试析“茉莉花革命”后美国对突尼斯的援助

文/张帆

试析“茉莉花革命”后美国对突尼斯的援助

文/张帆

2010年12月底至2011年1月中旬，突尼斯爆发的民众抗议活动导致该国本·阿里政权倒台，突尼斯步入国内转型。除借助公开声明和外交活动外，奥巴马政府主要以对外援助方式支持突尼斯国内转型进程，以使此进程朝所谓的“民主”方向发展。

美国援助突尼斯的动因：打造“民主绿洲”

“阿拉伯之春”始于突尼斯，突尼斯也是首个在此次民众抗议活动中实现政权更替、步入国内政治转型的国家。此前，就促进民主改革和治理而言，突尼斯并未进入美国政策界和促进民主人士视野。“茉莉花革命”迅速导致长期统治突尼斯的本·阿里政权倒台，美国决策者在颇感意外之余，很快意识到此次“革命”对美国在中东推进民主改革的意义。

除突尼斯和埃及实现政权更替外，在利比亚、也门、巴林、叙利亚以及“阿拉伯之春”波及的其他国家，抗议民众与统治政权僵持不下，该地区民众抗议浪潮将止于何时何地，尚存变数。美国此时为突尼斯提供援助，除旨在支持突尼斯本国开启民主转型外，更着眼于在“阿拉伯之春”背景下，在中东树立“革命榜样”，希望该地区为“阿拉伯之春”所波及的国家，以“茉莉花革命”为榜样，和平实现政权更替，同时期望该地区有更多国家的民众以突尼斯民众为榜样，加入“阿拉伯之春”的抗议浪潮。

在“阿拉伯之春”偃旗息鼓、叙利亚陷入内战、外界开始公开谈论“阿拉伯之冬”的背景下，巩固“阿拉伯之春”成果，促成已实现政权更替的4个国家的民主转型，对美国在中东促进民主改革和民主治理，无疑具有重要意义。奥巴马政府无一例外地以对外援助方式，力促这些国家的政治转型朝美国期望的“民主”方向发展，但相对于其他3国自始就危机四伏的转型进程，突尼斯的转型相对平稳。按美国政策界和促进民主人士评估，突尼斯是4个转型国家中最有希望成功实现民主转型的国家。奥巴马政府决意继续提升突尼斯在美国的中东援助体系中的地位。美国此时对突尼斯的援助旨在将后者树立为转型国家的榜样，为其他3个转型国家提供示范和激励。

2014年初至2015年5月，就国内政治转型的稳定性和成效而言，突尼斯与其他3个转型国家的反差更为鲜明：在突尼斯国内转型进一步取得进展的同时，埃及、利比亚和也门的国内政治转型趋于失败，突尼斯“转型榜样”逐渐失去意义，但奥巴马政府仍然强调突尼斯转型的示范作用，并据此计划增加对突尼斯的援助。

在美国看来，埃及、利比亚和也门的国内转型趋于失败，突尼斯成为“阿拉伯之春”硕果仅存的国家。放眼整个中东，“阿拉伯之春”催生的其他3个转型国家近乎看不到“民主转型”前景；“阿拉伯之春”波及的巴林和叙利亚，前者遭遇沙特等国武装干预，后者则陷入僵持不下的内战；急于维持现存秩序的沙特在遏制“阿拉伯之春”的外交和军事行动中变得日益强势，积极从事与伊朗争夺地区影响力的竞争；美军撤出后的伊拉克，非但没有实现民主治理和实施有效改革，反而成为“伊斯兰国”恣意横行的场所。可见，集权主义、恐怖主义、极端势力以及内战盛行于中东相当多的国家和地区。在这样的地区环境中，经过“茉莉花革命”和平实现政权更替，然后经历短暂挫折在“民主转型”道路上取得一定成就的突尼斯，看似漫漫沙漠中的一叶“绿洲”。在中东这片“集权主义沙漠”中继续打造突尼斯这叶“民主绿洲”，使其成为该地区未来的榜样，是奥巴马政府此时强调突尼斯“示范作用”的重要内涵，也是其继续增加对突尼斯援助的重要动因。

美国向突尼斯提供的援助

2011年以来，奥巴马政府希望通过对外援助促成突尼斯国内民主转型，为“阿拉伯之春”及中东民主改革提供“示范”， 其对突尼斯的援助主要有如下特征：

（一）援助规模增加。从援助规模上看，“茉莉花革命”后美国对突尼斯的援助有较大增加。自2011财年以来，美国向突尼斯提供的对外援助总计达4亿4659万美元，相对于2009财年和2010财年，2011财年以来各财年的援助金额均有较大增长，尽管这种增长在2011财年以来的各财政年度间略有起伏。

