政绩推动、政治关联与民营企业投资扩张

文/徐业坤 李维安

政绩推动、政治关联与民营企业投资扩张

文/徐业坤 李维安

企业投资过度是导致产能过剩现象的重要原因。在政府失灵或体制缺陷视角解释产能过剩的研究中，地方政府被视为引致企业盲目投资的推手，无论是政府干预还是投资性的补贴竞争，都反映了地方政府在推动企业投资扩张方面的重要影响。中国式分权充分激活了地方政府的经济决策权，为其发展地方经济提供经济和政治方面强大激励的同时，也给地方政府及官员造成了巨大的政绩压力，导致相互之间竞争的加剧。为了缓解政绩压力，地方政府和官员纷纷动用一切政策手段、寻找一切可能的途径招商引资，推动投资和产能扩张。从微观层面来看，国有企业特别是地方国有企业承担着地方发展的重任，生产经营受地方政府的直接影响，地方政府的政绩压力会导致其利用行政方式干预辖内国有企业投资扩张。民营企业在投资过度和产能过剩过程中同样扮演了至关重要的角色，钢铁、水泥、光伏等产能过剩行业中不乏民营企业，统计结果表明，产能过剩较为严重的黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业，近年来私人控股企业固定资产投资完成额占全行业的比重甚至比国有控股企业占比还要高。谭燕等（2011）的证据则显示，民营企业过度投资更甚于央企和省级国有企业。与国有企业相比，民营企业的天然弱势地位和对地方政绩贡献的日益扩大使得地方政府有着相当高的积极性以行政方式配置资源、运用产业政策手段推动其投资或产能扩张，导致所管辖地区民营企业投资行为的扭曲。

地方政府影响企业投资的文献主要集中于三类：一类是政府干预影响企业投资的文献。该类文献主要以国有企业为考察对象，采用省级市场化指数或其分指数反映政府干预，大多证实了政府干预会导致国有企业投资扩张甚至过度投资；第二类文献主要从体制缺陷的视角考察了地方政府对于投资的补贴性竞争，以及政府干预导致企业投资过度和行业产能过剩的机理；第三类文献以民营企业为主要对象考察政治关联对企业投资行为的影响，证实了政治关联民营企业投资支出水平较高甚至会出现过度投资。然而，这些研究缺少从地方政府视角对民营企业投资行为特别是投资扩张的深入考察。经济分权和政治集权的双重约束使得地区之间存在着政绩竞争，地方政府有着干预辖内企业投资以赢得政绩、积累晋升资本的充分动机，而地方政府在鼓励辖内企业投资问题上对待国有企业和民营企业的态度并无实质差别，甚至地方政府具备更强的动机和能力推动民营企业投资扩张。基于此，本文主要考察地级市政府面临的政绩压力对民营上市公司投资的影响，并重点讨论政治关联和信贷资源配置的角色。

实证结果分析

1.政绩压力与民营企业投资的回归结果

控制地区固定效应之后，政绩压力与企业投资支出正相关，政绩压力与过度投资的正相关关系通过了显著性检验，表明地方政府面临的政绩压力越大时，辖内民营企业过度投资越严重。从经济学意义来看，控制地区固定效应后，地方政绩压力每增加1个百分点，辖内民营企业过度投资增加0.007个百分点。转型时期的中国，地方政府在民营企业社会关系网络中处于绝对的强势地位，掌握着大量民营企业创立和发展所需的重要经济资源与行政资源，甚至主要的投资项目、行政审批和许可、土地拨付等均掌握在政府手中，政府拥有的广泛自由裁量权使其构建了私营部门经营的环境和规则，导致民营企业的投资行为同样会受到地方政府的深刻影响，甚至地方政府能够利用投资控制政策强迫辖内民营企业投资或产能扩张以获得收益。对于地方政府而言，民营企业是地方政府缓解财政压力、拉动经济增长的重要支柱，且对地方政府的政绩越来越重要，财政分权所致的财政压力以及以GDP为核心的官员考评使得地方政府有动力干预辖内民营企业的投资行为。因此，面临较大的政绩压力时，一方面，地方政府有动机和能力通过配置资源、投资性补贴、行政干预等方式推动民营企业扩张投资来帮助其缓解竞争压力，造成辖内民营企业投资扩张甚至是投资扭曲。无论是地方政府千方百计提供各种政策和条件吸引民营资本的流入还是通过行政手段干预企业投资都会推动辖内民营企业投资扩张，造成企业投资行为的扭曲；另一方面，民营企业也存在配合扩大投资获得各种支持以及搭建或维持与地方政府间良好关系的强烈意愿。总体来看，地方政府及官员之间广泛的竞争和对政治晋升的追求是其干预企业投资的重要动力源以及导致民营企业过度投资的重要动因。

