社会治理现代化：从政治叙事转向生活实践

文/赵孟营

社会治理现代化：从政治叙事转向生活实践

文/赵孟营

社会治理的政治叙事及其转向

中国的社会治理现代化进程，本质上是中国社会领域的一场革命性变革，这样的变革如同1979年开启的经济改革一样，一方面必将经历艰难复杂的博弈过程，另一方面也必将带来中国社会的跃迁式进化。对于中国这样一个柔性威权主义体制而言，宏大政治叙事通常是合法性的主要表现和主要依据。社会治理的政治叙事模式与其他重大变革的政治叙事模式相似，基本是沿着“舆论预热—领导人讲话—中央政治决议—政府宏观政策”这一路径展开叙事过程。在“社会治理”术语出现在领导人讲话之前，舆论已经围绕相关内容进行了较长时间的预热，不过使用的是一个相近的术语“社会管理”。2011年“社会管理”主导地位达到了高潮。“社会治理”本身最早成为政治叙事是以最高领导人讲话这种权威文本方式呈现的：2012年7月23日胡锦涛在中共中央党校省部级主要领导干部专题研讨班开班式讲话中提出要“更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用”。2013年召开的中共十八届三中全会正式确立了“社会治理”的话语地位。2014年学术界对“社会治理”的讨论出现了一个高潮。2015年召开的中共十八届五中全会又提出了“社会治理精细化”的表述，这就预示着“社会治理”将从理念转向政策设计。2016年3月召开的十二届全国人民代表大会第四次全体会议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中专门用了一篇（第十七篇 加强和创新社会治理）共四章（第七十章至第七十三章）的篇幅来表述国家（中央政府）关于社会治理的相关宏观政策。至此 “社会治理”的政治叙事意义上的合法性已经完全确立。

社会治理在政治叙事中的凸显实质是权力精英对于生活实践的一种理性回应：社会治理本质上是生活实践中的主题，社会治理的提出源自生活实践的强烈需求，社会治理的内涵是由生活实践所赋予、所定义的，社会治理的目标就是生活实践中人们的未来预期。在当下“社会治理”已经获得政治叙事的合法性、已经表达了权力精英的理性回应的时候，如何推进“社会治理”从政治叙事迈向生活实践的行动就变得极为关键了。

首先，只有将“社会治理”从政治叙事转向生活实践，才能够真正科学界定社会治理在国家治理格局中的位置。无论是在权威话语体系中还是在学术话语体系中，基本共识是社会治理乃为国家治理的一个重要领域，社会治理现代化乃为国家治理现代化的一个有机成分。但是社会治理在国家治理格局中“精细化”的位置，诸如活动边界、权力边界、制度边界，等等，至今仍缺乏科学合理的界定。这种位置“模糊”状态带来了两个方面的消极影响：第一个方面是国家统治层面的社会治理活动无法建立有效一体的领导体制（因为涉及到领导部门之间的职能关系如何协调）；第二个方面是基层管理层面的社会治理活动无法建立有效的管理机制，“有事无人管”“有人无事管”“有人管多事”“有事多人管”这四种不合理的现象并存出现。

其次，只有将“社会治理”从政治叙事转向生活实践，才能够真正巩固和强化国家统治的合法性。“社会治理”进入政治叙事，表明了权力精英对生活实践的回应，这可以在一定程度上起到纾解人们对国家统治合法性质疑的作用，但是国家统治合法性的巩固和强化则必须以生活实践的善治实现为根本基础。这一结论源自于三个基本事实。第一个基本事实是生活实践的危机是国家统治合法性危机的根源。第二个基本事实是人们在个人生活实践中的境遇是人们对国家统治合法性判定的切身依据。第三个基本事实是生活实践的“善治”是国家“善治”的起点和终点：一方面，从“统治”到“治理”的概念转换本身就意味着公共权力向生活实践的让渡，因此生活实践的治理是国家治理的起点；另一方面，国家善治的终极目标必然是让人民获得满意的幸福生活，只有生活实践善治的实现才标志着国家善治的彻底实现。

“善治”机制设计及其构建是转向生活实践的关键路径

社会领域的改革和发展要想避免经济领域改革和发展所走过的弯路，就应当立即优先着手那些支撑社会治理实践的相关机制的设计和构建。这些机制的根本任务就是将政治叙事和顶层设计中的“善”意（即现代治理理念）操作化，并将操作化的“善”意渗透、融汇于生活实践之中。当我们着手设计和构建治理机制时，应当以“善治”为统一理念，并在此理念下设计和构建一种一体化的、统合协调的“善治”机制综合体。这一机制综合体中，至少应当包括四个最基本机制成份。