（二）多国账户与双边账户综合运用。从援助方式上看，自“茉莉花革命”以来，美国主要以双边账户向突尼斯提供援助，但在各财政年度情况有所不同。在2011财年和2013财年，美国更多地通过多国账户向突尼斯提供援助，尤其是在2011财年，美国对突尼斯的援助约有70%通过多国账户支付，而在2012财年和2014财年，双边账户更多地被用于为突尼斯提供援助，尤其是在2014财年，通过多国账户提供的援助只有460万美元，仅占该财年全部援助总额的7.4%。到2015财年时，美国对突尼斯的援助完全通过双边账户提供。“茉莉花革命”后，美国较多地运用多国账户向突尼斯提供的情况主要发生在2011财年、2012财年和2013财年，在这三个财年里，美国利用多国账户提供的援助占各财年援助总额的比例分别约为70%、28%和56%。

（三）援助流向失衡。从援助流向看，“茉莉花革命”以来，在美国对突尼斯的援助中，用于“和平与安全”的援助资金在援助总额中的比例有所下降，用于其他类别的援助资金的比例有所上升，但美国对突尼斯的援助仍然更多地用于安全领域，就援助资金而言，“和平与安全”与“公正、民主治理”的失衡状态较为明显。

综上所述，2011财年后，美国通过双边和多国账户向突尼斯提供援助，援助规模有较大增加，这种增加在2011以来的各财政年度有所起伏，美国对突尼斯的援助以安全援助为重点。

影响美国对突尼斯援助的因素

美国2011财年以来向突尼斯提供的实际援助呈现上述特征，其形成受诸种因素影响。首先，美国每一财政年度对外援助实际拨款最终由国会以法案确定，即便行政部门通过多国账户临时向某国调拨援助资金，也需经国会同意。这意味着除奥巴马行政当局的援助意愿和具体援助倡议外，国会很大程度上决定最终向突尼斯提供援助的规模、多国账户的运用以及援助重点。其次，通过多国账户实施紧急救援，不仅取决于行政当局倡议和国会同意，也取决于是否有可资利用的多国账户。最后，美国援助突尼斯的决策也受突尼斯国内局势影响。

（一）国会对援助规模的影响

总体上看，以对外援助支持突尼斯转型，这一基本政策在美国国内得到较大支持，行政当局和国会都将突尼斯视为“阿拉伯之春”后中东最有可能成功实现“民主转型”的国家，重视其转型所具有的地区示范效应。而且，在国会看来，突尼斯经济规模相对较小，发展水平和基础设施相对较好，美国为其提供的援助能发挥更大效用。

在突尼斯国内转型的最初两年，奥巴马政府主要启用多国账户紧急援助突尼斯，国会对行政部门调拨多国账户的请求大都予以同意；从2013财年开始，奥巴马政府着手改变对突尼斯的援助方式，逐步摆脱对多国账户依赖，使美国对突尼斯的援助更多地以更为稳定、可靠的双边账户进行，此举得到国会大力支持。

（二）中东援助体系的“驰援”作用

在始于2011财年的最初几个财政年度里，多国账户的启用对迅速提升美国对突尼斯的援助规模发挥了重要作用。除国会对奥巴马政府动用有关多国账户的请求给予积极支持外，这还得益于美国既有的中东援助体系。

时至2011年初，就美国针对中东地区的对外援助而言，除通过双边援助账户向有关国家提供双边援助外，美国还建立起诸多地区多国账户，或将某些全球多国账户应用于该地区，形成一个以双边账户为主、以多国账户进行补充、由多部门参与实施和管理的对外援助体系。在本·阿里下台后约1年半时间里，由于缺乏某种大规模的双边直接援助账户，美国从其中东援助体系的多国账户调集资源，支持突尼斯转型。这些多国账户为美国迅速提升对突尼斯的援助规模发挥了重要作用。

（三）突尼斯国内局势对援助流向的影响

为促进和巩固突尼斯民主转型，美国不仅着眼于促进民主本身，更强调塑造有利于民主转型的环境，其对突尼斯援助的重点或流向基本体现这一思路。在美国看来，突尼斯国内外的恐怖主义和极端暴力是突尼斯国内转型环境面临的最大威胁，而此类威胁很大程度上与突尼斯国内日益恶化的经济形势密切相关。有鉴于此，除继续重视直接用于反恐的安全援助外，自2011财年以来，在美国向突尼斯提供的援助中，“经济增长”类别也有很大提升。不过，美国对突尼斯的援助，重点在于塑造有利于促进和巩固民主转型的国内环境，安全援助成为重中之重。

结语

2011年初突尼斯政局巨变以来，美国旨在以对外援助促成和巩固突尼斯民主转型，以在中东树立某种“民主样板”。由于得到掌握对外援助实际拨款权的国会的支持和美国在中东已经拥有一个较为成熟的对外援助体系，奥巴马政府及时地、较大幅度地增加了对突尼斯的援助。突尼斯在转型进程中发生的针对美国使馆的恐怖袭击使美国对突尼斯的援助在2013财年和2014财年有所下降，但并未根本扭转美国积极援助突尼斯的势头；突尼斯“脆弱的转型”对美国援助资金的分配有较大影响，“安全第一”是美国援助突尼斯的重要特征。

（作者系中国社会科学院美国研究所副研究员；摘自《美国研究》2016年第1期）