农村住房抵押的制度设计

文/刘襄楠　郄龙腾

农村住房抵押的制度设计

文/刘襄楠郄龙腾

农村住房抵押是推动农村金融改革的重大突破，农民通过对自有住房进行抵押融资，对于促进生产发展、农民增收具有重要意义。根据“房地一体”主义，农民在抵押时应将房屋所有权和宅基地使用权一并抵押，但根据现有的法律制度，宅基地使用权的流转受到一定限制，尽管党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为农民住房抵押试点工作提供了政策支持，但具体如何去落实还需要制度设计，本文拟通过介绍现有制度上的困境，参考相关地方实践和相关理论研究，提出相关建议。

农村宅基地使用权；现有制度；抵押试点；改革完善

2015年8月，国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》指出：“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”这为住房抵押的实现提供了政策依据，这一政策具有理论和现实基础。

首先，宅基地使用权与建设用地使用权在权利性质和功能上具有一致性，即利用土地建造建筑物或者构筑物。在现有的经济法律体制环境下，国有建设用地使用权的抵押已经成为常态，为当事人融资和发展生产以及解决资金短缺问题提供了非常便利的条件。在理论上，宅基地使用权也应当和国有建设用地使用权一样成为在市场上自由流转抵押的客体，但基于保障农民住有所居和社会的安全稳定，国家在立法的过程中禁止宅基地使用权抵押流转。但这与社会的发展要求，农民增加财产性收益的现实需要相背离。基于“法律尊重市场规律”的原则，有必要为现实的经济发展需求提供法律上的支持。此次新一轮的土地改革旨在为农民房屋所有权和宅基地使用权一并抵押提供试点，为进一步的立法积累经验总结教训。

其次，从现实角度出发，农民住房包括房屋所有权和宅基地使用权这两部分权益，即法律上坚持“分离主义”主义的立法模式，但是农民在进行处分包括抵押等流转住房的时候，法律上又要求实行“房地一体”主义，但是《担保法》规定宅基地使用权不得抵押，这就陷入了困境，如果允许宅基地使用权能够抵押将为农民住房抵押廓清制度障碍。此次改革试点为农民住房抵押提供试点，对于未来农民增加财产性收益将提供制度保障。

一、农民住房抵押的设立条件

1.首先是对抵押权人要求

对于抵押权人的范围，是否包括其他组织和城镇居民。从现有制度环境以及国家对于农民住房抵押“慎重稳妥推进”的要求来讲，抵押权人的范围应限制在金融机构，其他组织或者城镇居民不应包括在内。否则，城镇居民将通过农民住房抵押的方式获取农村宅基地使用权，这与现有法律制度是相违背的。同时，由于农民住房抵押权实现以后，受让人范围有所限制，很多金融机构不愿积极参与进来，这将有损农民住房抵押的实现，因此国家有必要扶持特定金融机构，为农民住房抵押的实现提供支持。

2.其次是否应当经本集体经济组织同意

针对农民在自有住房设立抵押权是否须经本集体经济组织同意，有学者主张该抵押农民须经本集体经济组织同意，其理由是由于住房所占范围的宅基地所有权是本集体经济组织的，而且农户的宅基地使用权是无偿取得的，其在设立住房抵押时涉及到宅基地使用权抵押问题，应当经过本集体经济组织的同意。另有学者主张，农民在住房上设立抵押不许经过本集体经济组织的同意，其所持理由是：农民在住房上设立抵押权，抵押权的客体范围包括房屋和宅基地使用权，农民对房屋拥有所有权，对宅基地使用权一并抵押并不会改变宅基地所有权的性质，所以不需要经过本集体经济组织的同意。笔者支持第二种意见，如果需要经过本集体经济组织的同意，基于农村的复杂情况，最终农民住房抵押的实现会成为泡影。

二、农民住房抵押权实现的法律后果

1.首先抵押物处置时受让人的范围界定

在通常情况下，抵押权可以折价、拍卖、变卖的方式实现。但基于农村宅基地的特殊性，其受让人范围是否应有所限制值得考虑。实践中，有的地方规定，受让人仅限于本集体经济组织的村民；有的地方规定受让人没有限制；还有一些地方规定，受让人仅限于拥有户籍的人。笔者考虑，虽然从我们国家现有的法律制度来看，受让人的范围仅限于本集体经济组织成员，但是在新一轮的改革试点中如果仍然坚持这种这种法势必会影响农民住房抵押的进行，因为受让人范围受到限制以后，金融机构在农民不能偿还到期债务以后，其抵押物将很难变现，这就会影响金融机构的积极性，最终影响农民住房抵押的进行。所以抵押物处置时受让人不应受到限制。

2.其次抵押权实现时，宅基地使用权的处置方式

农民在住房上设立抵押权时，宅基地使用权应一并抵押，在农民到期不能履行债务的时候，其宅基地使用权应当如何处置。对此国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》指出：“农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。”因此在未来制度设计时，农民在处置抵押物时其宅基地使用权根据不同的受让人可以有不同的处理方式。一、当受让人是本集体经济组织成员的时候，由于其享有取得宅基地使用权的资格，因此其可取得宅基地使用权。二、当受让人是本集体经济组织以外的人时，特别是城镇居民，由于现有的法律不允许其取得宅基地使用权，但是其取得的房屋所有权必须依附于特定的土地权源，在这种情况下赋予受让人取得对宅基地所有权的租赁权对于解决农民住房抵押物的实现可以有很好合理的法律解释。

［1］姜振颖.改革完善我国农村宅基地法律制度探究［J］.河南社会科学.2015（11）

［2］房绍坤.农民住房抵押之制度设计［J］.法学家.2015（6）.

［3］赖丽华，谢德诚.农民住房财产权融资担保法律制度研究［J］.农业考古.2015（6）.

［4］毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究［J］.法学论坛.2012（7）.

［5］冯霞.宅基地转让后还能要回来吗［J］.法律天地.2012（12）.

（作者单位：河北大学政法学院）

刘襄楠（1988—），女，汉族，河北邢台人，硕士研究生在读，现就读河北大学政法学院，民商法学专业。

郄龙腾（1989—），男，汉族，河北邢台人，硕士研究生在读，现就读河北大学政法学院，民商法学专业。