第一个最基本机制成份就是政府理性主导机制。社会治理实践的现实情形是在“政府负责”的原则下，政府责任被无限扩大。在“善治”的机制体中，政府只是社会治理多元主体的其中一个，当然这一主体拥有公共权力，具有分配重要社会资源的能力。因此，一方面应当凸显政府的主导责任，但是另一方面，更应当凸显这种主导责任是边界清晰的。为了实现这一点，在机制设计中应当突出三个基本特征。

首先，职能精准化。每一级政府及其组成部门都应当有清晰明确的社会治理职能分工，这种分工应当是合作、协调、互补地组成社会治理的领导体制图景。其次，以政策输出为基本主导模式。政府主要是通过政策输出为生活实践构建良好的规范和制度环境，通过这些规范和制度安排来保障多元社会主体的协同治理的可行性，而不是运用政府行政权力对生活实践过程直接干预。最后，政府从权威行使者转向合作倡导者。在当下生活实践中，各种各样的矛盾和问题处于高发期，政府要从客观的角度进行研究和分析，确定这些问题和矛盾的类型和属性，根据这些问题的本质去寻找能够发挥积极作用的治理主体，召集这些主体共同研究处理这类社会公共事务的有效途径。对于已经在社会治理的特定领域发挥积极作用的主体，政府更应当运用自身的权力，合理分配社会公共资源，激励这些社会治理主体可持续地参与社会治理活动。

第二个最基本机制成份是合法化的委托—代理机制。在各地社会治理实践中，已经出现了“政府购买社会服务”的各种政策和保障措施。在“善治”的机制体中，这些政策和措施应当获得合法化地位，以建立更能持久的委托-代理机制。在现阶段，这一机制应当主要包括两个方面内容。一方面内容是政府购买社会服务的可持续发展机制，包括合政府购买社会服务的基本规范、政府购买社会服务的可持续的预算增长机制、社会服务精细化分类标准、政府购买社会服务的规划和评估机制等。另一方面内容是社会组织可持续发育机制。在委托—代理关系的早期阶段，政府可以着力重点扶持一批承担政府购买服务职能的社会组织，允许社会组织有2～5年的成熟期，以期社会组织能够有足够的时间探索实践新机制，引导初期阶段的社会组织之间相互协作、增强共享、避免不良竞争，为社会治理领域的委托-代理关系的良性发展奠定坚实基础。

第三个最基本机制成份是社会治理的有限责任分担机制。包括政府在内的各个社会主体都承担社会治理的有限责任。在“善治”的机制综合体中，政府的有限责任是监管和规制责任；支持型社会组织承担政府外包的项目，直接参与到具体服务项目的决策和项目实施的整个过程，负责具体项目中企业和社会组织的选择、管理、评估以及淘汰，负责培育公益性社会组织等一系列工作；草根社会组织和志愿者负责提供必要的社会公益服务、努力促进和发展社会公益事业，并直接对作为项目委托方的支持性组织负责；社会企业或参与社会治理的营利性企业负责提供低成本的个人物品的供应，对社区居民和支持型组织负责。有限责任分担机制，一方面有助于鼓励各个社会治理主体各尽其责，另一方面更重要的是有助于实现治理责任的社会化、提高所有社会成员的责任意识、提升社会成员的自治能力。当全体社会成员都具有责任意识、当社会成员的自治能力大幅提升时，生活实践的“善治”也就有了主体基础了。

第四个最基本机制成份是可持续合作动力机制。在社会治理实践中，已经出现社会治理主体之间合作意愿不强（例如一些地方政府的合作意愿通常并不很高）、合作动力不足（例如一些志愿者、居民参与社会治理的动力不足）。因此，在“善治”的机制综合体中，必须包括提升社会治理多元主体的治理积极性的可持续合作动力机制。这一合作动力机制包两方面内容，一方面是激励机制，另一方面是竞争机制，当前最为迫切的是激励机制。

所谓激励机制就是为包括政府在内的各个社会治理多元主体提供诱导因素，激励主体合作愿望，使其产生合作行为，以期实现对社会治理实践中相关行为进行鼓励或者抑制。在现阶段激励机制最重要的是三个层面。首先是对于政府在治理过程中合作行为的激励。其目标是促使政府主动采取措施促进多元协同主体的合作。主要手段是取绩效考核、行政奖励、行政惩罚。其次是对企业在社会治理实践中合作行为的激励。其目标是促使企业增强社会责任感，承担更多的社会责任。其手段是通过政策优惠吸引企业参与到公共服务中来，把部分公共服务外包给有能力、有条件的企业。最后是对社会组织和公民个人在社会治理实践中合作行为和参与行为的激励。其目标是培育社会的开放性和包容性，为社会成员参与社会治理开辟畅通的参与渠道。手段是通过对社会成员价值观念的引导和合作文化的宣传，增强全社会对社会多元主体治理的社会预期与信任。

在“善治”机制综合体中，还要借鉴市场经济的竞争机制来设计和构建社会治理实践中的竞争机制。这一机制包括两个方面内容，一方面是社会治理多元主体的资源获得竞争机制；另一方面是社会治理多元主体参与机会的竞争机制。

