政府是地方治理的推动主体，也是改革的对象。在这一过程中，各级各类企业、社会组织通过积极参与公共事务，与我国各级政府之间彼此可以加深信任以获得成长，而政府也可以获得更大的合法性。

第四，公开与平台：推动公民积极参与基层社会治理。

从中国实际出发，确保基层社会治理中公民参与定位的实现，可能需要做到：其一，基层事务公开的制度化。自上世纪80年代推行以来，基层自治越发走入拐点，贫困落后地区尤其如此。这是谋求政治体制改革“顶层设计”的原因，显示出基层社会治理的无奈与困局。笔者以为，相较于多元主体的遴选，中国人更为关注的是社会治理的运作，更关心的是由此给社会和个人带来的福泽。当务之急是基层事务的公开化与保障公开的制度化。其二，媒体提供了公民参与的可能平台。尤其是网络提供了公民参与的低准入平台。透过媒体，公民为公共治理出谋划策，对政府行为评头论足，进而锻炼自身，推动政治体制改革。

第五，保障与救济：法治在基层社会治理中的价值及其体现。

治理中党的领导定位、政府的责任定位、社会的协同定位、公民的参与定位都需要法治来保障。通过法治维系我们党执政的合法性，在此基础上实现利益的平衡与协调，通过法治使权力与责任彼此呼应，确保各治理主体真正担当起应负的责任，确保国家向社会释放权力的法治化，确保基层事务公开的法治化，公民通过参与的法治化，等等。当下，相对于强势的治理主体，基层社会治理中公民尤其需要法治保护。其一，保障基层民众基本的权利。比如，在农村，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。这些权利必须应该受到法治保障。逻辑上讲，只有基本权利受到保障，基层民众才能拥有成为多元主体之一的权利。其二，畅通基层民众救济的渠道。无救济就无权利。党的十八届四中全会不但明确了“健全公民权利救济渠道和方式”的总体方向，而且在立法、执法、司法、守法等法治工作基本格局上做了具体部署，前所未有地提出了很多新观点、新举措，切实保障基层民众权利受到保障。

（王岩系上海交通大学特聘教授、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员，魏崇辉系南京航空航天大学人文学院副教授；摘自《中国行政管理》2016年第3期）