2.政绩压力、政治关联与民营企业投资的回归结果

控制地区固定效应之后，以企业投资支出为被解释变量时，政绩压力和政治关联的交乘项为负，而政绩压力与企业过度投资在5%的水平上依然显著正相关，交乘项与企业过度投资显著负相关，这表明当地方政府面临较大的政绩压力时，与非政治关联企业相比，政治关联民营企业过度投资程度相对较低，即政治关联弱化了政绩压力对民营企业过度投资的推动作用，当地方政府面临较大的政绩压力时，非政治关联民营企业更容易出现投资扩张现象。一方面，政治关联提供了地方政府干预甚至左右民营企业投资行为的纽带，但与地方政府和官员之间的良好关系也为民营企业利用资源和社会关系进行游说以减轻地方政府的行政干预提供了替代性保护机制，很大程度上能够弱化外部政治环境的不利影响，起到保护企业产权免受政府掠夺的作用，因而政绩压力对其投资的推动作用能够得到一定的抑制；另一方面，与国有企业相比，民营企业特别是具有政企纽带的民营企业有着相对更高的经营自主权，更有能力和关系破除行业或地域的限制，进行异地投资，从而使得地方政府即使面临较大的政绩压力时可能也不会对政治关联民营企业投资施加过多的干预以防“鸡飞蛋打”，导致政治关联民营企业投资行为受地方政绩压力的影响相对较弱。不仅如此，政绩压力较大时，地方政府更愿意将有限的资源优先用于能够缓解压力的项目和企业，可能导致政治关联民营企业资源优势的削弱，进而抑制其投资扩张。

综合来看，研究结果基本证实了地方政府面临的政绩压力特别是经济增长压力会导致民营企业投资扩张甚至过度投资，而政治关联能够弱化政绩压力与企业投资之间的正向关系，从政绩压力的视角提供了地方政府推动民营企业投资扩张的理论解释。

进一步讨论

1.政绩压力、政治关联类型与民营企业投资

本文将样本上市公司的政治关联按照全国性和地方性进行分类，进一步检验了两种类型政治关联对政绩压力与企业投资关系的影响。从检验结果来看，当地方政府面临较大的政绩压力特别是经济增长压力时，地方性政治关联能够更有效地弱化政绩压力对民营企业投资扩张的推动作用。

2.行业特征、政绩压力与政治关联企业投资

参考罗党论和刘晓龙（2009）的做法，本文将样本民营上市公司按照行业敏感性程度进行了分组检验。从检验结果来看，无论企业处于管制行业还是非管制行业，政治关联有助于民营企业弱化地方政绩压力特别是经济增长压力对企业投资扩张的推动作用。尽管管制行业的民营企业更容易受政治因素的影响，但政绩压力特别是经济增长压力增大时，地方政府有着更为强烈的动机推动非管制行业民营企业扩张投资来缓解压力。

3.信贷资源、政绩压力与政治关联企业投资

政治关联有助于民营企业获得融资便利，例如获取数量更多、成本更低的银行信贷资源，而信贷资源优势是导致政治关联企业投资扩张甚至过度投资的重要基础。研究结果证实了政绩压力影响信贷资源配置特别是政治关联民营企业的信贷资源优势，进而影响其投资行为，一方面为地方政府通过干预资源配置推动企业投资和产能扩张提供了微观证据，另一方面表明考察政治关联对企业投融资行为的影响、解释企业投资行为动因时有必要考虑地方政府政绩这一重要的因素。

政策建议

本文证实了地方政府政绩推动会导致民营企业投资扩张，政绩压力影响政治关联企业的信贷资源优势及其投资行为，提供了地方政府干预信贷资源配置导致投资过度的经验证据。基于研究结论，本文提出以下政策建议：

第一，理清政府与市场的关系，弱化地方政府对信贷、税收、财政补贴等关键资源配置的行政干预。应建立问责和追溯制度，推动地方政府制定合理的产业政策和引导机制，避免一哄而上、盲目扩张和重复建设，同时还应加快转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

第二，构建以经济增长质量为核心的地方政府与官员考评体系，从制度上弱化地方政府干预企业投资扩张的动力。经济新常态背景下，应构建以经济增长质量为核心科学的多元化考评指标，将企业发展、产能利用率、产能过剩等指标纳入考评体系并增加其权重。此外，还应大力推进产能盲目扩张责任终身追究机制建设，抑制地方政府及官员利用行政权力盲目扩张产能的短期化倾向和地方保护主义观念。

第三，民营企业在处理好政商关系的同时更需按照市场规则运行。对于转型时期的中国民营企业而言，企业需要与政府保持和谐的良好关系，但同时还应警惕与地方政府和官员过从甚密可能给企业投融资决策带来的潜在经营风险与决策风险，处于弱势地位的民营企业更应该着重练好“内功”，完善公司治理，实现企业的可持续健康发展与基业长青。

（徐业坤单位：辽宁大学商学院、现代公司治理与成长研究中心，李维安单位：南开大学中国公司治理研究院；摘自《经济理论与经济管理》2016年第5期）