理性化的主体关系结构是社会治理现代化的标志

从社会治理实践经验看到，目前社会治理主体间有三种关系结构。第一种是“时序式组合”关系结构。这种关系结构特点是依据对社会治理任务和过程的分解，选择相应的社会治理实践主体来扮演相应的角色、承担相应的任务，每个主体在完成自身的任务后就退出。第二种是“鱼骨式组合方式”。这种关系结构特点在一项社会治理活动过程中，每一个社会治理实践主体都依据自身的特点、能力和规模等占据社会治理实践系统中的一个位置，都在发挥着各自应有的作用。如果将社会治理过程比作鱼的脊椎骨的话，那么每一个连接到鱼脊的鱼刺就是参与到社会治理实践中的一个协同主体。第三种是“矩阵式组合方式”。这种关系结构特点是在一项社会治理活动中，将社会治理多元主体按照职能和承担任务进行划分，组成若干项目小组，将各个小组结合起来共同组成一个治理主体关系矩阵。各个社会治理协作主体自身是固定的组织或个体，项目小组是临时的，当一项社会治理活动结束之后，各个成员则回到原来的社会治理协作主体当中去。

在以上三种关系结构中，矩阵式组合方式具有三个基本优势。首先，能够最大限度地集中各个主体当中优秀的人员和资源来为实现特定的社会治理项目而努力。其次，组成关系过程灵活，可以根据社会治理的需要来不断调配人员和资源，有利于社会治理目标的实现。最后，具有相互嵌入特点，便于社会治理协作主体之间的沟通和交流。

实现矩阵式关系结构本身是一个生活实践难题。为了解决这难题，应当进一步设计并构建在社会治理主体关系实践的技术路线。这一技术路线至少包括三个组成部分。第一个组成部分是组织网络衔接技术。矩阵式组合关系结构的基本特征之一就是主体之间并不明确某主体为治理活动制中的权威主体，而是以社会治理的任务内容为导向，根据不同治理实际的要求确定某一社会组织为治理主体。矩阵式关系结构并非无中心结构，而是动态的中心轮换结构。这种局面使组织网络衔接成为社会治理实践顺畅运转的组织基础。组织网络衔接技术主要是两个层面。第一个层面是发挥政府统揽全局、协调各方的作用，第二个层面是建立社会主体之间的直接联系，形成以政府为统领、各种社会组织为主体、相关制度为纽带的社会治理组织网络，将社会治理过程中的人、财、物等硬件资源和信息、技术等软件资源，在组织网络内进行合理、系统的整合，使社会治理从单向或双向活动发展为多元、多向、多重互动活动。

第二个组成部分是工作制度衔接技术。在社会治理实践过程中，如果各个组织化主体的工作制度缺乏兼容性，将导致治理失灵。因此强化各个社会治理实践主体之间工作制度的衔接是主体关系结构发挥功能的关键技术。只有通过公开制度、听证制度、问责制度、调解制度等工作制度的来衔接各个组织化治理主体的工作制度，形成社会治理实践的联动协调工作机制，才能彻底避免多元主体同时参与社会治理时出现运作混乱的局面。这就要求各个社会治理实践主体相互之间应主动联系沟通，并建立常规的工作联系制度。此外，对于各个社会治理实践主体工作制度的衔接状况要加强评估和考核，对衔接中存在的问题能够及时发现、及时纠正，最终形成一条稳定的工作制度衔接链条。

第三个组成部分是信息传导平台的衔接技术。在现代社会治理实践中，信息技术必将成为重要的支撑条件。要实现现代化的社会治理，就必须要建立社会治理大信息系统，对不同的信息网络技术进行衔接整合，通过在不同主体间和主体内建立整合的信息交流和汇报系统，实现各方信息共享。一方面，在硬件设施上，要依托现有政府的相关管理部门以及相关通信企业，构筑信息传输协同大平台。在这个平台上，不同治理主体可以根据自己的需求及时获取信息，也可以根据自己掌握的信息情况及时上报、上传相关信息。信息传导技术平台的衔接应该让各个主体所使用的网络技术彼此衔接、互相兼容，进而形成一个彼此依赖的信息技术网络系统，从而构筑各个主体之间网络信息技术链条。这一链条将使社会治理实践机制的运作拥有更加坚实的科学技术基础，实现信息在主体间的有效传递，总体上减少主体间搜寻信息的成本，推动社会治理多元主体的高效沟通，使社会治理活动更有效率，从而最终实现社会治理的各项目标。

总之，社会治理现代化归根结底是实践的问题，难题只能在实践探索中解决、经验只能在实践中总结、成就只能依靠实践检验，因此，当下我们应当尽快推进社会治理从政治叙事到生活实践的彻底转向。

【作者系北京师范大学社会学院教授；摘自《西北师大学报》（社会科学版）2016年第4期】